Mucho se ha dicho acerca de la necesidad de ponerle “fin al Sename”. Pero ¿qué implica eso? ¿Basta con crear un nuevo servicio o con mejorar su gestión? Durante los últimos años, el problema de la niñez y adolescencia acogida en residencias de protección ha pasado a tener el carácter de emergencia en Chile.
La Crisis del Sistema de Protección Residencial en Chile
En su funcionamiento práctico, el cuidado residencial no cumple, a modo general, con los mínimos exigibles desde un modelo de derechos humanos, pues tiende a no respetar a los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos con múltiples y complejas necesidades. El Comité de los Derechos del Niño ya aseveró que el Estado chileno, a través de sus tres Poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), viola de forma grave y sistemática los derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes acogidos en centros residenciales, desde hace, a lo menos, 40 años.
Pese a que hay un consenso acerca de aquella crisis, no existe la misma claridad sobre cuáles son sus causas estructurales y de qué manera operan. Este vacío en la reflexión y discusión hace que los esfuerzos que se desplieguen para mejorar el sistema residencial no sean lo suficientemente fructíferos, pues no se traducirán en cambios sustanciales en su realidad.
Es necesario cuestionarnos si el modelo chileno de Estado, marcadamente abstencionista y neoliberal, influye en esta “crisis del Sename”. A partir de eso, plantearnos cómo debe ser nuestra Constitución, y específicamente el rol que ha de asumir el Estado frente a los derechos humanos, para mejorar la situación de los niños, niñas y adolescentes en mayor situación de vulnerabilidad, como lo son aquellos que se encuentran en residencias de protección.
Orígenes y Evolución del Modelo de Protección Neoliberal
Durante la dictadura de Pinochet, la atención pública se centró en la niñez y adolescencia por medio de campañas e instituciones en favor de los niños, niñas y adolescentes limitados, desnutridos, quemados o lisiados. Además, el tratamiento a la infancia marginada en Chile se vio marcado por la ideología neoliberal impuesta. La política social de la dictadura supuso una nueva forma de entender el rol del Estado, pues adquirió las características del libre mercado, y valoró e incentivó la participación del sector privado en las instituciones de beneficencia.
Este principio se comenzó a aplicar en materia de infancia con la creación del Sename en 1979. Se materializó mediante la firma de un sinnúmero de convenios con entidades privadas para que estas administraran las instituciones residenciales, el traspaso a su administración de todas las que hasta ese momento eran administradas por el Estado, y el incentivo al sector privado para emprender esa actividad a través de la entrega de una subvención fiscal por niño, niña o adolescente atendido.
Sin embargo, a raíz de la crisis económica de los años 80, el monto de las subvenciones se fue deteriorando y dejó de ser atractivo para el sector privado, desincentivándose su participación. También se debilitó aún más el rol de fiscalización del Sename, pues, como explica Álvarez, por un lado, la escasez de los recursos traspasados no permitía exigir con suficiente fuerza a las instituciones colaboradoras, y por otro, la escasez de interesados hizo cada vez más difícil para Sename caducar los convenios existentes por mal funcionamiento. De esta forma, la atención de los niños, niñas y adolescentes carentes de cuidado parental comenzó a depender de un modelo híbrido, en que se observan atisbos de ciertas reglas del libre mercado, pero un mercado empobrecido y sin competencia.
El Paradigma de Derechos y la Continuidad del Modelo Subsidiario
En los inicios de la década de los 90 en Chile coincidieron el retorno a la democracia y la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño. Este tratado de derechos humanos significó un cambio de paradigma en materia de los derechos de la niñez y adolescencia, puesto que comenzó a concebirlos como sujetos de derechos, y no como meros objetos de protección de las personas adultas.
En cuanto a las políticas sociales, con los gobiernos posdictatoriales, si bien se ha tendido a aumentar el gasto social, no ha cambiado la lógica de la subsidiariedad del Estado en esta área. Hoy en día, si bien el Estado puede administrar centros directamente a través del Sename, sigue atendiendo un escaso porcentaje de establecimientos (6%), pues la gran mayoría (un 94%) se encuentra administrado por entidades privadas, fundamentalmente organismos colaboradores acreditados.
Estos últimos administran las residencias a cambio de una subvención, cuyo monto es sumamente escaso. Esto termina haciendo a las residencias dependientes para su funcionamiento de las donaciones particulares y de los programas de voluntariado. El problema de ello es que su financiamiento se termina entendiendo como un elemento meramente benéfico y caritativo, y no como una obligación de los Estados que deriva de los derechos humanos, lo que hace que el sistema residencial chileno se siga basando en la idea de la protección como un asunto de beneficencia y no de derechos.
El principio de subsidiariedad en el sistema residencial de protección es perpetuado por el proyecto de ley recientemente aprobado por el Senado que crea el Servicio Nacional de Protección Especializada (que reemplazará al Sename), lo que le resta esperanzas de que implique una solución estructural. Por otro lado, la gran ausente a nivel legal es una ley de protección integral de la infancia, que aún se encuentra en una lenta tramitación en el Congreso.
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Desafíos y Consecuencias del Modelo Residencial Actual
Un estudio realizado por UNICEF y el Poder Judicial ha vuelto a develar los abusos en residencias de protección, recordándonos que actualmente cerca de quince mil niños son atendidos anualmente en estos centros. Paradójicamente, la solución legal frente al maltrato grave y la negligencia, trae aparejada otras formas de vulneraciones: la ruptura parcial o total de los vínculos con la familia de origen y la violencia institucional representada por las prácticas de las residencias.
Se entiende que la separación de un niño con su familia de origen es una situación excepcional y transitoria dado los graves efectos psicológicos, estudiados hace más de 60 años, que tienen este tipo de acontecimientos. Sin embargo, en Chile la internación de niños ha sido un medio frecuente de protección a la infancia gravemente vulnerada y se ha mantenido vigente desde 1758. Por ejemplo, un estudio de 2010 encargado por UNICEF y Sename, señala que el tiempo promedio de permanencia en las residencias es de 2,7 años. La situación provisoria pasa a ser prolongada e incluso permanente.
Lo anterior se puede observar en la forma que está diseñado el sistema de visitas al interior de las residencias. Habitualmente no existen condiciones mínimas para encuentros que permitan la promoción de relaciones familiares: horarios de visitas restringidos, espacios inapropiados para compartir con los niños, o la distancia excesiva entre la residencia y la casa de la familia. Desde esta perspectiva, la separación que busca proteger es experimentada como un castigo antes que constituirse como una oportunidad para modificar un problema en las relaciones entre padres e hijos. La separación protege a los niños del maltrato de los padres, pero en sí misma no cambia a los padres.
En este contexto de gran adversidad se presenta una tremenda dificultad para los niños, las familias y los equipos de las residencias: la imposibilidad de desarrollar lazos de confianza, apoyo o solidaridad en función de la restitución de los derechos vulnerados. Aquel desencuentro, prácticamente cotidiano, es el síntoma más evidente de un sistema de protección que en sus cimientos hace inviable la posibilidad de reconstruir los vínculos que se han fragmentado a través de la historia.
Describir los efectos de la protección residencial nos muestra la complejidad y la desarticulación con la que opera un sistema que en su afán por proteger repite y actualiza la violencia sobre los niños, las familias y los profesionales. Si no, ¿cómo comprender la frecuencia con que en Chile se destapan situaciones de vulneración en residencias de protección, seguidas de la negación y el silenciamiento de las historias de los niños y niñas internados? Hemos terminado por crear y legitimar un sistema de protección de la infancia segregado en donde la desconfianza circula entre los organismos colaboradores, el Sename y el Poder Judicial.
Abordar el maltrato infantil por parte de la familia o las vulneraciones y abusos en manos de instituciones que tienen por principal tarea la protección, no puede desligarse de una discusión que pueda pensar el lugar de los niños y niñas en nuestra sociedad, así como el contexto en el que se desarrolla y reproduce la violencia.
La reparación de los derechos vulnerados no se reduce a la conformación de un ambiente que supla o compense las carencias afectivas y materiales del niño. No se resuelve por la sustitución de un adulto deficiente por otro mejor; de una familia inmoral por otra con valores y ganas de entregar amor. La restitución de los derechos requiere de otros, de la familia si es posible, de las educadoras de trato directo, de los profesionales, directores y directorios de las fundaciones; requiere de la comunidad. De esa forma la posibilidad de que un niño recupere la confianza en otro, en particular de un adulto, se sostiene en que pueda ser reconocido como un sujeto más allá de sus antecedentes, de su historial de vulneraciones y del estigma de su historia previa.
Las Familias de Acogida: Una Alternativa Centrada en los Derechos
Frente a la crisis del sistema residencial, la alternativa de las familias de acogida se presenta como una "ayuda real" que busca cambiar el sistema. En el país existen 74 proyectos de familias de acogida. De ese total, 69 pertenecen a distintos organismos colaboradores. Desde el 2016 funcionan otros 5 proyectos a cargo directamente del Sename (actualmente Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia, o Mejor Niñez), en 3 regiones del país: Metropolitana, Valparaíso, Biobío. Estos se sumaron como parte de un plan gubernamental para que la mayor cantidad de niños entre 0 y 6 años vivan en familias de acogida en vez de permanecer en un centro (lo que se denomina “desinternación”).
Lorena y Fernando son de San Pedro, en la Región del Biobío. Tienen dos hijos ya grandes y hace un año cuidan en su casa a un niño que se ha integrado perfectamente a la dinámica familiar. Esta experiencia demuestra el valor del acogimiento familiar. En contraste, durante el primer semestre del 2017, el 45% de los niños vulnerados fue derivado a familias de acogida (1.886) y el 55% a centros de protección (2.267), destacando la necesidad de potenciar esta modalidad.
Proceso y Requisitos para Ser Familia de Acogida
El trámite para postular al programa de Familias de Acogida Especializada se realiza durante todo el año en el sitio web y las oficinas de Mejor Niñez. Es importante destacar que las familias que decidan inscribirse y formar parte del programa serán evaluadas y capacitadas.
Las Charlas Informativas: El Primer Paso para Cuidadores
Para la inscripción inicial no es necesario ningún documento. Sin embargo, los interesados serán contactados e invitados a participar de una charla inicial. En estas charlas se explican a los interesados todos los detalles del programa de Familias de Acogida Especializada. Como resultado de asistir y completar este paso, se habrán inscrito para postular al Programa Familias de Acogida Especializada. Posteriormente, los inscritos serán contactados por un profesional del Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia.
Cualidades y Compromiso Requeridos
Además de las evaluaciones y capacitaciones, se consideran otros requisitos importantes como el nivel de compromiso y motivación de los postulantes. Junto a estos, se valoran aspectos personales como la perseverancia, empatía y tolerancia a la frustración, entre otros.
Quienes acogen a un niño firman un compromiso. Saben que se trata de un proceso temporal, que puede extenderse por meses o años, dependiendo de lo que determine el tribunal de familia. El periodo de permanencia dependerá de lo que dure la intervención con la familia biológica o mientras se busca una familia adoptiva. Lorena reconoce que cuando el niño se vaya con su familia definitiva “va a ser un momento triste, pero va a quedar la satisfacción de saber que estuvo aquí y estuvo bien”.
Hacia un Nuevo Marco Constitucional y de Derechos para la Infancia
Si queremos llevar adelante un proyecto que considere realmente a los niños como sujetos plenos de derechos, es fundamental abordar su dimensión política y no reducir el problema a una cuestión de eficiencia o voluntarismo.
En primer lugar, es esencial reconocer a los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos en la Constitución. Y entre sus derechos reconocidos, para dejar atrás el adultocentrismo, es menester fortalecer su derecho a participar y a ser agentes de sus propias vidas, e incluir, por ejemplo, el reconocimiento de derechos políticos, como el sufragio activo y pasivo.
En segundo lugar, es imprescindible reconocer y garantizar universalmente los derechos, especialmente aquellos económicos, sociales y culturales, de forma de asegurar la protección integral de toda la infancia, y evitar políticas fraccionadoras y reactivas. Esto permitiría fortalecer el trabajo comunitario y la entrega de apoyos a las familias para asegurarles condiciones de vida adecuadas para su pleno desarrollo, y evitar, hasta el máximo posible, medidas como la separación de la familia y la internación en residencias.
En tercer lugar, y en relación con esto último, es necesario que la Constitución garantice las condiciones mínimas para que el cuidado residencial sea acorde con su dignidad y condición de sujetos (y no objetos) de derechos. En esto, el Estado, a través de todos sus Poderes, debe dejar de ocupar un rol pasivo, de fiscalizador del sistema, y ocupar en cambio un rol activo, que refleje la responsabilidad primordial que le cabe en el respeto, protección y garantía de los derechos humanos, a nivel legislativo, judicial y de la administración pública. Además, en la protección de la infancia, es primordial dejar de lado los postulados filantrópicos, asistenciales y caritativos, puesto que entenderla como derecho implica también asumir responsabilidades en su garantía, dar espacio a mecanismos de exigibilidad y a remedios legales frente a su vulneración.