El presente informe tiene por objeto realizar un análisis jurídico exhaustivo del régimen de beneficios por licencia médica aplicable a los funcionarios municipales en Chile, cuyo marco normativo se encuentra principalmente en la Ley N° 18.883, que aprueba el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales. Este análisis se efectúa en el contexto de la discusión pública y parlamentaria de un reciente proyecto de ley, ingresado en julio de 2025, que propone una homologación sistémica de dicho régimen con el aplicable a los trabajadores del sector privado, regulado por el Decreto con Fuerza de Ley N° 44 de 1978.
Esta propuesta legislativa suscita una colisión jurídica de alta relevancia, al poner en tensión los objetivos de eficiencia fiscal y equidad con principios cardinales del ordenamiento jurídico chileno. La tesis central de este informe postula que, si bien la reforma legislativa en comento persigue fines loables y socialmente demandados -tales como la sostenibilidad del sistema, la equidad entre trabajadores y el control del uso fraudulento de las licencias médicas-, su aplicación a los funcionarios actualmente en servicio entra en conflicto directo con principios fundamentales del Derecho Administrativo y Constitucional.
Específicamente, se argumentará que el beneficio de gozar de la remuneración íntegra durante una licencia médica, consagrado en el artículo 110 de la Ley N° 18.883, constituye un derecho adquirido que se ha incorporado al patrimonio jurídico de los funcionarios. Este derecho, consolidado a lo largo de décadas, ha generado una situación jurídica amparada por el principio de confianza legítima. Por consiguiente, una modificación legislativa que altere o suprima este beneficio de manera retroactiva para los funcionarios en ejercicio podría vulnerar la garantía constitucional del derecho de propiedad, consagrada en el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política de la República.
Régimen de Subsidio por Incapacidad Laboral en Chile: Un Sistema Dual
El ordenamiento jurídico chileno establece un sistema diferenciado para la protección económica de los trabajadores durante períodos de incapacidad laboral, presentando dos filosofías distintas en su aproximación.
El Modelo General del Sector Privado: D.F.L. N° 44 de 1978
El régimen general, aplicable a los trabajadores dependientes del sector privado, se encuentra regulado en el Decreto con Fuerza de Ley N° 44, de 1978, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. El espíritu y finalidad de esta norma son eminentemente de seguridad social. Su objetivo no es garantizar la continuidad de la remuneración exacta del trabajador, sino proveer un subsidio que reemplace su renta durante el período de incapacidad, asegurando así su subsistencia económica y la de su familia. Este subsidio se financia con cargo a las cotizaciones obligatorias de salud del 7% de la remuneración imponible, lo que subraya su naturaleza de prestación previsional.
Base de Cálculo del Subsidio
El monto del subsidio se determina en base al promedio de la remuneración mensual neta, del subsidio, o de ambos, que el trabajador haya devengado en los tres meses calendario más próximos al mes en que se inicia la licencia médica. De manera explícita, el artículo 10 del D.F.L. N° 44 excluye de esta base de cálculo las remuneraciones ocasionales o aquellas que correspondan a períodos de mayor extensión que un mes, tales como gratificaciones, bonificaciones o aguinaldos. Esta exclusión refuerza la idea de que el subsidio busca reemplazar el ingreso regular y permanente, no los estipendios extraordinarios.
En este sentido, la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) inicialmente dictaminó que la asignación de modernización de la Ley N° 19.553 no debía incluirse en el cálculo de los subsidios por tratarse de una remuneración con periodicidad superior a un mes, y por lo tanto, excluida conforme al artículo 10 del D.F.L. N° 44. Sin embargo, la Contraloría General de la República, organismo con competencia para resolver sobre el carácter de los estipendios de funcionarios públicos, dictaminó que dicha asignación reviste el carácter de remuneración, ya que se paga de forma habitual y permanente y no está comprendida entre los estipendios excluidos por el artículo 10 del D.F.L. N° 44. En mérito de esto, SUSESO rectificó su posición.
Para un cálculo específico, como en el caso de la licencia N° 9-2 iniciada en enero de 2022, el primer cálculo considera las remuneraciones imponibles y los subsidios pagados en los tres meses anteriores (octubre, noviembre y diciembre de 2021). Para el segundo cálculo, se consideran los tres meses anteriores al séptimo mes calendario que precede al mes de inicio de la licencia (marzo, abril y mayo de 2021). De acuerdo con la normativa del D.F.L. N° 44, debe pagarse el monto que haya resultado menor, como por ejemplo, $3.760,10 por una licencia prenatal.
Entidad Pagadora y Período de Carencia
El pago del subsidio corresponde directamente a la entidad de salud previsional a la que el trabajador se encuentre afiliado, sea esta el Fondo Nacional de Salud (FONASA) o una Institución de Salud Previsional (ISAPRE). El empleador se desliga de la obligación de remunerar durante el período de licencia, siendo el sistema de seguridad social el que asume la carga económica. Para el trabajador dependiente del sector privado, la Isapre paga directamente al afiliado; si el empleador tiene convenio de pago de licencias médicas con la Isapre, el pago se hará al empleador.
Una de las características más distintivas de este régimen es la existencia de un período de carencia. El artículo 14 del D.F.L. N° 44 establece que los subsidios se devengarán desde el cuarto día de la licencia médica si esta fuere igual o inferior a diez días. Si la licencia es superior a diez días, el subsidio se paga desde el primer día. Este mecanismo actúa como un deducible, desincentivando el uso de licencias por incapacidades muy breves y compartiendo una parte del costo inicial de la enfermedad con el trabajador.
El Estatuto Especial de los Funcionarios Municipales: Ley N° 18.883
En contraste con el modelo del sector privado, los funcionarios municipales se rigen por un estatuto especial contenido en la Ley N° 18.883. La piedra angular de este régimen es su artículo 110, que define la licencia médica como el derecho del funcionario a ausentarse o reducir su jornada de trabajo para el restablecimiento de su salud. La disposición clave, que marca una diferencia fundamental con el D.F.L. N° 44, establece de forma inequívoca que: "Durante su vigencia el funcionario continuará gozando del total de sus remuneraciones".
Esta redacción revela una naturaleza jurídica distinta. No se trata de un "subsidio" que reemplaza la renta, sino de la continuidad del pago de la remuneración íntegra por parte del empleador municipal. El vínculo estatutario no se suspende en sus efectos económicos principales.
Mecanismo de Reembolso
Para compatibilizar este beneficio estatutario con el sistema general de seguridad social, se estableció un mecanismo de reembolso. La Ley N° 19.117 faculta a las municipalidades, que han pagado la remuneración completa a sus funcionarios, para solicitar a la entidad previsional de salud correspondiente (FONASA o ISAPRE) el reembolso de una suma equivalente al subsidio que le habría correspondido a dicho funcionario si se le aplicaran las reglas del D.F.L. N° 44. El Dictamen N° 16845-2002 de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) detalla con precisión este procedimiento, confirmando que el municipio primero cumple con su obligación estatutaria de pagar el 100% de la remuneración y, posteriormente, actúa como un actor más del sistema de seguridad social para recuperar una parte de ese costo.
La naturaleza de este beneficio, por tanto, no es la de un seguro de subsistencia, sino la de una condición inherente al vínculo estatutario. Su finalidad es garantizar la estabilidad económica total del funcionario, como un reconocimiento a la naturaleza especial, la dignidad y la permanencia de la función pública.
Sin embargo, la Ley N° 19.117 de 1992 establece que el empleador público podría no tener derecho a reembolso si su trabajador no cumplía los requisitos del D.F.L. N° 44. Por ejemplo, en el caso de la licencia médica N° 75, por 14 días de reposo a contar del 27/02/2017, la interesada debía registrar 90 días de cotizaciones continuas o discontinuas en los 180 días anteriores al inicio. Al registrar solo 57 días cotizados (30 en enero y 27 en febrero de 2017), no se cumplían los requisitos del artículo 4° del D.F.L. N° 44. En este escenario, no procede reembolso del subsidio por incapacidad laboral a la entidad empleadora, aunque la Municipalidad sí debió pagar la remuneración habitual de la funcionaria por su calidad contractual.
Análisis Comparativo y Espíritu de la Norma
La existencia de estos dos regímenes paralelos evidencia que el sistema chileno no es homogéneo; presenta dos filosofías distintas en su aproximación a la incapacidad laboral. El régimen del sector privado, consagrado en el D.F.L. N° 44, es un pilar de la seguridad social, cuyo objetivo es mitigar la pérdida de ingresos y asegurar un mínimo vital durante la enfermedad. Su lenguaje y estructura (subsidio, base de cálculo, carencia) son propios de un sistema de seguros.
En contraste, el régimen municipal, establecido en la Ley N° 18.883, es una norma de derecho estatutario de la función pública. Su finalidad no es meramente paliativa, sino conservadora: mantener incólume la situación remuneratoria del funcionario, reconociendo la naturaleza particular de su vínculo con el Estado. El hecho de que la ley hable de "gozar del total de sus remuneraciones" en lugar de "recibir un subsidio" es una distinción semántica con profundas consecuencias jurídicas. El mecanismo de reembolso posterior confirma esta dualidad: el municipio primero cumple su obligación estatutaria y luego interactúa con el sistema previsional para obtener una compensación parcial.
Esta diferencia no es un mero detalle técnico, sino una distinción fundamental que eleva el beneficio municipal de una simple prestación de seguridad social a una condición esencial del estatuto de empleo público. Esta caracterización es crucial para sostener que se trata de un derecho adquirido y no de una mera expectativa sujeta a los vaivenes de la política legislativa.
La siguiente tabla sintetiza las diferencias estructurales entre ambos regímenes:
| Característica | Sector Privado (D.F.L. N° 44) | Sector Municipal (Ley N° 18.883) |
|---|---|---|
| Naturaleza del Beneficio | Subsidio de seguridad social (reemplazo de renta) | Mantenimiento de la remuneración (condición estatutaria) |
| Monto del Beneficio | Promedio de remuneración neta últimos 3 meses, con topes. | Totalidad de las remuneraciones. |
| Pagador Directo al Trabajador | Entidad Previsional (FONASA/ISAPRE). | Municipalidad (Empleador). |
| Período de Carencia | Sí (3 días para licencias ≤ 10 días). No para licencias > 10 días. | No. Se paga desde el primer día. |
| Fuente Legal Primaria | D.F.L. N° 44 de 1978 | Art. 110, Ley N° 18.883 |
Aspectos Relevantes del Subsidio por Incapacidad Laboral y Licencias Médicas
Tipos de Licencias y su Duración
El reposo con fines terapéuticos prescrito como parte del tratamiento de alguna enfermedad se formaliza mediante una licencia médica. Algunas licencias tienen duraciones específicas:
- Licencia prenatal: tiene una duración de 42 días corridos.
- Licencia posnatal: tiene una duración de 84 días corridos.
Requisitos y Fiscalización del Uso de Licencias
La licencia médica será procedente, es decir, puede entrar a tramitación, siempre que cumpla con los requisitos establecidos. La falta de una adecuada fiscalización del buen uso de las licencias médicas no es algo nuevo. Ya en el pasado se hicieron públicos casos de fraude, asociados a bandas organizadas para cometer estos delitos, lo que motivó la aprobación de una ley este año. Según un estudio de IPSUSS con Cajas de Chile, 1 de cada 4 trabajadores consideran la licencia médica como un derecho adquirido.
Si bien en algunos casos podría haber desconocimiento de los pacientes sobre dónde y cómo hacer el reposo, es también visible que varias personas, en acuerdo con los emisores (profesionales de la salud), utilizan este instrumento para otros fines.
El marco legal para la organización y atribuciones de la fiscalización se encuentra en la Ley N° 16.395, que fija el texto refundido de la ley de organización y atribuciones de la Superintendencia de Seguridad Social; el D.F.L. N° 44, de 1978, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que establece normas comunes para subsidios por incapacidad laboral de los trabajadores dependientes del sector privado; y el D.F.L. N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del D.L.
Rechazo y Apelación de Licencias Médicas
Sí, la Isapre puede rechazar o invalidar una licencia médica previamente autorizada. Se le informa al afiliado mediante carta certificada por Correos de Chile al domicilio indicado en el Contrato de Salud. Es importante señalar que sí, se puede apelar la resolución de una licencia médica, tal como lo establece el Dictamen 43.107, de 14 de diciembre de 2018, de la Superintendencia de Seguridad Social.
Por ejemplo, en una presentación, la interesada señaló que aun cuando su licencia había sido autorizada por la COMPIN respectiva, desde el punto de vista médico, no dio derecho a subsidio por incapacidad laboral. La Superintendencia no tiene facultades discrecionales para eximir a los solicitantes del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 4° del D.F.L. N° 44, como por ejemplo, el número mínimo de días cotizados previos al inicio del reposo.
Lugares de Tramitación y Contacto
Actualmente, las sucursales que recepcionan licencias tanto de trabajadores dependientes como independientes y de empleadores en la Región Metropolitana son las agencias Santiago Centro (Morandé 350, Santiago) y Alonso de Córdova. El afiliado puede llamar al Call Center Nueva Masvida al 600 6000 262 para consultas.
Formas de Pago de Licencias Médicas
Existen distintas formas de pago de licencias médicas, dependiendo del sector de afiliación del trabajador:
- Trabajador dependiente sector privado: La Isapre paga directo al afiliado. Si su empleador tiene convenio de pago de licencias médicas con la Isapre, el pago se hará al empleador.
- Trabajador dependiente sector público: No tiene derecho al pago de la licencia médica, sino a la mantención de su remuneración por parte del empleador. La Superintendencia cumple en señalar que aquellos trabajadores sujetos a ciertos estatutos laborales, como los Funcionarios Públicos (Ley N° 18.834), los Funcionarios Municipales (Ley N° 18.883) y los Docentes del Sector Municipal, mantienen su remuneración.
En relación con las cotizaciones de salud de una Isapre con un plan pactado en UF, los artículos 84 y 92 de la Ley N° 3500 de 1980 disponen que para determinar el valor del plan se debe tomar el valor de la UF del último día del mes anterior al que corresponda pagar las cotizaciones.
Proyecto de Ley de Homologación del Régimen de Licencias Médicas (Julio 2025)
Fundamentos y Contexto de la Reforma
El Mensaje N° 118-373, con el que el Presidente de la República somete el proyecto a consideración del Congreso Nacional, articula la justificación oficial de la reforma. Sus argumentos centrales son:
- Sostenibilidad Fiscal: El documento pone de relieve un crecimiento insostenible del gasto en el Sistema de Incapacidad Laboral (SIL), especialmente en el Fondo Nacional de Salud (FONASA), que experimentó un alza del 73% entre 2019 y 2023. Se argumenta que el SIL consume una parte significativa de la cotización de salud del 7% (3,7 puntos porcentuales en 2023).
- Distorsiones Conductuales: Se citan datos de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) que evidencian cómo el diseño del sistema incentiva ciertos comportamientos. Por ejemplo, el 59% de las licencias en el sector privado superan los 11 días (presumiblemente para evitar la carencia de 3 días), mientras que en el sector público, donde no existe tal incentivo, solo el 35% de las licencias superan dicha duración.
- Equidad y Eficiencia: El Mensaje postula la necesidad de avanzar hacia una mayor equidad horizontal entre todos los trabajadores chilenos, eliminando un trato diferenciado que carecería de justificación técnica. Se busca, además, mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y resguardar el correcto funcionamiento del sistema. El ahorro fiscal neto proyectado, de aproximadamente $180.000 millones de pesos anuales, se presenta como un resultado clave de estas mejoras.
El proyecto de ley ingresado a tramitación en el Congreso Nacional en julio de 2025 se enmarca en un contexto político y social complejo, y persigue objetivos multifacéticos. Sus fundamentos principales son la sostenibilidad fiscal y la eficiencia del gasto, buscando generar un ahorro neto anual estimado en más de 182 mil millones de pesos, o cerca de 300 millones de dólares, al reducir el desembolso por concepto de licencias en el sector público.
La iniciativa también responde a la lucha contra el uso fraudulento de licencias médicas, exacerbado por recientes revelaciones de la Contraloría General de la República que detectaron a miles de empleados públicos viajando al extranjero mientras se encontraban con reposo médico. La narrativa del proyecto es de "poner orden" y "terminar con la chacota". Un argumento central del Ejecutivo es la necesidad de terminar con lo que se califica como "injustas diferencias" entre los trabajadores del sector público y privado, estableciendo reglas uniformes para todos.
Esta iniciativa no surge de forma aislada, sino que representa el segundo paso de una estrategia legislativa más amplia. El primer paso fue la promulgación de la Ley N° 21.746, que entró en vigencia en mayo de 2025. Dicha ley se enfocó en fortalecer drásticamente las facultades de fiscalización de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) y la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN), y en endurecer las sanciones administrativas y penales contra los profesionales que emiten licencias médicas fraudulentas o sin fundamento médico. La secuencia es clara: primero, se legisló para atacar la oferta de licencias fraudulentas, sancionando a los emisores. Ahora, con el proyecto de julio de 2025, se busca reformar la estructura del beneficio y desincentivar la demanda, particularmente en el sector público, que gozaba de condiciones más favorables. Esta cronología revela un ímpetu político coherente, orientado a reformar integralmente el sistema de licencias médicas desde una perspectiva de control y eficiencia fiscal.
Estado de Tramitación Legislativa
El proyecto de ley, correspondiente al Boletín N° 17.678-11, fue ingresado por el Ejecutivo el 9 de julio de 2025. Su tramitación se encuentra en una fase inicial, con las siguientes características:
- Cámara de Origen: Senado de la República.
- Etapa: Primer Trámite Constitucional.
- Comisiones: Fue derivado para su estudio a la Comisión de Salud y, posteriormente, deberá ser revisado por la Comisión de Hacienda, debido a sus evidentes implicancias fiscales.
- Urgencia Legislativa: El Ejecutivo le ha asignado "Simple Urgencia", lo que obliga a las comisiones a despachar el proyecto dentro de un plazo de treinta días.
- Proceso en Comisión: El debate legislativo se inició en la Comisión de Salud con las exposiciones de la Ministra de Salud y la Directora de la COMPIN. Se ha programado una ronda de audiencias para recibir a los distintos actores involucrados, incluyendo de manera destacada a la ANEF y otras organizaciones sindicales, antes de proceder a la votación en general de la idea de legislar.
Principales Modificaciones Propuestas
El proyecto introduce cambios estructurales que, en la práctica, desmantelan el régimen especial de los funcionarios municipales y lo asimilan al del sector privado. Las modificaciones más relevantes son el establecimiento de una carencia uniforme. Se propone un período de carencia general de dos días para todas las licencias médicas por enfermedad o accidente común. Esto significa que, independientemente de la duración del reposo, los dos primeros días no serán cubiertos. Esta medida elimina el beneficio histórico de los funcionarios públicos de recibir remuneración desde el primer día y, a la vez, modifica la regla del sector privado, que actualmente paga desde el primer día para licencias mayores a diez días, estableciendo una carencia universal.
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