En el ámbito de la seguridad social, el acceso a una pensión por invalidez representa un derecho fundamental para muchas personas cuya capacidad laboral se ha visto mermada. Sin embargo, la trayectoria para obtener este beneficio suele estar plagada de desafíos, objeciones y, en ocasiones, prácticas irregulares por parte de las entidades encargadas. La jurisprudencia, tanto de Cortes Supremas como de Cortes Constitucionales en diversas latitudes, ha jugado un papel crucial en la defensa de los derechos de los recurrentes, estableciendo precedentes y criterios que buscan garantizar la justicia y la equidad en estos procesos.
Desafíos en la Calificación de Invalidez y la Intervención Judicial en Chile
En los últimos 20 años, sucesivas resoluciones administrativas y judiciales en Chile han demostrado que las personas con invalidez suelen enfrentar una serie de prácticas al menos irregulares que les impiden acceder a un beneficio que les corresponde por ley. La Corte Suprema ha calificado como “ilegales”, “arbitrarias”, “antojadizas” y “sin fundamento” al menos once resoluciones de la Comisión Médica Central desde 2020, en las que este organismo negó pensiones de invalidez a personas con enfermedades graves o terminales.
Casos de Arbitrariedad y Falta de Fundamentación
Un recurrente expuso que desde 2012 presenta múltiples patologías crónicas -entre ellas atrofia muscular severa de extremidades inferiores, lumbociática bilateral, trastornos de personalidad obsesiva con descontrol de impulsos y depresión severa-. Por ello, solicitó el 2 de febrero de 2023 el otorgamiento de una pensión de invalidez, acompañando los antecedentes médicos pertinentes. No obstante, la Comisión Médica Regional de Viña del Mar rechazó la petición el 16 de junio de 2023, al considerar que su pérdida de capacidad laboral no superaba el 50%. El afectado sostiene que lo resuelto por la autoridad administrativa es arbitrario e ilegal por falta de fundamentación suficiente conforme a la Ley N°19.880, al no considerar informes médicos actualizados ni ordenar nuevos exámenes, lo que contraviene su derecho a la vida e integridad física y psíquica, la igualdad ante la ley y el derecho de propiedad.
Por su parte, la Comisión Médica Central solicitó el rechazo del recurso, argumentando falta de legitimación pasiva debido a que carece de personalidad jurídica, por lo que la acción debió notificarse al Consejo de Defensa del Estado. Adicionalmente, se argumentó que la controversia es de lato conocimiento, ajena a la naturaleza de una acción cautelar. En primera instancia, la Corte de Valparaíso desestimó la acción constitucional, sin costas, indicando que la resolución impugnada no era ilegal, por haber sido dictada por autoridad competente, conforme al procedimiento legal y fundada en los antecedentes médicos presentados.
Otro caso documentado es el de Araníbar Aillú, a quien la Comisión Médica Central (CMS) resolvió con solo un 7% de invalidez, pero sin ningún documento o prueba de respaldo. Ante ello, la justicia sostuvo que “el actuar de la recurrida Comisión Médica Central se torna arbitrario, ya que carece de la fundamentación necesaria para cumplir con el estándar mínimo de toda resolución que emana de un órgano administrativo”. El porcentaje de invalidez de Araníbar establecido originalmente fue reconocido, lo que además tuvo consecuencias para su Isapre, Consalud, pues esta no había pagado las licencias médicas que había presentado el afectado entre 2016 y 2020.
Prácticas Irregulares de AFPs e Isapres y su Control
En 2018, ante una Comisión Investigadora de la Cámara Baja, el entonces ministro del Trabajo, Nicolás Monckeberg, ya había señalado que resultaba “temerario” que las Isapres rechazaran las licencias médicas cuando las personas iniciaban sus procesos de calificación de invalidez.
Un primer caso documentado de irregularidades involucró a la AFP PlanVital. Entre 2004 y 2011, alrededor de 60 trabajadores -o sus familiares sobrevivientes- fueron informados por esta empresa de que carecían del beneficio de pensión de invalidez, debiendo conformarse con una pensión autofinanciada. En ese mismo lapso, la AFP Provida negó de manera irregular este derecho a otras 114 personas, con un perjuicio acumulado de casi $700 millones.
Después de detectadas estas irregularidades, una serie de modificaciones fueron introducidas respecto de los requerimientos que debían regir el proceso de calificación de una invalidez, aspecto clave para que los trabajadores pudieran acceder a una pensión que incluyera este beneficio.
En una reunión de inicios de 2012, la superintendenta Bernstein alertó sobre la necesidad de construir un acuerdo en la comisión, debido al riesgo que planteaban los casos que llegaban a tribunales: “Existe la posibilidad de que en esa instancia se desestime la norma y se disponga que todos los menoscabos deban sumarse”. En ese marco, el 26 de enero de 2012 los miembros de la Comisión Técnica de Invalidez volvieron a reunirse. El facultativo, luego de recordar el rechazo de las aseguradoras, dijo que la idea era que las personas mantuvieran su derecho a jubilarse por invalidez, sumando diversas patologías, pero que esa suma nunca fuera superior a un 50% de menoscabo.
En 2018, una exempleada de Provida, Alejandra Vidal, denunció públicamente cómo las AFP seguían aplicando prácticas para controlar la siniestralidad. Tras esa denuncia, el 6 de noviembre de 2018 comenzó a funcionar una Comisión Investigadora en la Cámara de Diputadas y Diputados, presidida por la diputada frenteamplista Gael Yeomans. Esta comisión cuestionó los incentivos para el control de la siniestralidad, revelando que, mientras informes de la Organización Mundial de la Salud y el Banco Mundial indican que en torno a un 15% de la población mundial padece algún menoscabo físico o psicológico (y un 4% una condición severa de invalidez), en Chile, el sistema privado otorgaba cobertura a solo un 0,9% de las personas en esta condición, una de las cifras más bajas del mundo.
Responsabilidad Administrativa y Control por la Contraloría
Tras los sucesivos fallos de la Corte Suprema advirtiendo la existencia de actos ilegales, arbitrarios y antojadizos, la Fundación Valídame, representante de las personas afectadas, solicitó a la Superintendencia de Pensiones que adoptara medidas contra los facultativos que habían incurrido en esas faltas administrativas. La petición, sin embargo, fue rechazada por este organismo, argumentando que estos profesionales estaban contratados a honorarios y, por lo tanto, carecían de responsabilidad administrativa.
Ante esta negativa, la Fundación Valídame requirió la intervención de la Contraloría General de la República. Este órgano resolvió en noviembre que la Superintendencia debía “ponderar si en las situaciones alegadas por el peticionario se configuran faltas a la probidad por parte de alguno de los integrantes de las respectivas Comisiones Médicas”. El órgano contralor concedió un plazo de 20 días hábiles a la Superintendencia de Pensiones para resolver la situación.
Últimos Pronunciamientos Judiciales
El último fallo sobre esta materia fue dictado el 14 de diciembre por la Corte de Apelaciones de Temuco en relación con la situación de invalidez de Carlos Cruz Oteiza, a quien la Comisión Médica Central le negó esa calificación pese a la evidencia documental disponible.
En un caso reciente, una recurrente denunció la vulneración de sus derechos fundamentales al haberse rebajado arbitrariamente su grado de invalidez de un 81% a un 56%, sin fundamento técnico ni motivación adecuada. A su juicio, la actuación de los órganos recurridos desconoció lo resuelto por la misma Comisión Médica Central en febrero de 2024, cuando le reconoció una invalidez total y definitiva. En su informe, las recurridas señalaron que actuaron dentro del ámbito de su competencia y facultades, y que la decisión se basó en que el tratamiento por salud mental de la recurrente era insuficiente y mejorable. Añadieron que la Comisión Médica Central, tras conocer del caso por el recurso de reposición interpuesto por las compañías de seguros, resolvió evaluar en conjunto las patologías de fibromialgia y trastorno de adaptación, del mismo modo en que lo había hecho previamente la Comisión Médica Regional, determinando un 56% de pérdida de capacidad laboral y declarando una invalidez parcial transitoria. En tal sentido se indica que, “(…) el comportamiento de la Comisión Médica Central deviene en arbitrario, por carecer de la debida fundamentación y de racionalidad en los términos ya indicados.
La Pensión de Invalidez en el Ordenamiento Jurídico Colombiano: Los "Casos Límite"
En el régimen constitucional colombiano, el artículo 113 de la Norma Superior acoge el principio de separación de poderes en un marco de colaboración armónica entre ellos, exigiendo la identificación de los roles de cada rama y órgano estatal para que estos sean ejercidos de manera precisa. El Congreso de la República, como órgano de representación popular, es el llamado a crear la legislación, desarrollando aquellas materias que puedan ser objeto de discusión política y que apunten a materializar los dictados constitucionales.
El inciso primero del artículo 48 Superior consagra el derecho a la seguridad social, entendiéndola como un servicio público esencial dirigido y controlado por el Estado, regido por una serie de principios y condiciones que habrán de ser desarrolladas por la ley. Valiéndose de la cláusula general de competencia, el Congreso dictó la Ley 100 de 1993, regulatoria del Sistema de Seguridad Social, que entre otros aspectos fijó los requisitos bajo los cuales se accederá a las prestaciones propias de ese derecho. Los requisitos de ley son vinculantes tanto para las autoridades públicas como para los particulares involucrados en la dinámica de ese sistema (CC, Sent. C-760/2004).
Requisitos y Calificación de la Invalidez en Colombia
Una de las prestaciones del Sistema General de Pensiones, desarrollado por la Ley 100 de 1993 y sus modificaciones ulteriores, es la pensión de invalidez; esta consiste en una “prestación económica destinada a cubrir las contingencias generadas por la enfermedad común o el accidente de trabajo que inhabilitan al afiliado para el ejercicio de la actividad laboral” (CC, Sent. C-760/2004). Para hacerse acreedor de este derecho, es necesario determinar en qué momento se estructuró la invalidez del afiliado. Según el artículo 38 de la norma citada, acaece cuando la persona, por situaciones de origen no profesional y no provocadas intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral.
Al calificar el daño sufrido, se tienen en cuenta la deficiencia -trastorno a nivel orgánico que representa hasta un 50% para la calificación-, la discapacidad -o perturbación en el comportamiento, que puede llegar hasta un 30% del total- y la minusvalía -o consecuencias sociales y ambientales consecuenciales a los tipos anteriores, por el 20% restante-. El marco normativo legitima a Colpensiones, las Administradoras de Riesgos Laborales (ARL), las Empresas Promotoras de Servicios de Salud (EPS), las aseguradoras y a las juntas de calificación de invalidez para adelantar esta actuación calificatoria (Arenas, 2011, pp. 359-361).
Además del porcentaje de pérdida de capacidad laboral, es menester acreditar el volumen de semanas de cotización exigido por la ley, que puede variar dependiendo de la fecha en que se estructuró el estado de invalidez. La primera de las normas invocadas dispone que el derecho a la pensión de invalidez se alcanzará cuando además de acreditar la calidad de inválido, el asegurado haya:
- Cotizado 26 semanas dentro del año anterior a la fecha de estructuración si no estaba activo en el sistema, o
- Cotizado 26 semanas en cualquier tiempo si los pagos de los aportes se habían realizado oportunamente al momento de la estructuración.
El aumento en el volumen de cotizaciones exigido por la ley se soporta en el alto costo de esta prestación para el sistema, cuando el afiliado ha efectuado los aportes por un período breve (Arenas, 2011, p. 362). Es importante anotar que el requisito denominado “fidelidad”, presente en el texto normativo original del artículo 1° de la Ley 860 de 2003 y que consistía en haber cotizado un 20% del total del tiempo transcurrido entre el momento en que se cumplieron 20 años de edad y la fecha de la primera calificación de la invalidez, fue retirado del ordenamiento jurídico por la Corte Constitucional al considerar que no se logró desvirtuar la presunción de regresividad ni justificar la necesidad de la medida (CC, Sent. C-760/2004).
La aplicación de la norma pertinente dependerá de la fecha de estructuración de la invalidez: si es anterior al 29 de diciembre de 2003, se requieren 26 semanas de aportes (en cualquier tiempo si activo, o dentro del año anterior si inactivo); si es posterior, se exigen 50 semanas de cotización dentro de los tres años inmediatamente anteriores a la estructuración de la invalidez (CC, Sent. C-428/2209).
La Doctrina de los "Casos Límite" y la Derrotabilidad de la Ley
A pesar de la fuerza vinculante inherente al dictado de la ley, la jurisprudencia de la Corte Constitucional (CC) de Colombia ha introducido la doctrina de los “casos límite”. Según esta, al validar las circunstancias específicas del caso, y al encontrar generalmente que una persona tiene un porcentaje elevado de pérdida de su capacidad laboral, pero le falta un número mínimo para cumplir con las semanas de cotización necesarias, puede prescindirse del cumplimiento estricto de la densidad de cotizaciones requerida, si con ello se garantiza la efectividad de los derechos fundamentales de la persona. Este panorama nos muestra que bajo circunstancias excepcionales, la Corte Constitucional ha dado prelación a la aplicación directa de los derechos fundamentales sobre el producto vinculante del debate democrático y deliberativo del Congreso de la República -la ley-, a pesar de que, en principio, esta no riñe con los dictados superiores.
Esta contribución busca abordar la derrotabilidad de la legislación a partir de la supremacía de la Carta Política. La hipótesis de trabajo plantea que los desarrollos de la Corte Constitucional sobre los casos límite en materia de pensión de invalidez, efectivamente reflejan la derrotabilidad de la ley, un fenómeno que se erige como una consecuencia inherente a las variaciones que la supremacía constitucional le introduce al paradigma decisional clásico. La metodología aplicada en estudios sobre el tema suele ser de carácter descriptivo y analítico, tomando como referencia principal las construcciones jurisprudenciales y doctrinales sobre las temáticas involucradas (Ferreyra, 2015, p. 35).
Para ilustrar la dogmática sobre los casos límite de pensión de invalidez, el Tribunal Constitucional abordó la demanda de tutela de una mujer cuya pérdida de capacidad laboral alcanzó un 52,96%, pero que solo había cotizado un total de 47,14 semanas al sistema pensional. Esta persona deprecó del juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales, aduciendo que no podía trabajar y no contaba con un ingreso que le permitiera garantizar su subsistencia en condiciones dignas.
En el sentir de esa corporación, en casos como el descrito, salta a la vista la importancia de analizar la situación específica del peticionario, dejando de lado la aplicación mecánica de las disposiciones legales que regulan los requisitos propios de la pensión de invalidez. Los llamados casos límite implican una tensión entre la necesidad de proteger por mandato constitucional a quienes se encuentran en situación de debilidad manifiesta y de asegurar el derecho a la seguridad social, y los principios de igualdad formal, de sostenibilidad financiera del sistema pensional y el principio democrático, que legitima al Congreso para regular las condiciones de acceso a la pensión de invalidez (CC, Sent. T-503/2017).
La Corte Constitucional propone una pauta valorativa que implica:
- Una evaluación formal, que implica un análisis de los requisitos establecidos por la norma para acceder a la pensión de invalidez.
- Una valoración de principios constitucionales y derechos fundamentales, que permite analizar con cierto grado de flexibilidad aquellos casos extremos en los que faltan pocas semanas para cumplir el requisito de densidad de semanas (CC, Sala Cuarta de Revisión, Sent. T-503/2017).
Esta pauta valorativa, fijada por el máximo juez de los derechos fundamentales, aparece justificada en el resultado de la ponderación de los principios en conflicto. La Corte consideró que darle prevalencia a la sostenibilidad del Sistema y al principio de legalidad sobre los derechos del afiliado, implica generar una afectación desproporcionada a personas que se encuentran en situación de discapacidad, desequilibrando negativamente la relación jurídica de costo-beneficio (CC, Sent. T-503/2017). Por ello, en el caso específico de la Sentencia T-503 del 4 de agosto de 2017, el Tribunal Constitucional encontró que exigir el cumplimiento pleno de los requisitos fijados por la Ley 860 de 2003 resultaba desproporcionado y nugatorio de los derechos fundamentales de la accionante; máxime si esta se encontraba cerca del cumplimiento del requisito de densidad de semanas de cotización, pues alcanzó un total de 47,14 semanas.
Controversias en la Aplicación de la Doctrina
A pesar de las bondades de la decisión comentada, esta no estuvo exenta de controversia, por una serie de inconsistencias puestas de presente por el magistrado disidente. Una primera crítica se centra en la forma en la que se totalizaron las semanas cotizadas por la accionante, pues en la providencia se adujo que contaba con un total de 47,14 semanas. Sin embargo, el reporte oficial de cotizaciones daba cuenta de 44,86 semanas sobre las que se aportó, a las cuales se agregaron 2,28 que aparecían en la historia de cotizaciones en salud. El magistrado que emitió el voto particular anotó que no era coherente desatender el total señalado en la historia laboral de la accionante, más aún si los aportes en salud no necesariamente implican que se hayan efectuado las cotizaciones al sistema pensional (CC, voto particular a la Sent. T-503/2017).
Otras sentencias relevantes en esta materia incluyen la T-777 de 2009, en la que se le reconoció esta prestación a una joven de 23 años de edad, calificada con una pérdida de capacidad laboral del 76,45%, que solo había cotizado 34 semanas; y la T-138 de 2012, que amparó los derechos de una persona con VIH/sida, calificada con una pérdida de capacidad laboral del 61%.
Límites del Recurso de Protección en Controversias Administrativas
Un médico cirujano y oficial de sanidad naval en retiro expuso que, al momento de su retiro por invalidez, mantenía una doble calidad jurídica -como oficial y como funcionario civil regido por la Ley N°15.076-. En virtud del artículo 81 de la Ley N°18.948, su pensión debía calcularse considerando el sueldo y todas las asignaciones que perciben sus equivalentes en servicio activo. Sin embargo, impugnó la actuación de la Contraloría General de la República que, mediante un dictamen del año 2020 (posterior a su retiro), ordenó a la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas reliquidar su pensión excluyendo bonificaciones y asignaciones legales como las de responsabilidad y estímulo de la Ley 15.076, lo que resultó en un monto menor al que en derecho le corresponde.
En cuanto al fondo, centró su análisis en la naturaleza del recurso de protección, destacando que se trata de una acción cautelar destinada a amparar derechos preexistentes e indubitados frente a actos ilegales o arbitrarios. La Corte de Apelaciones razonó que el recurso de protección no es la vía idónea para impugnar el ejercicio de la potestad de control de juridicidad de la Contraloría General de la República, señalando que dicha función se encuentra expresamente reconocida en los artículos 98 y 99 de la Constitución.