Cumpliendo con una de sus mayores promesas de campaña, el Presidente de Brasil, Jair Bolsonaro, y su ministro de Economía, Paulo Guedes, presentaron ante el Congreso brasileño el proyecto de reforma al sistema previsional. Esta iniciativa, considerada fundamental para la gestión de Bolsonaro y vital para el equilibrio financiero del país, enfrentó un arduo camino legislativo antes de ser aprobada.
Contexto y Necesidad de la Reforma
La Crisis del Sistema Previsional Brasileño
De acuerdo con los cálculos del gobierno, el sistema de pensiones brasileño ha entrado en "colapso". Jair Bolsonaro advirtió que, sin un nuevo régimen de jubilaciones, "Brasil quebrará en 2022 o 2023". En Brasil, los gastos previsionales representan un 13% del Producto Interno Bruto (PIB), y debido a los cambios demográficos, estos crecen más de US$ 13 mil millones por año. Las finanzas públicas del gigante latinoamericano se han visto bastante afectadas debido, en parte, a los fuertes desembolsos para la seguridad social y a que los ingresos fiscales han estado muy por debajo de las expectativas debido al débil crecimiento económico.
Factores Demográficos y Económicos
El sistema de pensiones brasileño, de carácter público y de reparto, funcionó bien en el siglo XX cuando los cotizantes eran mucho más numerosos que los jubilados. Sin embargo, este equilibrio se rompió con el tiempo. La esperanza de vida de los brasileños aumentó de 54 años en 1960 a 76 años en 2018, mientras que la tasa de fecundidad bajó de 6 a 1,7 hijos por mujer en el mismo período. Según proyecciones oficiales, en 2018, un 9,2% de los 209 millones de brasileños tenía más de 65 años; para 2060, esta cifra alcanzará el 25,5%. Sin la reciente reforma, la carga de las pensiones en Brasil podría representar el 20% del PIB en pocas décadas, una cifra alarmante si se compara con países como Japón y Alemania, donde la carga alcanza el 10% del PIB, pero con una proporción de personas mayores tres veces mayor.
La Situación Previa a la Reforma
Brasil era hasta la reforma uno de los pocos países que no exigía una edad mínima para el retiro laboral. Según la legislación anterior, las mujeres podían jubilarse con 30 años de cotización y los hombres con 35 años, lo que permitía que algunas personas se retiraran con tan solo 50 años de edad. "Uno de los problemas de Brasil (...), es que hay gente que se jubila con poco más de 50 años de edad y menos aún, en ciertas categorías, como los policías y los profesores", señaló el economista Marcel Balassiano, de la Fundación Getúlio Vargas (FGV). El proyecto busca que el promedio de jubilación no sea a los 55 años, como ocurría antes.
El sistema estaba dividido en dos regímenes: el de los trabajadores del sector privado (cerca de 30 millones de personas), sin edad mínima para recibir beneficios, y el de los empleados públicos y militares, que sí requería una edad mínima.
Claves de la Propuesta de Reforma
Edades Mínimas de Jubilación
La propuesta establece una edad mínima para acceder a la jubilación, un requisito actualmente inexistente en el sector privado de Brasil. Para los hombres, la edad mínima se fijó en 65 años, y para las mujeres, en 62 años. Esta medida elimina la opción anterior de retirarse después de 30 años de imposiciones para las mujeres y 35 años para los hombres, sin una edad específica. En sus primeras declaraciones como presidente electo, Jair Bolsonaro había afirmado que pretendía lograr una reforma previsional con una edad jubilatoria de 62 años para hombres y 57 para mujeres, aumentando gradualmente desde el rango de 60 y 55 años. Sin embargo, el proyecto final modificó estos números.
Tiempo de Contribución
Además de las edades mínimas, la reforma propone que para recibir una pensión, los hombres y las mujeres deberán haber contribuido al menos 20 años al sistema. Sin embargo, para recibir el beneficio completo, tendrán que cumplir 40 años de cotización, un aumento significativo respecto a los 15 años de contribución mínima anteriores para el beneficio básico. Este requisito se consideró fundamental para asegurar la sustentabilidad del sistema.
Propuesta de un Nuevo Sistema de Capitalización Individual (Desestimada en la Aprobación)
La propuesta inicial de Bolsonaro también incluía la creación de un nuevo sistema de capitalización individual. Este sistema sería optativo para quienes ya estaban en el mercado laboral y se pretendía que, tras una transición de 12 años, fuera adoptado por los nuevos trabajadores. Sin embargo, durante los debates y la tramitación legislativa, la creación de este sistema paralelo de capitalización no fue aprobada en la versión final de la reforma.
Ahorro Fiscal Proyectado
Según el ministerio de Economía y Hacienda de Brasil, con Paulo Guedes a la cabeza, las nuevas normas permitirían al Estado un ahorro por concepto de jubilaciones equivalente a un billón de reales (unos US$ 265.000 millones) en una década, según las estimaciones iniciales. Otras proyecciones gubernamentales apuntaban a un ahorro de 1,16 billones de reales (más de US$ 300.000 millones) en la próxima década. Aunque la propuesta original apuntaba a un ahorro fiscal de al menos 1,237 billones de reales en la próxima década, la meta de ahorro final que se logró con la ley aprobada fue de 870.000 millones de reales, cerca de 217.500 millones de dólares, en aproximadamente diez años.
Equidad y Contribuciones
Bolsonaro insistió en que su propuesta buscaba un esquema "más justo y para todos, sin privilegios". Declaró: "Respetaremos las diferencias, pero no excluiremos a nadie. Y con justicia: quien gana más, contribuirá con más. Quien gana menos, contribuirá con menos todavía (...). Las personas de todas las clases van a jubilarse con la misma edad".
Reacciones y Desafíos Iniciales
Oposición y Protestas
El proyecto presentado por el gobierno enfrentó una fuerte resistencia en los sindicatos, que anunciaron protestas contra lo que consideraban un "atentado" contra los "derechos adquiridos". Cerca de mil personas se manifestaron por la mañana contra el proyecto en el centro de Sao Paulo, convocadas por los principales sindicatos del país que denunciaban una tentativa de poner "fin a la Previsión Social en Brasil". Walmir de Morais, miembro de la Central Única de Trabajadores (CUT), aseguró que "haremos asambleas en las fábricas para explicar a los trabajadores que (...) si no nos unimos para rechazar esta propuesta tendremos que trabajar hasta morir, no podremos jubilarnos".
Reforma de las pensiones Brasil
Resistencia en el Congreso y Mercados
La propuesta fue recibida negativamente por los mercados inicialmente, que vaticinaban negociaciones complejas y creían que sufriría varias modificaciones por parte de un legislativo fragmentado, donde el Gobierno necesitaría una mayoría especial en ambas cámaras para aprobarla. La profesora de Economía de la Universidad Federal de Río de Janeiro, Denise Gentil, criticó la reforma, asegurando que si se mantienen la edad mínima de 65 años y el tiempo mínimo de contribución de 20 años, "buena parte de los hombres sólo conseguirá el merecido descanso a los 77 años de edad" debido a la coyuntura económica de bajo nivel de empleo y las altas tasas de informalidad. También cuestionó el mantenimiento del valor a ser recibido en casos de muerte.
Tramitación y Aprobación de la Reforma
Debates Parlamentarios y Reducción del Proyecto
Durante los ocho meses de largos debates en el Parlamento, el proyecto inicial fue rebajado. Entre otras cosas, se rebajó a 62 años la edad mínima de jubilación para las mujeres, y, como se mencionó, no se aprobó la creación del sistema paralelo de capitalización. Su tramitación fue complicada, ya que grupos sindicales ejercieron presión sobre los parlamentarios, quienes temían la reacción de descontento de la población, dado que no gozaban de la misma popularidad que tenía Bolsonaro.
Movilización Popular y Apoyo
A pesar de la oposición, también hubo un crucial movimiento popular en favor de la reforma. En mayo, junio y julio de 2019, se llevaron a cabo manifestaciones multitudinarias en las principales ciudades de Brasil para demandar al Parlamento que aprobase las reformas propuestas por Bolsonaro, de las cuales la del sistema de pensiones era la principal. Esta medida, que podría ser tan impopular, se convirtió en la primera victoria de los "nuevos vientos político-económicos" del país.
Votación y Éxito Legislativo
Finalmente, el Parlamento brasileño aprobó una reforma drástica del sistema de pensiones. El proyecto polémico fue aprobado por 60 votos a favor contra 19 en contra en el Senado. Tras conocer la noticia, el presidente Bolsonaro tuiteó desde Asia: “¡Felicitaciones al pueblo brasileño! ¡Esta victoria, que allana el camino para que nuestro país finalmente despegue, es tuya! ¡Brasil es nuestro! ¡GRAN DÍA!” Esta reforma fue considerada crucial para Bolsonaro en su primer año de Gobierno.
Impacto en los Mercados
A pesar de que no se logró el ahorro fiscal previsto originalmente, los mercados brasileños respondieron positivamente tras el resultado en el Senado. Las acciones alcanzaron un máximo histórico, y el índice de referencia de Brasil, Bovespa, subió 1.1% para cerrar en 107.197 puntos, rompiendo por encima de 107.000 puntos por primera vez.
Casos Especiales y Excepciones
Aunque la reforma impuso una edad mínima de jubilación general, el proyecto contempla algunos casos especiales. Por ejemplo, la edad mínima de jubilación para los trabajadores del campo se mantuvo en 55 años para las mujeres y 60 años para los hombres. Respecto a la diferencia entre regímenes, solo entre los empleados públicos se requería una edad mínima de jubilación antes de la reforma, mientras que en el régimen de los trabajadores del sector privado no había edad mínima.
Análisis y Perspectivas de Expertos
Necesidad Urgente de la Reforma
Expertos de diversas instituciones valoraron la propuesta presentada en Brasil y aseguran que es necesaria, aunque difieren en los caminos a seguir. Para Sergio Urzúa, profesor de la Universidad de Maryland, la propuesta es un "programa de emergencia" para alivianar el peso fiscal del sistema. José Luis Ruiz, experto previsional de la Universidad de Chile, valora que se eleve la edad legal de retiro y los requisitos de años de contribuciones, considerándolo "lo correcto para el largo plazo" a pesar de ser impopular.
Sobre las Edades y Tiempos de Contribución
Sergio Urzúa considera que el aumento de la edad de jubilación es "natural", pero "se queda un poco corto". El abogado Hugo Cifuentes, experto en seguridad social, señala que elevar las exigencias de tiempo de cotización a 40 años para una pensión completa implica "carreras laborales muy extensas", algo que en Chile "es difícil de acreditar".
Sistemas de Capitalización vs. Reparto
Varios expertos destacaron la tendencia hacia sistemas de capitalización. Sergio Urzúa afirma que la capitalización individual sería "bastante inevitable" y que Brasil no tiene que "inventar la rueda", sugiriendo modelos como el chileno. Andras Uthoff, economista de la Universidad de Chile, comenta que la reforma "avanza sin eliminar el reparto hacia un sistema de contribuciones definidas", lo que tiende a mejorar la solvencia. Sin embargo, señala que aplicado a nivel individual, puede ser excluyente y debería aplicarse a un "contrato colectivo".
Fernando Larraín, gerente general de la Asociación de AFP, subraya que la reforma brasileña "se hace cargo de un problema que en Chile también existe", al proponer años mínimos de contribución. Afirma que "la reforma de Brasil reconoce que para poder construir pensión hay que contribuir en el sistema" y que los sistemas de reparto están "en jaque" en la mayoría de los países. José Luis Ruiz también opina que una de las ventajas de los sistemas de capitalización es que introducen responsabilidad fiscal.
Visión a Largo Plazo y Mejoras Necesarias
Tomás Málaga, profesor e investigador de la Escuela de Economía de la Fundación Getulio Vargas, considera que la reforma de Bolsonaro es una solución "que solo durará algunas décadas" si no hay una reversión demográfica, aumentos de productividad o una mayor formalización en el mercado de trabajo. Destaca que el primer paso para Brasil es equilibrar las cuentas públicas, simplificar las leyes laborales y adoptar políticas para aumentar la productividad. Propone un sistema mixto con garantía de pensión mínima, inmune a problemas demográficos.
Hugo Cifuentes critica que no se unifiquen los distintos regímenes previsionales, manteniendo diferencias a favor de algunos sectores. José Luis Ruiz añade que, además de las medidas impopulares, "se deben agregar incentivos adicionales a cotizar y educación previsional" para hacer el sistema más sustentable.
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