Introducción al Debate Previsional en Chile
El predominio del argumento técnico como respuesta a todo problema de política pública va en retirada. Esto ha quedado en evidencia en la discusión sobre pensiones, en la que la legitimidad y solidaridad del sistema, entre otros argumentos políticos, han sido puestos en primer plano. Sin lugar a dudas, el diseño del sistema incide sobre las pensiones entregadas y su sostenibilidad de largo plazo. También es fundamental analizar su interacción con el mercado laboral y las condiciones macroeconómicas. Sin embargo, el debate sobre las pensiones -así como toda discusión de política pública- debe necesariamente construirse sobre directrices normativas que condicionen su funcionamiento. Que las preferencias sociales inspiren la formulación de políticas públicas parece obvio. No obstante, identificar estas preferencias y construir un diagnóstico certero es un desafío mayúsculo. En el debate sobre el futuro del sistema de pensiones, se han planteado distintas hipótesis sobre las inquietudes ciudadanas, estando algunas fundamentadas con datos elegidos de manera selectiva.
Investigación del CESS-Santiago y la Universidad de Oxford: Mejorando la Selección de Pensiones
Objetivo y Alcance del Estudio "Facilitadores y Distractores"
El estudio denominado "Facilitadores y distractores en la selección de pensiones" es ejecutado por el Centre for Experimental Social Sciences (CESS) de las universidades de Oxford y de Santiago de Chile, y está a cargo de los investigadores Raymond Duch, Denise Laroze y Mauricio López. El proyecto cuenta con el financiamiento de FONDECYT y el John Fell Fund de la Universidad de Oxford. El objetivo de esta investigación es encontrar una ayuda a las personas que se van a jubilar y simplificar la información utilizando las herramientas de los métodos experimentales.
FONDECYT, el Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico, tiene por objetivo estimular y promover el desarrollo de investigación científica y tecnológica básica, siendo el principal de este tipo en el país. Creado en 1981, ha financiado más de 16 mil proyectos de investigación, cuyos impactos han beneficiado tanto a la comunidad científica como a la sociedad en general. Entre los fondos entregados en 2018 para proyectos de iniciación, se encuentra el trabajo de la investigadora Denise Laroze del Centre for Experimental Social Sciences de la Universidad de Oxford y la Facultad de Administración de Economía de la Universidad de Santiago de Chile.
El estudio "Facilitadores y distractores en la selección de pensiones" utiliza dos experimentos en línea para identificar elementos de estructura, formatos y métricas de información proporcionada a los jubilados con el fin de ayudar a reducir el impacto negativo del analfabetismo financiero y facilitar la toma de decisiones de las personas. El estudio comprenderá las regiones de Tarapacá, Antofagasta, Atacama, Coquimbo, Valparaíso, del Libertador General Bernardo O’Higgins, del Maule, del Bío-Bío, de La Araucanía, de Los Lagos, Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo, de Magallanes y la Antártica Chilena, Metropolitana de Santiago, de Los Ríos, de Arica y Parinacota y de Ñuble.
Metodología Experimental y Colaboración Interinstitucional
Fueron 1.041 personas las que participaron en los experimentos sociales del CESS-Santiago durante tres años. La discusión inicial para el desarrollo del estudio surgió a partir de un informe de la Fiscalía Nacional Económica, que evaluaba el mercado de las pensiones e identificaba sus problemas. El estudio utiliza una encuesta en línea para identificar los elementos que consideran las personas al tomar las decisiones de jubilación e incluye las recomendaciones propuestas por la Fiscalía Nacional Económica.
Los investigadores han trabajado en colaboración con la División de Estudios de la Superintendencia de Pensiones para comprender a fondo cómo funciona el sistema y obtener ayuda con cálculos fundamentales, ya que algunas variables, como factores de riesgo individuales, beneficiarios y expectativas de vida, son complejas de calcular. La Superintendencia de Pensiones, a través de este acuerdo de colaboración, permitió la realización de pruebas piloto de la encuesta con funcionarios públicos en sus dependencias. Esto aseguró que la información presentada usara el lenguaje adecuado y que se detectaran posibles fallas o errores, como puntualiza la Dra. Laroze.
La encuesta se realiza de forma online y está dirigida a residentes de Chile que aún no se hayan jubilado y que tengan entre 55 y 70 años. Se espera tener los primeros resultados a finales del primer semestre, lo que demuestra la ventaja de realizar estos experimentos sociales en línea.
Implementación de "Nudges" para la Toma de Decisiones
En los experimentos realizados, se llevaron a cabo distintos "tratamientos" donde se modificó la presentación del informe comparativo respecto del vigente al momento del estudio. Los analistas presentaron a los solicitantes de pensión un informe comparativo de las ofertas de pensión ordenadas descendentemente según el monto ofrecido, incluyendo también la clasificación de riesgo del proveedor respectivo. La Dra. Laroze explicó que "con este experimento de campo quisimos explorar presentaciones alternativas del desempeño del proveedor".
Los cambios introducidos al SCOMP (Sistema de Consultas y Ofertas de Montos de Pensión) incluyen un Nudge de Aversión a la Pérdida, que resalta cuánto dinero se deja sobre la mesa cuando uno elige un proveedor de pensión versus otro. De esta forma, se visibilizan las pérdidas para que los ciudadanos tengan esa información a mano a la hora de tomar una decisión. Según los resultados, "dos opciones de diseño claramente mejoraron el bienestar del consumidor en este experimento". La adopción de un marco de pérdidas también dio como resultado que los sujetos experimentales seleccionaran proveedores que generaban mayores retornos. Este proyecto permitió colaborar con la Superintendencia de Pensiones en una evaluación de impacto experimental que mejoró las condiciones para los pensionados.
Percepción Ciudadana y Críticas al Sistema Previsional Chileno
Fuentes de Información y Contexto del Descontento Social
Para entender el descontento social e identificar las características del sistema de pensiones al que la ciudadanía aspira, se analizaron diversas fuentes de información secundarias. Concretamente, se revisó la Encuesta de Opinión y Percepción del Sistema de Pensiones en Chile, encargada a Statcom por la Comisión Bravo durante el año 2014 (ECB); la última ronda de la Encuesta de Protección Social, cuyo terreno se realizó en 2016 (EPS); la Encuesta de Desarrollo Humano del año 2013, realizada por el PNUD (EDH); y algunas rondas de las encuestas CEP y CADEM. El análisis de estas fuentes ha permitido sintetizar los principales hallazgos y conclusiones de este trabajo.
La Comisión Bravo sostuvo audiencias públicas con expertos y organizaciones, así como audiencias regionales abiertas a todo público. De las 78 audiencias públicas realizadas por la comisión, se revisaron 27 que fueron llevadas a cabo por organizaciones sindicales, colegios profesionales, organizaciones y movimientos sociales, y organizaciones de pensionados y/o jubilados. Las audiencias regionales ratificaron la mirada crítica generalizada que existe sobre el sistema de pensiones. La crítica se basa en el bajo monto de las pensiones, el acotado rol del Estado en el sistema y una crítica importante a las AFP, explicada por sus altas utilidades, la no compartición de riesgos, la percepción de que las inversiones son beneficiosas para ellas y los grupos económicos, y la promesa incumplida de origen.
La Preocupación por las Bajas Pensiones
Los chilenos están significativamente preocupados por su pensión. Según la ECB, un 82% de los actuales cotizantes cree que cuando se jubile no tendrá una pensión acorde a sus expectativas. La EPS es aún más categórica: solo un 7% de los actuales afiliados cree que obtendrá una pensión que le permita satisfacer sus necesidades al momento de cumplir la edad legal de jubilación. La encuesta CADEM del 1 de agosto de 2016 reafirma este punto: solo un 4% de los encuestados cree que la jubilación le alcanzará para cubrir todos sus gastos. Casi la totalidad de las audiencias revisadas por la Comisión Bravo señaló que las pensiones entregadas por el sistema eran bajas, indignas o insuficientes.
Esta preocupación se relaciona con una importante realidad que caracteriza a los jubilados: en la ECB, de los pensionados que reportaron estar trabajando, un 77% señaló que lo hace porque el monto de su pensión es muy bajo. Por otro lado, entre quienes han trabajado alguna vez, un 67% señala que dejó o dejará de hacerlo por razones de salud, mientras que solo un 15% sugiere que el monto de la pensión le permitió o permitirá hacerlo. La EPS confirma esa realidad: de los pensionados que trabajan, un 79% lo hace por necesidad económica y un 42% porque el monto de su pensión es muy bajo; mientras que entre quienes dejaron de trabajar, un 70% lo hizo porque la salud les impidió seguir activos.
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Preferencias Ciudadanas sobre el Financiamiento y Administración
Tanto la ECB como la EPS preguntaron cómo se debiesen financiar las pensiones. Los encuestados escogieron entre esfuerzo individual (ahorro), esfuerzo intergeneracional (trabajadores a pensionados) y/o esfuerzo social (impuestos). En la ECB predomina la preferencia por el esfuerzo social: el 42% consideró esa opción, mientras que un 36% respaldó el esfuerzo individual y un 23% se manifestó a favor del esfuerzo intergeneracional. La pregunta en ambas encuestas está formulada de manera equivalente.
Las encuestas de opinión pública también muestran preferencias mixtas sobre el diseño del sistema de pensiones. En la encuesta CADEM de abril de 2017, un 54% opinó que el 5% adicional de cotización propuesto por el gobierno debiese ir a capitalización individual, un 30% que debiese dividirse entre capitalización individual y un fondo común solidario, y un 11% que se debiese destinar íntegramente a un fondo común solidario.
Desconfianza en las AFP y Demanda de Mayor Rol Estatal
Las encuestas también dan cuenta de una visión crítica sobre los distintos actores que participan en el sistema de pensiones. La ECB muestra la confianza que los encuestados tienen sobre ciertas instituciones: un 84% declara tener poco o nada de confianza en las AFP, ubicándolas en el lugar 14 de 17, superando solo al Congreso, las Isapres y los partidos políticos. La EDH sugiere lo mismo: en una escala de 1 a 7, las AFP obtuvieron un 2,8 en confiabilidad, posicionándose en el lugar 18 de 21, nuevamente solo sobre el Congreso, las Isapres y los partidos políticos.
Las encuestas también reflejan la opinión ciudadana respecto a otro actor relevante del sistema: el Estado. Las instituciones públicas ostentan una mayor confianza relativa que sus pares privados: mientras que las AFP se posicionan en el puesto 14 de 17 en términos de confianza relativa (ECB), el IPS obtuvo el cuarto lugar. Sin embargo, la mayor confianza no conlleva necesariamente una buena evaluación del rol que ha jugado en el sistema previsional. En la encuesta CEP de noviembre-diciembre, la gestión del gobierno en pensiones obtuvo una nota de 2,6, solo superando a la gestión de la corrupción y la delincuencia. Esta mala evaluación se traduce en una demanda por un mayor protagonismo del Estado.
En la EDH, un 80% de los encuestados cree que es mejor que el Estado se haga cargo de las pensiones, en relación a esquemas mixtos o exclusivamente privados. Esta preferencia por el Estado es mayor incluso que en salud, educación y explotación del cobre. De hecho, cuando la encuesta CADEM de abril de 2017 preguntó respecto a quién debiese administrar el 5% adicional, un 29% contestó que debería hacerlo un servicio público estatal, un 25% una AFP estatal, un 22% un privado no AFP y un 16% una AFP sin cobro de comisión extra. Más de dos tercios de las audiencias revisadas por la Comisión Bravo demandaron un mayor rol del Estado y un mayor carácter redistributivo en el sistema, criticando el esquema actual por no ser un sistema de seguridad social.
Conclusiones Fundamentales y Demandas de Cambio
El análisis de la evidencia existente permitió sacar tres grandes conclusiones. En primer lugar, se ratifica la mala evaluación generalizada que tiene la ciudadanía respecto al sistema en general y a las AFP en particular. Esto se relaciona sobre todo con el monto de las pensiones entregadas. En segundo lugar, la mala evaluación conlleva un problema serio de desconfianza: el sistema es percibido como ilegítimo por múltiples razones, existiendo problemas de origen y una profunda sensación de abuso y de expropiación de poder por parte de las AFP. Esta ilegitimidad da paso a una demanda por cambios profundos. De hecho, en la encuesta CADEM del 1 de agosto de 2016, un 87% estuvo de acuerdo con que es necesario reformar el sistema previsional de AFPs. En la ECB, un 68% estuvo muy de acuerdo con que solo un cambio total al sistema de AFP ayudaría a mejorar las pensiones. De manera más categórica, la EDH señala que el 84% de los encuestados opina que el sistema requiere cambios profundos, mientras que solo un 15% se inclina por cambios moderados y solo el 2% cree que no se necesitan cambios. Finalmente, existe una demanda por mayor Estado en el sistema. Esto respecta principalmente a su condición de garante de seguridad social y de fiscalizador del correcto funcionamiento del sistema, y se extiende también a sus funciones de administrador de fondos y financista. Lo que la ciudadanía percibe del sistema y sus actores, y lo que demanda para su desarrollo futuro, es de primera importancia, a pesar de que el problema es técnicamente complejo y su diseño plantea preguntas concretas sin respuestas obvias.
Dinámica Actual del Proceso de Jubilación en Chile
Según Cristóbal Huneeus, director de Data Science de Unholster, la reforma previsional de 2008 y el "Bono por hijo nacido" explican el fenómeno observado en la edad de jubilación de las mujeres, ya que muchas que no habían podido jubilarse lo hicieron en esa oportunidad, lo que aumentó la edad promedio. En cuanto a los datos de la Ciedess, relacionada con la Cámara Chilena de la Construcción, se ha informado que el número de pensionados entre enero y febrero de 2023 ha disminuido un 13,9% respecto al mismo periodo de 2022, con una diferencia de 25.721 nuevos pensionados frente a los 29.879 del año pasado. Huneeus señaló que esto se debe a distintos factores que actúan al mismo tiempo, como la reforma de pensiones y la discusión del sexto retiro, y cree que las personas están esperando para ver qué está pasando con las variables que pueden afectarles en su momento de jubilación.