La protección de los niños, niñas y adolescentes en Chile ha sido un tema de profunda preocupación nacional, especialmente tras la revelación de una serie de informes y denuncias que expusieron graves falencias y vulneraciones sistemáticas en el sistema administrado por el Servicio Nacional de Menores (Sename). Estos antecedentes sentaron las bases para la creación de un nuevo modelo de protección especializado.
I. La Crisis del SENAME: Un Diagnóstico Lapidario
Los documentos de la época contenían información relevante de todos los niños, niñas y adolescentes que se encontraban tanto en centros de administración directa del Servicio, como en residencias de organismos colaboradores. No obstante, la realidad distaba mucho de un resguardo adecuado de sus derechos.
A. El Informe PDI de 2017 y las Violaciones Sistemáticas
El Estado de Chile viola sistemáticamente los derechos de los niños que están bajo su tutela. Esa fue la conclusión de un lapidario informe de la PDI (Policía de Investigaciones) que en 2017 investigó 240 hogares de menores. En el 100% de los centros que administra el Sename y en el 88% de los gestionados por particulares se constataron 2.071 abusos, 310 de ellos con connotación sexual. Tan grave como lo anterior es que el informe policial fue entregado a la Fiscalía en diciembre de 2018 con copia al gobierno, pero no se hizo público. El mismo documento de la PDI indica que en el 100% de los centros que dependen directamente del Sename se han cometido "de manera permanente y sistemática acciones que lesionan los derechos de los niños, niñas y adolescentes".
CIPER accedió a ese informe de 257 páginas, el cual es un resumen de la extensa investigación -contenida en 28 tomos- realizada por un equipo de la PDI a petición del fiscal regional de Los Lagos, Marcos Emilfork. Dicho fiscal investiga las 1.313 muertes en centros del Sename (entre 2005 y 2016) reportadas tras el deceso de Lissette Villa.
El diputado Rene Saffirio, quien reveló la existencia del informe este martes 2 de julio de 2019, expresó a CIPER que era muy difícil que entre las autoridades informadas por la PDI no se encontrara el ministro de Justicia, Hernán Larraín, a quien le pidió la renuncia ante la gravedad de los hechos. A juicio del parlamentario, quien permanentemente ha denunciado los abusos en el Sename, es muy grave que ni la Fiscalía ni el gobierno hayan dado a conocer este documento en diciembre del año pasado, cuando estuvo listo. Tras la denuncia del diputado Saffirio, el ministro de Justicia, Hernán Larraín, descartó haber conocido el documento: “El Ministerio de Justicia no ha recibido ningún informe de la PDI ni de otro organismo referido a una investigación en el Sename. Es falso lo que dice el diputado Saffirio. Tuve conocimiento que se estaba realizando este estudio, pero este es un estudio que se hace para un proceso judicial (del que el Ejecutivo no es parte). Yo no sé si se concluyó, si lo tiene el juez o está en el proceso de investigación.”
B. Contexto y Repercusiones
La muerte de la pequeña Lissette Villa en abril de 2016 conmovió al país y movilizó a la Fiscalía, al Poder Judicial y al Ministerio de Justicia para detener los abusos contra niños y adolescentes en hogares del Servicio Nacional de Menores (Sename). Pero la realidad demostró que esto no pasó. Lo grave del informe de la PDI es que constata una violencia sistemática, tal como ya lo había hecho otro documento de la ONU el año anterior. El reporte de la PDI resultó mucho más completo que el de la ONU, ya que el organismo internacional visitó solo cuatro residencias, mientras que el de la policía consideró 240, de un total de 241 que hay en todo el país. Por lo tanto, da cuenta de los cerca de 6.500 niños que el Sename tenía en el sistema de residencias. Por ello, fue especialmente grave que la PDI haya constatado que la violación de derechos sistemática se había cometido en el 100% de los hogares administrados directamente por el Sename.
Varias instituciones debieron responder públicamente por este desastre. No solo el Sename, sino también el Poder Judicial, que quedó especialmente en entredicho. Los jueces de familia tienen que visitar los centros dos veces al año; la pregunta que surgía era: ¿nunca encontraron estas vulneraciones sistemáticas? ¿Han ordenado que esas vulneraciones cesen, se solucionen, se investiguen?
El documento de la PDI es el último eslabón de una cadena siniestra de reportes elaborados por media docena de instituciones a lo largo de los últimos siete años. En esa cadena destaca el Informe Jeldres, una investigación del Poder Judicial y la Unicef que encabezó la jueza de familia Mónica Jeldres. La brutalidad de los hallazgos expuestos por el informe Jeldres dieron pie a una media docena de investigaciones: dos comisiones de diputados, una Misión de Observación del Sename en 2017 y varios informes de la Contraloría. A ellos se suman el reporte de la ONU y, finalmente, el de la PDI.
Tras cada informe, la autoridad ha anunciado medidas, sanciones y reformas. La muerte de Lissette Villa provocó que el país se fuera enterando por goteo de otras historias similares al interior del Sename. La dificultad de las autoridades del segundo gobierno de Michelle Bachelet, especialmente de su ministra de Justicia, Javiera Blanco, para entregar una cifra precisa de cuántos niños habían fallecido en los hogares, motivó que la Fiscalía iniciara una investigación penal. A cargo de esa indagatoria quedó el fiscal Marcos Emilfork, quien comenzó a trabajar con un equipo especial de la PDI. A esos policías se los mandató con dedicación exclusiva para indagar sobre las 1.313 muertes ocurridas en los últimos 12 años. El 7 de noviembre de 2017 la Fiscalía solicitó al equipo de la PDI concurrir a cada uno de los centros dependientes del Sename. Los detectives visitaron 240 residencias, de las 241 que existían (ya sea con administración directa del Sename o gestionadas por instituciones privadas); solo una se negó a recibirlos.
Sename: Revelan cifras oficiales de muertes
C. Hallazgos Específicos del Informe Policial
Los 2.071 casos de vulneraciones graves de derechos contra los niños constatados por la PDI se desglosan en:
- 432 maltratos por parte de adultos.
- 1.265 maltratos entre pares.
- 53 maltratos por parte de familiares al interior de los recintos.
- 123 abusos sexuales cometidos por adultos.
- 187 abusos sexuales cometidos entre menores.
En junio de 2018 la Fiscalía ordenó a la Fuerza de Tarea Sename (como se denomina el equipo de la PDI) que confeccionara un informe con el resumen de todos sus hallazgos. Había casos que debían ser atendidos con urgencia, como los 40 menores que presentaban “alta complejidad médica” y “posible riesgo vital”. Esta apremiante nómina fue informada en mayo de 2018 al Ministerio de Justicia, al Sename y al Ministerio de Salud, “para que se adoptaran todas las medidas posibles para salvaguardar la integridad de los residentes en riesgo vital”.
El equipo de la PDI también constató que en al menos 88 residencias se denunciaron menos abusos de los que efectivamente se habían producido. La mayoría de los directores de los centros informaron a la PDI que no contaban con información anterior a 2017 sobre vulneraciones graves de derechos contra los niños a su cargo. Por eso, los datos que se pudieron levantar son casi exclusivamente de 2017.
El documento detalla que buena parte de los maltratos hechos por adultos se produjeron en los Centros de Internación Provisoria (CIP) y los Centros de Internación en Régimen Cerrado (CRC), que son los lugares donde van los adolescentes procesados por la justicia. En los Cread (Centro de Reparación Especializada de Administración Directa), que pertenecen al área de protección, hubo 105 maltratos de adultos hacia menores. Y en los hogares de organismos colaboradores que atienden a adolescentes se produjeron otros 137 casos similares.
En el 50% de los hogares se constataron abusos sexuales. En total, se contabilizaron 310 abusos con connotación sexual. De ellos, 123 fueron cometidos por adultos (92 en hogares gestionados por organismos colaboradores, 21 en los Cread administrados por el Sename y 10 en otros centros). También se constataron 187 abusos sexuales cometidos por otros menores, la mayor parte de ellos en residencias de organismos colaboradores para adolescentes (62% del total).
El informe policial es categórico: “Estas acciones de vulneración de derechos contra niños, niñas y adolescentes se han instalado dentro de la dinámica de funcionamiento propia de los centros”. Además, un 62,9% de los hogares (151) presentaban casos de “deserciones del sistema”. Si se excluyen las residencias para lactantes y discapacitados, la cifra crece hasta un 76,2%.
D. Fiscalización Deficiente y Personal Inidóneo
El Sename había fijado protocolos prioritarios para el funcionamiento de los centros, que son nociones básicas para asegurar que los niños tuvieran un piso mínimo de resguardo a su integridad. Sin embargo, el equipo policial estableció que “el 44,5% de los centros no cumplen con los protocolos mínimos exigidos por el Sename”. Los resultados fueron aterradores: el 72,9% de los centros a nivel nacional no contaba con protocolo ante conductas suicidas. Un 76,7% de los hogares no contaba con protocolo para “sujeción y contención física frente a desajustes conductuales”. Esto, a pesar de que la muerte de Lissette Villa, que gatilló la investigación judicial, fue justamente por errores en la contención de una crisis de la menor. La gran mayoría de los hogares tampoco contaba con un protocolo de acción ante el fallecimiento de un menor, como ocurrió con Lissette.
El Sename, dependiente del Ministerio de Justicia, tenía la obligación de fiscalizar que estos protocolos existieran y se cumplieran, pero el informe de la policía determinó que aunque el 98,3% de los centros recibía una fiscalización periódica por parte del Sename, “en su mayoría, estas supervisiones son coordinadas de manera previa”. Los centros del Sename también debían ser fiscalizados por los tribunales de familia al menos cada seis meses. Sin embargo, la PDI confirmó que dos hogares solo recibieron visitas anuales.
La cifra de menores a cargo del Sename que padecían alguna enfermedad psiquiátrica, según el reporte de la PDI, era altísima: 37,3% de los residentes. Más allá de los problemas de salud mental, un 14,2% de los residentes presentaba alguna patología médica; el 13,9% sufría una enfermedad crónica, y el 0,4% estaba en estado terminal o en evidente riesgo vital. Otro 19,8% presentaba algún tipo de discapacidad.
El desglose de esa afirmación sorprende: 42 centros no tenían un encargado de salud. Y de entre los 198 centros que sí contaban con uno, la función era ejercida por funcionarios que no cumplían el perfil necesario. En 55 centros que sí contaban con un responsable, la labor la realizaba un técnico de un área distinta a la salud. Lo mismo ocurría con los funcionarios a cargo de suministrar los medicamentos: en 159 centros (el 66,3% del total) “la persona encargada de la administración de los fármacos en jornada diurna es un educador de trato directo sin la formación profesional ni técnica en el área de la salud”. Un educador es un funcionario al que solo se le exige cuarto medio rendido para ser contratado. Una investigación de CIPER de 2016 constató cómo los fármacos se suministraban sin ningún control a los niños y adolescentes del Sename, muchas veces como paliativo para contenerlos. Esta dramática situación se acrecentaba, si se considera que el 93,8% de los centros del Sename “no cuenta con las condiciones estructurales necesarias para el cuidado de residentes con perfil clínico y/o de casos complejos”.
II. El Nuevo Modelo de Protección: Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia (Servicio Mejor Niñez)
Ante la magnitud de la crisis, se impulsó una reforma profunda, culminando con la creación del Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia, conocido también como Servicio Mejor Niñez. Este organismo busca superar las deficiencias del Sename y establecer un nuevo estándar en la protección de los derechos de los niños y adolescentes.
A. Origen y Naturaleza del Nuevo Servicio
El Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia es un servicio público descentralizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Desarrollo Social y Familia. El Ministerio de Desarrollo Social y Familia garantizará el cumplimiento de las normas que rigen la labor del Servicio y los colaboradores acreditados. El Servicio es el sucesor del Sename en su función de protección.
B. Objeto y Principios Rectores
El Servicio tendrá por objeto garantizar la protección especializada de niños, niñas y adolescentes gravemente amenazados o vulnerados en sus derechos. Deberá asegurar la provisión y ejecución de programas especializados para abordar casos de mediana y alta complejidad. Asimismo, garantizará, en el ámbito de su competencia y atribuciones, el pleno respeto a los niños, niñas y adolescentes en su calidad de sujetos de derechos de especial protección. También deberá respetar y hacer respetar sus derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política de la República, la Convención sobre los Derechos del Niño y los demás tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Chile y que se encuentren vigentes.
El Servicio actuará de un modo acorde a la Política Nacional de Niñez y Adolescencia y su Plan de Acción, y garantizará el derecho de acceso a la justicia que, de forma independiente al Servicio, se otorgue a los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención. De acuerdo con la ley, el Servicio ejercerá sus funciones con un enfoque de derechos de manera concordante con la dignidad humana del niño, niña o adolescente.
Los principios rectores del Servicio incluyen:
- El interés superior del niño, niña o adolescente.
- La igualdad y no discriminación arbitraria.
- La autonomía progresiva.
- La perspectiva de género.
- La inclusión.
- La protección social.
- La participación efectiva.
C. Estructura y Funcionamiento
El Director o Directora Nacional durará cinco años en su cargo y podrá renovarse su nombramiento por una sola vez. El Servicio contará con direcciones regionales en cada región del país. Tanto el Director Nacional como los directores regionales del Servicio serán nombrados mediante el Sistema de Alta Dirección Pública.
El Servicio proveerá las prestaciones correspondientes, asegurando la oferta pública en todas las regiones del país, por sí o a través de terceros. Seguirán siendo sujetos de atención del Servicio quienes tengan dieciocho años o más, siempre que se encuentren bajo cuidado alternativo y cursando estudios. Ellos serán sujetos de atención hasta el 31 de diciembre del año en que cumplan veinticuatro años.
D. Funciones Clave del Servicio
Entre las funciones principales del Servicio se encuentran:
- Elaborar la normativa técnica y administrativa respecto de cada programa de protección especializada.
- Colaborar con los órganos del Estado en el marco de sus competencias, y requerir o entregar información cuando corresponda.
- Generar procedimientos idóneos, formales y permanentes destinados a recabar periódicamente la opinión de los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención del Servicio y de sus familias, o de quienes los tengan legalmente a su cuidado.
- Velar por el respeto de los derechos humanos y las disposiciones legales y reglamentarias relacionadas con la protección especializada de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
- Diseñar y desarrollar políticas, programas y actividades de capacitación periódica.
- Solicitar información a cualquier órgano del Estado que estime conveniente para el buen cumplimiento de sus funciones.
- Ejercer las acciones que correspondan para la recuperación de los recursos que hayan sido utilizados en contravención de lo dispuesto por la normativa pertinente o el respectivo convenio.
- Ejercer todas las demás funciones que la ley le encomiende.
Para asegurar una asesoría experta, el Servicio contará con un Consejo de Expertos, conformado por cinco miembros expertos en las áreas ligadas a la niñez, que cuenten con experiencia y reconocida trayectoria en el área de su competencia. Los integrantes del Consejo de Expertos durarán tres años en su cargo, y podrá renovarse su nombramiento por una sola vez.
E. Modalidades de Atención Especializada y Programas
Las líneas de acción o modalidades de atención especializada del Servicio son:
- Diagnóstico clínico especializado y seguimiento de casos, y pericia.
- Intervenciones ambulatorias de reparación.
- Fortalecimiento y vinculación.
- Cuidado alternativo.
- Adopción.
Los programas de protección especializada deberán diseñarse en base a evidencia técnica y territorial, a evaluaciones anteriores realizadas por el Servicio o un tercero y atendiendo a las evaluaciones realizadas por el Ministerio de Desarrollo Social y Familia u otros organismos del Estado competentes. En cuanto a la línea de acción de adopción, corresponderá a toda actividad tendiente a procurar al niño, niña o adolescente una familia, cualquiera sea su composición. La idea es que esa familia le brinde afecto y le procure los cuidados tendientes a satisfacer sus necesidades vinculares y materiales, cuando ello no le pueda ser proporcionado por su familia de origen, conforme a la normativa de adopción vigente.
F. Mecanismos de Supervisión y Sanción
El Servicio deberá considerar una unidad de fiscalización. La supervisión y fiscalización que deberá realizar el Servicio consistirá en el mecanismo de control a través del cual podrá aplicar sanciones a los colaboradores acreditados en los casos calificados. El Servicio deberá mantener y administrar un Registro de colaboradores acreditados, el que deberá estar siempre disponible en la página web del Servicio y actualizarse una vez al año.
Solo podrán ser colaboradores acreditados las personas jurídicas que hubieren adoptado e implementado modelos de organización, administración y supervisión para prevenir delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de niños, niñas y adolescentes y que afecten el correcto uso de recursos públicos. Para la determinación de la sanción, en el caso de las infracciones graves, el Servicio procurará que su aplicación resulte idónea para el cumplimiento de los fines de la protección especializada de niños, niñas y adolescentes. Será considerada como infracción gravísima la ocurrencia de los delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de niños, niñas y adolescentes y que afecten el correcto uso de recursos públicos. La infracción gravísima puede ser sancionada hasta con el término de la acreditación.
G. Indemnización y Priorización de Casos
En el caso de niños, niñas o adolescentes que resulten dañados por falta de servicio, la indemnización por el daño moral será fijada por el juez. El magistrado deberá considerar la gravedad del daño y la modificación de las condiciones de existencia del afectado a consecuencia del daño producido.
Los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención del Servicio, y sus familias, deberán ser atendidos prioritariamente en el marco de los programas vigentes en los órganos de la Administración del Estado, mediante mecanismos que permitan hacer efectiva su priorización. Aquellos respecto de quienes se adopte una medida de protección serán derivados a los programas de protección especializada por los tribunales o las Oficinas Locales de la Niñez que las determinen, según corresponda.
H. Personal y Condiciones para Colaboradores
El Servicio deberá contar con personal capacitado e idóneo según los términos requeridos para el ejercicio de sus funciones. Además, la Primera Consulta Nacional a niños, niñas y adolescentes de Centros residenciales titulada “Mi derecho a ser escuchado” destaca la importancia de su participación.