La discusión en torno a la reforma de pensiones en Chile ha estado intrínsecamente ligada al complejo marco de los quórums legislativos y constitucionales. Este debate abarca tanto la modificación de la Carta Fundamental para abordar materias previsionales como la tramitación de leyes que impactan directamente el sistema de seguridad social. Las diversas perspectivas políticas y jurídicas han generado un profundo análisis sobre la rigidez de la Constitución y la flexibilidad necesaria para implementar cambios significativos en un área tan sensible como las pensiones.
Debate sobre los Quórums para Reformas Constitucionales
El principal tema de discusión en diversas jornadas legislativas ha girado en torno a las iniciativas que proponen cambios en los quórums para reformas constitucionales, incluidas aquellas relacionadas con los procedimientos de cambio constitucional.
La Propuesta de Tres Quintos (3/5)
Al respecto, el comisionado Sebastián Soto defendió el anteproyecto de tres quintos (equivalente a 30 senadores/as), señalando que el texto del Consejo Constitucional sería extenso y los quórums altos tienden a rigidizarlos, lo que puede ser complejo. Soto añadió que «el quórum de tres quintos, para el derecho comparado no es alto, pero para la práctica en la política chilena y la experiencia constitucional de Chile, sí lo es».
La Postura de Dos Tercios (2/3)
En contraste, la bancada del Partido Republicano se opuso a la enmienda de los cuatro séptimos y propuso la indicación de un quórum de dos tercios (33 senadores/as). El consejero republicano Ricardo Ortega indicó que “hay que aprender de los errores. El tema de los retiros fue un desastre de marca mayor, que nos tiene endeudados”. Afirmó que “un mayor quórum nos hace reflexionar más y si hay voluntad de cambiar, eso se va a poder hacer”, descartando que exista rigidez si hay acuerdos.
El consejero Jorge De la Maza (PRep) defendió la Constitución del ’80, que -en su opinión- “nos trajo paz y estabilidad” y “nos permitió crecer”. Aseguró que esta constitución “no es un texto rígido; eso lo demuestran los cambios que ha tenido”. Para él, el problema se generó con el cambio del sistema electoral que no se ajustó a las normativas del texto vigente. Este argumento fue compartido por el comisionado Juan José Ossa, quien precisó que “el desacople que existe entre el texto actual de la Constitución y el sistema electoral, más allá del mérito o demérito del sistema binominal, hace que no conversen”.
Reflexiones sobre la Rigidez Constitucional
La consejera Gloria Hutt (Evópoli) planteó que “vale la pena una reflexión sobre la importancia de la Constitución”. Desde la bancada Unidad para Chile, el consejero Julio Ñanco (RD) apuntó que “la Constitución del ’25 establecía cambios por mayoría y fue la que menos se modificó y la del ’80 es la que más se ha modificado y, para ello, requería altos quórums”.
El comisionado Gabriel Osorio recordó que en la Convención de 2022 “hubo propuestas de quórums para darle ‘cierta estabilidad al texto’ y la actual oposición lo leyó como una norma de clausura al debate o de rigidización del texto constitucional”. Señaló que el texto incluyó cuatro séptimos para algunos temas, dos tercios para otros y también un referendo rectificatorio. Osorio insistió en que “la rigidez se enarbola cuando se está contra un texto y se señala el argumento de la estabilidad cuando hay mayor posibilidad de incidir en él”. Finalmente, la consejera Jessica Bengoa (CS) afirmó que “esto tiene harto de querer imponer un texto”, restringiendo el sistema democrático, mientras que la consejera Patricia Spoerer (PRep) enfatizó que «me quedo tranquila si hay un gran acuerdo de mayoría para futuros cambios constitucionales».
El Precedente del Retiro del 10% y el Quórum de Seguridad Social
Un antecedente crucial en el debate sobre los quórums y las pensiones fue la discusión generada en torno a la reforma que permitiría el retiro del 10% de los fondos de las AFP en medio del estado de catástrofe por la pandemia de covid-19. Aquí, se planteó una divergencia sobre el quórum necesario para su aprobación.
3/5 vs. 2/3 en el Retiro de Fondos
A juicio de la comisión de Constitución, según informó el presidente de la instancia, diputado Matías Walker (DC), el proyecto debía aprobarse con los votos a favor de 3/5 de los legisladores que integran la Cámara, es decir, 93 votos. Sin embargo, el diputado Jaime Bellolio (UDI) aseguró que se requerían 102 votos, es decir, 2/3. El argumento oficialista era que no se trataba de artículos transitorios, sino permanentes que cambiaban aspectos de la Carta Constitucional, afectando normas de seguridad social.
Bellolio insistió en que aprobar con solo 93 votos “se estaría arbitrariamente bajando el quórum a través de una triquiñuela”. El presidente de la comisión, Matías Walker, respondió que la reforma constitucional, como artículo transitorio, estaba “circunscrita únicamente a este estado de catástrofe producto de la pandemia” y no creaba ni modificaba un derecho constitucional nuevo, sino que era una norma reguladora de su ejercicio. Por tratarse de normas referidas a seguridad social, se requiere de un quórum calificado.
Inconstitucionalidad, Atajos y la Iniciativa Exclusiva
En este contexto, surgieron constantes dudas o amenazas de inconstitucionalidad, calificando las acciones como “fraude”, “resquicio” o “atajo” constitucional. El Ministro de Hacienda reprochó que instalar “un tema de garantías sociales del sistema previsional a través de cambios a la Constitución” violaría un acuerdo constitucional previo. Sin embargo, se argumentó que no hay impedimento político o jurídico para que el legislador apruebe reformas si cumple con los quórums, y que en reformas constitucionales no es aplicable la iniciativa exclusiva del Presidente (Artículo 65 de la Constitución).
Incluso si fuera aplicable, una reforma constitucional aprobada con los quórums adecuados sería una excepción o regla especial válida. La profesora Constanza Hube criticó el argumento como “resquicio constitucional” al autorizar el retiro excepcional de fondos de pensiones, afirmando que se modificaría la reserva legal establecida en el artículo 19 Nº 18 de la Constitución y que la seguridad social se regula por ley de iniciativa exclusiva del Presidente. A su vez, el profesor Pablo Contreras respondió que regular un derecho vía reforma constitucional no es “trampa, resquicio o elusión”, sino que cumple con creces las exigencias democráticas al requerir quórums superiores a un mero quórum calificado.
Debate entre Karla Rubilar y Gael Yeomans sobre la reforma de pensiones del gobierno de Boric
La Técnica Legislativa de las Disposiciones Transitorias
El jurista Jorge Contesse Singh abordó la acusación de que el proyecto del 10% no debiera tramitarse como disposición transitoria. Señaló que esto es un problema de “técnica legislativa”, no de inconstitucionalidad. Explicó que, si bien las disposiciones transitorias suelen regular la aplicación en el tiempo o instituciones temporales, existen ejemplos donde se han usado para materias permanentes, como el sistema electoral de diputados y senadores desde 2005, sin que esto se considerara inconstitucional. Insistió en que “al modificar la Constitución, el Congreso no está legislando, sino que está actuando como poder constituyente derivado”, lo que exige quórums más altos que al legislar, desvirtuando la idea de un “atajo”.
La Reciente Reforma Previsional: Proceso y Aprobación
El Presidente de la República, Gabriel Boric, presentó ante la ciudadanía la Reforma Previsional, que busca implementar un sistema mixto y poner fin a las AFP. El proyecto fue diseñado para derogar el decreto de ley (DL) 3.500 -impuesto en la dictadura de Augusto Pinochet- que creó las AFP.
Tramitación y Consensos Políticos
El Senado aprobó el proyecto de ley de reforma previsional, tras casi un año de trámite en la Cámara Alta. Adicionalmente, la Sala votó en particular 14 temas clave, incluyendo la nueva cotización del empleador, la creación del Seguro Social y sus beneficios, el Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP), y la licitación del stock de afiliados.
La ministra del Trabajo y Previsión Social, Jeannette Jara, agradeció la aprobación, destacando que es un “paso significativo” y un “avance importante para el país”, fruto de la construcción de acuerdos entre diversos sectores políticos. El ministro de Hacienda, Mario Marcel, sostuvo que, al haber llegado más lejos que cualquier otro proyecto en la materia en los últimos años, este era el momento de “darle una señal poderosa al país de que fuimos capaces de ponernos de acuerdo en una reforma sustantiva”.
La Comisión de Trabajo y Previsión Social del Senado comenzó el estudio de la iniciativa en marzo de 2024, después de que la Cámara de Diputados la despachara dos meses antes. Posteriormente, la iniciativa pasó a la Comisión de Hacienda del Senado, que aprobó los 50 artículos de implicancia fiscal.
Elementos Clave de la Reforma
Las enmiendas crean un Seguro Social que mejorará las pensiones actuales y las de mujeres. La reforma considera una nueva cotización de cargo del empleador de 7% de la renta imponible. Este total se distribuirá en un 4,5% para capitalización individual, con el objetivo de fortalecer las pensiones futuras. El 2,5% restante será administrado por el Seguro Social para cubrir las contingencias del SIS (invalidez y sobrevivencia) y la Compensación a Mujeres por mayores expectativas de vida.
El Beneficio por Año Cotizado estará dirigido a mujeres con al menos 10 años cotizados, requisito que aumentará a 15 años después de la primera década de vigencia de la prestación. El alza de la nueva cotización del 7% se implementará con una gradualidad de 9 años hasta alcanzar un 8,5%.
La reforma también incluye un aumento de la Pensión Garantizada Universal (PGU) a $250.000. Su implementación será gradual: a los seis meses de publicada la ley, la recibirán los beneficiarios de 82 años o más; a los 18 meses, los de 75 años o más; y a los 30 meses, las personas de 65 años o más.
Innovaciones y Mecanismos de la Nueva Ley de Pensiones
Transparencia y Competencia
- La iniciativa incluye cambios regulatorios para una mayor transparencia y competencia, con menores costos para las personas.
- Se establece la licitación del stock de afiliados, un proceso cada dos años donde se licitará aleatoriamente el 10% de los afiliados actuales. El proceso será adjudicado al oferente con la menor comisión, la que deberá mantener por cinco años.
- Las AFP tendrán la posibilidad de subcontratar las funciones de soporte, pudiendo actuar el Instituto de Previsión Social (IPS).
- Se promueve la entrada de nuevos operadores para diversificar el mercado y reducir la concentración.
- Se centralizará la cobranza previsional para una recuperación más eficiente de las cotizaciones impagas.
Gestión de Fondos y Rentabilidad
- El sistema de multifondos será reemplazado por fondos generacionales, que ajustarán su perfil de inversión según la edad del afiliado, reduciendo el riesgo a medida que se aproxima la jubilación y aumentando la seguridad del ahorro. Este mecanismo busca maximizar rentabilidades y acotar riesgos.
- Las comisiones serán variables y estarán vinculadas al rendimiento del fondo. Si el fondo genera pérdidas, las comisiones disminuirán un 15%; si obtiene ganancias, podrán aumentar hasta un 15%, alineando los incentivos con el bienestar de los afiliados.
- Se establecen límites cuando las AFP invierten a través de terceros, impidiendo pagar comisiones con cargo a los fondos a vehículos de inversión que inviertan más de un 10% en emisores nacionales transables en mercados públicos, con excepciones.
Cobertura y Protección
- La reforma considera medidas para incrementar la densidad de cotizaciones, como la ampliación del Seguro de Lagunas Previsionales, que permite cubrir cotizaciones en periodos de cesantía. Este beneficio, efectivo desde el 1 de mayo de 2025, cubrirá las cotizaciones previsionales de todos los beneficiarios del Seguro de Cesantía (Cuenta Individual o Fondo Solidario).
- Las cotizaciones del Seguro de Lagunas Previsionales son financiadas por el Fondo de Cesantía Solidario, sin costo para el trabajador. Se estima que el número de personas beneficiadas se triplicará: de 395 mil a más de 1,4 millones al año.
- Se implementa la Compensación a Mujeres por mayor expectativa de vida, un beneficio para corregir las brechas de género.
- Se propone un incentivo a la cotización y se simplifican los mecanismos de cotización para independientes, permitiendo pagos automáticos o contribuciones de familiares directos, promoviendo la formalidad al vincular los beneficios a la cotización.
Declaración y Pago de Cotizaciones
El Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP) es un órgano clave creado en el marco de la ley N°21.735, con el IPS realizando la recaudación. El empleador o entidad pagadora de subsidios debe declarar y pagar las cotizaciones hasta el día 10 del mes siguiente a aquel en que se devengaron las remuneraciones o se autorizó la licencia médica. Cuando el pago se realiza por medio electrónico, el plazo se extiende hasta el día 13 de cada mes.
La normativa indica que los empleadores deben cotizar al Seguro Social Previsional (SSP) por todos sus trabajadores, incluyendo aquellos en jornadas parciales o part-time, para un registro adecuado de los periodos cotizados. La obligación de cotizar al Seguro Social Previsional se extingue de pleno derecho cuando el trabajador se pensiona por vejez o invalidez total.
Si el empleador no realiza la declaración, tendrá hasta el último día hábil del mes subsiguiente para acreditar ante el IPS que su obligación se extinguió. De no hacerlo, se presumirá que las cotizaciones están declaradas y no pagadas, constituyéndose una deuda previsional efectiva.