La Vigésima Quinta Enmienda de la Constitución de EE. UU.: Incapacidad Presidencial y Sucesión

Orígenes y la Necesidad de la Clarificación Constitucional

El problema de la incapacidad del presidente fue planteado por primera vez por John Dickinson en la Convención de Filadelfia que redactó la Constitución Federal allá por 1787. Sin embargo, el tema no se abordó en aquel momento y fue prácticamente ignorado durante casi dos siglos, hasta el asesinato de John F. Kennedy.

A lo largo de la historia estadounidense, hubo al menos dos casos de presidentes que no pudieron cumplir con sus responsabilidades de forma continuada, destacando la necesidad de un mecanismo formal. La experiencia de Woodrow Wilson fue diferente. El 2 de octubre de 1919, el presidente sufrió un derrame cerebral que lo dejó paralizado del lado derecho del cuerpo y lo obligó a faltar a las reuniones del gabinete y a descuidar los asuntos de Estado durante meses. Sin embargo, ni Wilson consideró dimitir, ni ningún político con autoridad -empezando por el vicepresidente, Thomas Marshall- presentó propuestas para gestionar esta situación, salvo coincidir con Edith Wilson en que era apropiado no someter al presidente a tensiones que pudieran agravar su ya precaria salud.

Dwight D. Eisenhower sufrió un infarto en 1955 y se sometió a una cirugía intestinal al año siguiente. En ambos casos, su vicepresidente, Richard M. Nixon, lo sustituyó, llegando incluso a presidir las reuniones del gabinete, aunque no existía un procedimiento formal para la transferencia de poder.

Las dramáticas circunstancias del ataque llevado a cabo por Lee Harvey Oswald contra Kennedy en 1963 tuvieron el efecto secundario de plantear la cuestión de qué ocurriría si el presidente, tras recibir un disparo en la cabeza, no hubiera muerto, sino que hubiera quedado incapacitado para cumplir con su mandato. En ese momento, el vicepresidente Lyndon B. Johnson asumió la jefatura de Estado, pero no existía un mecanismo claro para ocupar su cargo, que había quedado vacante.

Ante esta realidad, el Congreso propuso la Vigésima Quinta Enmienda, que fue aprobada en 1965 y se convirtió en parte de la Constitución en 1967, tras ser ratificada por 38 estados. Esta enmienda tiene como objetivo aclarar el proceso de sucesión presidencial en caso de que quien ocupa el cargo renuncie, muera o sufra una incapacidad temporal.

Las Cuatro Secciones de la Enmienda 25

La Vigésima Quinta Enmienda es una norma constitucional de Estados Unidos que contiene cuatro disposiciones que buscan garantizar la continuidad del poder presidencial en diversas situaciones de incapacidad o vacancia:

• Primera Sección: Establece que si el presidente muere, renuncia o es destituido, el Vicepresidente se convertirá en presidente.
• Segunda Sección: Señala que si se produce una vacante en la vicepresidencia, el presidente debe nombrar un reemplazo que debe ser confirmado por una mayoría en ambas cámaras del Congreso: la Cámara de Representantes y el Senado.
• Tercera Sección: Permite al presidente delegar sus funciones en el Vicepresidente, de forma temporal, cuando el propio mandatario declara que no puede desempeñar sus deberes.
• Cuarta Sección: Crea el mecanismo mediante el cual el Vicepresidente y la mayoría de los miembros del gabinete pueden declarar que el presidente no es capaz de "desempeñar las funciones y obligaciones de su cargo", lo que puede llevar a que el mandatario sea sustituido por su número dos de forma involuntaria.

Sección 3: La Incapacidad Presidencial Voluntaria

La Sección 3 se refiere a la incapacidad temporal. El propio inquilino de la Casa Blanca declara su condición, la comunica por escrito al Presidente de la Cámara de Representantes y al Presidente pro tempore del Senado, y cede automáticamente sus poderes a su Vicepresidente. Este último no se convierte en presidente, pero actúa como tal y devuelve sus poderes al jefe del ejecutivo tan pronto como cesa la incapacidad.

Esta sección se ha invocado en varias ocasiones. Ronald Reagan en 1985, George W. Bush en 2002 y 2007, y Joe Biden en 2021 transfirieron sus poderes a los vicepresidentes de turno (George H.W. Bush, Dick Cheney y Kamala Harris, respectivamente) durante procedimientos médicos programados. Una vez que despertaron, retomaron sus funciones por completo.

Sección 4: La Incapacidad Presidencial Involuntaria y su Complejidad

La Sección 4 de la Vigésima Quinta Enmienda es el apartado más controvertido, ya que permite remover temporalmente al presidente sin su consentimiento, en caso de que se considere que no está en condiciones de gobernar. Esta es la única disposición que nunca ha sido utilizada para una destitución involuntaria.

A diferencia de otras secciones, aquí no es el propio mandatario quien cede el poder, sino su propio Gabinete. El proceso debe ser iniciado por el Vicepresidente de Estados Unidos y la mayoría de los miembros del Gabinete. Ambos deben enviar una notificación formal al Congreso declarando que el presidente es incapaz de desempeñar sus funciones. Una vez enviada la notificación, el Vicepresidente asume inmediatamente como presidente interino y el presidente queda temporalmente sin funciones. Este cambio ocurre de forma inmediata, sin necesidad de votación inicial del Congreso.

Si el mandatario en turno rechaza la declaración y afirma que está en condiciones de gobernar, puede enviar una carta al Congreso reclamando el poder. Después, el Vicepresidente y el Gabinete tienen cuatro días para insistir en su incapacidad. Si lo hacen, el Congreso debe intervenir. En ese escenario, tanto la Cámara de Representantes como el Senado deben votar, y se requiere una mayoría de dos tercios de ambas cámaras para mantener al presidente apartado del cargo. Si dentro de las tres semanas requeridas no se logra una mayoría calificada de dos tercios en la Cámara de Representantes y el Senado, o no se alcanza una resolución que concuerde con la declaración previa del Vicepresidente y la mayoría del Gabinete, el presidente reanuda sus poderes.

Precedentes Históricos y Debates Recientes sobre la Sección 4

Aunque la Sección 4 nunca se ha aplicado para destituir a un presidente de manera involuntaria, la cuestión de la incapacidad presidencial y sus implicaciones ha generado debates en momentos críticos.

Un ejemplo notable que subraya la preocupación por la estabilidad mental de un presidente se produjo en 1973, en medio del escándalo Watergate. Anthony Summers documentó que, preocupado de que Richard Nixon, cada vez más deprimido y bajo los efectos de fármacos psicotrópicos, pudiera decidir desatar una guerra nuclear en un último acto de desesperación, el Secretario del Departamento de Defensa, James R. Schlesinger, emitió órdenes discretas para que cualquier instrucción de lanzamiento nuclear del presidente se verificara primero con él o con el Secretario de Estado.

Debates en Torno a Donald Trump

Las declaraciones de Donald Trump han reabierto en varias ocasiones el debate sobre su estabilidad mental y la posible apelación a la Vigésima Quinta Enmienda. La enmienda fue mencionada en el polémico artículo de opinión "Soy parte de la resistencia dentro del gobierno de Trump", publicado de forma anónima en The New York Times, donde el autor asegura que hubo comentarios dentro del Gabinete sobre invocar la Enmienda 25, pero nadie quiso precipitar una crisis constitucional.

Se ha considerado invocar la Enmienda 25 en tres ocasiones en tiempos más recientes, pero no se ha implementado. Tras el asalto al Capitolio del 6 de enero de 2021, algunos demócratas, entre ellos el líder de la mayoría demócrata en el Senado, Chuck Schumer, y la entonces presidenta de la Cámara de Representantes, Nancy Pelosi, pidieron al entonces Vicepresidente Mike Pence que invocara la Enmienda 25. Sin embargo, las peticiones nunca prosperaron.

También se consideró invocar la Enmienda 25 por invitación de Betsy DeVos, jefa del Departamento de Educación, para congelar los poderes de Trump. Sin embargo, esta opción fue rápidamente descartada debido a la oposición del Vicepresidente Mike Pence, quien debía reemplazar al magnate. En protesta, DeVos renunció, seguida por otros dos críticos de Donald Trump dentro del Gabinete: Elaine Chao y Chad Wolf. La idea fue descartada también por el Partido Demócrata.

Debates en Torno a Joe Biden

La hipótesis de invocar la Enmienda 25 también se ha planteado en contra de Joe Biden. La Representante Claudia Tenney presentó una apelación al Fiscal General de los Estados Unidos, solicitando que se declarara que Biden ya no era competente para desempeñar las funciones de presidente y que, por lo tanto, debía ser suspendido de su cargo. No es de extrañar que estas apelaciones no hayan prosperado, dada la complejidad del proceso.

Obstáculos y Dificultades de Aplicación de la Sección 4

Aplicar la Sección 4 de la Vigésima Quinta Enmienda es "más difícil que un impeachment". Saikrishna Prakash, profesor de la Escuela de Derecho de la Universidad de Virginia, explica que para aplicarla se tiene que ser capaz de demostrar que el presidente no puede desempeñar las funciones y obligaciones de su cargo. "Si está en coma, esto es evidente, o si está muy enfermo y no puede trabajar. También por incapacidad mental, si se le olvidan las cosas por sufrir alzhéimer, por ejemplo. La cuestión está en si creer que el presidente no ha sido capaz de dedicar el tiempo y el esfuerzo que exige su cargo es suficiente para concluir que él no puede desempeñar sus funciones", agrega.

El experto destaca que los parámetros de la Enmienda 25 son incluso más exigentes que los de un procedimiento de impeachment (juicio político), que requiere mayoría en la Cámara de Representantes y dos tercios del Senado. La única circunstancia en la que esta enmienda es más fácil de aplicar que el impeachment es si el presidente no objeta la decisión del Vicepresidente y del Gabinete.

Además, cualquier intento de aplicar la Enmienda 25 se tropezaría con la posibilidad de que el presidente decida despedir a los miembros de su Gabinete para evitar que envíen la carta para su remoción al Congreso. Bajo una mayoría del partido del presidente tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes, la aplicación de la enmienda es políticamente inviable sin una deserción masiva de miembros de ese partido, ya que requeriría el apoyo de dos tercios en ambas cámaras del Congreso.

Desde esta perspectiva, parece una fantasía política que el Vicepresidente pueda tomar la iniciativa en la apelación a la Enmienda 25, dado que un presidente suele conformar un Gabinete a su imagen y semejanza, llenándolo con sus seguidores más leales, elegidos más por su lealtad que por su capacidad de gobierno. Por el momento, los llamados a invocar la enmienda, aunque improbables de prosperar, funcionan principalmente como una advertencia política dirigida al presidente en medio de crisis.

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