La comprensión y abordaje de la vulnerabilidad social es crucial para el desarrollo de políticas públicas efectivas. En Chile, el enfoque ha evolucionado desde una visión centrada en el Estado hacia una que integra el rol de la sociedad civil y el mercado globalizado, generando diversas perspectivas e intereses que reconfiguran el desarrollo social y la superación de la pobreza.
Definición y Evolución del Concepto de Vulnerabilidad Social
Origen Etimológico y Conceptualización General
Etimológicamente, el término vulnerabilidad proviene del latín vulnus (herida), la partícula abilis (que puede) y el sufijo dad (cualidad). De ahí que se defina como la cualidad que tiene alguien para poder ser herido o la cualidad de vulnerable, es decir, susceptible de ser lastimado o herido física o moralmente.
El término puede aplicarse a una persona o a un grupo social según su capacidad para prevenir, resistir y sobreponerse de un impacto. Las personas vulnerables son aquellas que, por distintos motivos, no tienen desarrollada esta capacidad y, por lo tanto, se encuentran en situación de riesgo.
Fundamentos y Enfoques en Ciencias Sociales
El concepto de vulnerabilidad "tiene sus cimientos en las diferencias socioeconómicas que se dan en la sociedad, comprendiendo que se refiere a desventajas o riesgos que la movilización de los activos del que disponen las personas, hogares, comunidades y territorios, no permitan aprovechar oportunidades de integración y movilidad social o contrarrestar riesgos de pérdida de bienestar" (Arriagada, 2001: 11).
El concepto nace de las ciencias humanas y sociológicas, siendo adoptado y enriquecido por expertos en desarrollo y pobreza. En sus primeras aproximaciones, se vincula desde el punto de vista social con situaciones de indefensión, temor e inseguridad que las personas viven, relacionadas a problemas de desocupación, bajos ingresos y dificultades en el acceso a servicios básicos.
Vulnerabilidad en el Contexto Latinoamericano y Chileno
A partir de los años 90 en Europa, este concepto se utiliza en gran parte en la toma de conciencia colectiva de la amenaza que pesa sobre segmentos cada vez más numerosos y mal protegidos de la población. El debate sitúa los términos del problema no en el crecimiento económico ni en la producción de riquezas, sino en la manera de repartirla y de tener acceso a ella.
Actualmente, los países latinoamericanos atraviesan intensas transformaciones en el marco de los procesos de globalización, con reestructuración económica que comprende reformas del Estado, apertura del mercado financiero e incremento de la tercerización, entre otros. Junto a esto, cambia el tipo de desarrollo social; hay aceptación de la desigualdad y la noción de igualdad ha sido reemplazada por la de equidad. La agenda social se ha fraccionado y ampliado para contemplar temas como la extrema pobreza, la equidad de género, de raza y de etnia, entre otros (Naciones Unidas-CEPAL, 2006).
En Latinoamérica también se incorporan y estudian los conceptos de "Manejo Social del Riesgo", cuyo enfoque nace en la década del 90 en el Banco Mundial. Se entiende por riesgo la vulnerabilidad que las personas, las comunidades y los territorios tienen para enfrentar situaciones que pueden afectarlos negativamente. El riesgo es la probabilidad de que una amenaza se convierta en un desastre. La vulnerabilidad o las amenazas, por separado, no representan un peligro. Este tipo de vulnerabilidad se refiere a la probabilidad de resultar perjudicados por la ocurrencia de sucesos inesperados provocados por los desastres socionaturales (Maskrey, 1993), ambientales o ecológicos.
En el caso del Estado chileno, se ha tratado el concepto de vulnerabilidad bajo la perspectiva socioeconómica, desarrollando la "Estrategia de Protección Social". Ésta se orienta principalmente en el bienestar de las personas, garantizando derechos que permiten llevar una vida digna e integrada en el entorno social, cultural y económico. Esto implica un fuerte énfasis preventivo e identificativo de lugares donde la población puede o está en situaciones de carencias de todo tipo que impidan su bienestar, teniendo como desafío fortalecer la articulación del Sistema de Protección Social en los niveles regionales y locales.
La Vulnerabilidad Social Territorial (VST)
Necesidad de un Enfoque Territorial
El Gobierno de Chile desea fortalecer la articulación del sistema de protección social a nivel regional y local. Para dar respuesta a esta necesidad, el Observatorio Social, perteneciente al Ministerio de Desarrollo Social, solicitó al Departamento de Ingeniería Geográfica de la Universidad de Santiago de Chile, orientación académica para generar una definición propia con respecto al término "Vulnerabilidad Social Territorial" y, además, proponer una nueva metodología que permitiese integrar la variable territorial con sus diversas unidades o ámbitos geográficos a escala nacional, regional y comunal.
En este sentido, se utiliza la noción de vulnerabilidad social territorial a partir del hecho de que resulta fundamental instalar una perspectiva territorial en las decisiones, con la finalidad de superar la parcialidad sectorial de ellas y producir cambios en la situación de vulnerabilidad de la población y una integración territorial y sectorial efectiva (Muñoz, 1986; 2007).
El Ministerio de Desarrollo Social y Familia, a través de la Subsecretaría de Evaluación Social, presenta una nueva herramienta que permitirá fortalecer el enfoque en el diseño, asignación, monitoreo y evaluación de programas sociales que son implementados por los distintos servicios y organismos del Estado. La ministra de Desarrollo Social y Familia, Javiera Toro, subrayó que "esta nueva herramienta representa un cambio de paradigma al pasar de un foco centrado exclusivamente en el hogar como unidad de análisis a uno que contemple un enfoque multidimensional y perspectiva territorial en el Sistema de Apoyo a la Selección de Usuarios de Prestaciones Sociales".
Hasta ahora, la asignación de beneficios sociales se basaba principalmente en la Calificación Socioeconómica (CSE) del Registro Social de Hogares, con una lógica centrada en los hogares y en sus características socioeconómicas. El IGVUST complementa esa mirada al clasificar a los territorios según siete dimensiones: Ingresos, Trabajo y Pensiones, Salud y Dependencia, Educación, Vivienda, Accesibilidad y Seguridad.
Herramienta de Vulnerabilidad Social: Clasificación de bienestar
Definición de Vulnerabilidad Social Territorial
Para la realización del diagnóstico y la determinación del instrumento que permita identificar los niveles de vulnerabilidad social-territorial de la región, se adoptó la definición de Vulnerabilidad Social Territorial según el concepto construido por el Ministerio de Desarrollo Social MDS (ex MIDEPLAN) y la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ). Este concepto abarca:
- Eventos inesperados o de resultados inciertos.
- Comunidades territoriales.
- Vulnerabilidad territorial proveniente de elementos propios de la intervención humana.
- Ayuda a aumentar o mejorar el stock de activos.
- Territorios durante la historia del país.
- Actores públicos, privados y sociedad civil.
- Valorización de variables de análisis.
- Factores ambientales, sociales y económicos.
- Dimensiones sustentables: sociales, ambientales y económicas.
Dimensiones y Subdimensiones de la VST
El instrumento propuesto para estudiar la VST está compuesto por una serie de variables y sub-dimensiones que pueden ser encasilladas en tres dimensiones principales: Físico-Ambiental, Social y Económico.
Dimensión Social
Sub-dimensión Educación
- Calidad de la educación.
Sub-dimensión Salud
- Acceso a servicios de salud.
Sub-Dimensión Integración Social
- Participación comunitaria.
Sub-Dimensión Integración Socio-Económica
- Movilidad social.
Dimensión Físico-Ambiental
Sub-dimensión Calidad Ambiental
Evalúa las condiciones del entorno natural y construido que afectan la calidad de vida.
Sub-dimensión Accesibilidad-Conectividad
Considera la facilidad de acceso a servicios, infraestructura y la conectividad física y digital de los territorios.
Sub-dimensión Hábitat
Refiere a las condiciones de vivienda y del entorno urbano o rural donde se desarrolla la vida de las personas. El Ministerio de Vivienda y Urbanismo ha señalado que "el Estado ha generado diversas políticas y líneas de intervención para enfrentar el problema de la pobreza, siendo la producción de viviendas y determinados equipamientos lo más significativo en lo urbano, en consideración al alto déficit heredado."
Dimensión Económica
Sub-dimensión Trabajo
- Empleabilidad juvenil.
Sub-dimensión Ingresos
- Nivel y estabilidad de ingresos familiares.
Metodología para la Medición de la Vulnerabilidad Social Territorial
Desde el año 2023, el INE lleva a cabo el proceso de validación metodológica del SICVIR (Sistema de Información de la Vulnerabilidad). Su propósito es evaluar, optimizar y validar la metodología empleada en el procesamiento y cálculo de los indicadores del Sistema. Para esta etapa se planificaron dos instancias de revisión, estableciéndose acuerdos y medidas generales para el cálculo de indicadores en el INE, en materias como el uso de información oficial y la desagregación territorial para el tratamiento de información, entre otras.
El Observatorio Social del Ministerio de Desarrollo Social, junto con la Universidad de Santiago de Chile, han trabajado en una propuesta metodológica para integrar la variable territorial a escala nacional, regional y comunal.
Etapas de la Propuesta Metodológica
Definición de Lineamientos y Directrices
En función de las distintas dimensiones que componen el término y con base a bibliografía relacionada, se fijan los lineamientos y directrices del estudio. Tras la definición del concepto, se genera el desarrollo de la propuesta metodológica de carácter cuantitativo y cualitativo, y la zonificación del territorio se realiza en macro-zonas de estudio.
Construcción y Estructura del Modelo
- Estudio de variables y sub-dimensiones.
- Ponderación de variables y sub-dimensiones.
- Formulación matemática del modelo.
Estudio de Restricciones
Se realizan estudios de restricciones para afinar los resultados y asegurar la viabilidad del modelo.
Herramientas y Técnicas
Para la realización del diagnóstico, se construyen diferentes tipos de encuestas que permiten obtener un cuestionario definitivo.
La valorización de los ponderadores de cada sub-dimensión y variable está compuesta por el juicio de diferentes actores territoriales. La finalidad es contrastar los juicios y valorar los ponderadores. Primero: se analiza estadísticamente el juicio de los actores, estudiándose la desviación estándar, la media, la moda y analizando las tendencias de las respuestas. En segundo lugar: se analiza la consistencia lógica de sus respuestas eligiéndose el método Analytic Hierarchy Process (AHP), principalmente por sus principios de Construcción de Jerarquías, Establecimiento de Prioridades y de Consistencia Lógica. El método AHP es un instrumento de decisión multicriterio que traslada la realidad percibida por el individuo a una escala cuantificada, en la que se reflejan las prioridades relativas de los elementos considerados.
Normalización de Datos
La información de indicadores que alimentan al modelo (entrada de datos para cada variable) debe ser normalizada, con la finalidad de poder operar con variables de diversa índole.
Ventajas del Modelo Propuesto
La creación de un set de variables para cada sub-dimensión y dimensión estudiada, brindará a quien aplique el instrumento un punto de partida sustentado en un trabajo exhaustivo. Sin embargo, dicho punto debe ser validado por expertos del área de estudio.
Este enfoque establece una diferencia con los modelos netamente econométricos y/o estadísticos empleados por el Ministerio de Desarrollo Social (MDS) y otros organismos del área, ya que considera una exhaustiva caracterización del área de estudio. Así indaga la VST y sus parámetros para cada territorio (Cubillos et al.).
Al estudiar la vulnerabilidad social territorial por medio de variables y sub-dimensiones abarcadas en las dimensiones: Social, Físico-Ambiental y Económico, el concepto otorga a la representación un carácter integral desde el punto de vista de la disciplina territorial. Involucrar la participación de los estamentos privados, públicos y sociedad civil en la construcción de parámetros y ponderadores, otorga al modelo el carácter de representatividad territorial. Sin embargo, si la muestra no es equitativa entre las partes, dichos ponderadores no serán representativos, por lo tanto, es un aspecto a cuidar en la aplicación.
Es de suma importancia que la información con la cual se trabaja sea coherente, para ello es necesario someter toda la información a un proceso de estandarización, proyección y/o normalización.
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