Contexto de la Protección Social en América Latina y Chile
En los últimos años, los países de América Latina y el Caribe han extendido la implementación de los programas de transferencias con corresponsabilidad (PTC). Para 2016, estos programas se encontraban en 21 países, incorporando, con distintas gradualidades, un enfoque de derechos humanos en su diseño y argumentación. Una de las importantes consecuencias de la operación de los PTC fue servir como uno de los principales nexos entre los hogares históricamente excluidos y la oferta pública de programas y servicios sociales. La protección social no contributiva, en la que los programas de transferencias condicionadas son uno de sus instrumentos, es una de las herramientas principales para lograr la realización de derechos económicos y sociales en la región. Los Estados han redoblado los esfuerzos para ampliar la cobertura de transferencias monetarias y de servicios a la población que vive en condiciones de pobreza y, en algunos casos, a la población vulnerable.
Las políticas sociales de América Latina han estado fuertemente vinculadas con el modelo de desarrollo y el rol del Estado y del mercado. Posteriormente a la crisis de la deuda de la década de los ochenta, los organismos internacionales comenzaron a promover medidas de austeridad fiscal, privatización de servicios sociales y descentralización administrativa, lo que llevó a la proliferación de fondos previsionales basados en capitalización individual y seguros privados de salud. Con la recuperación y consolidación de las democracias durante la década de los noventa, la inversión social comenzó a incrementarse para enfrentar las consecuencias sociales de la "década perdida".
La atención pública de la pobreza en Chile, como un problema técnico de focalización de recursos, se hizo presente con las primeras mediciones para construir los mapas de pobreza y el cálculo del costo de las necesidades básicas alimentarias. De este modo, la pobreza comenzó a caracterizarse como un problema de medición e identificación para las transferencias monetarias y los programas sociales, lo que se traduce en un Estado de bienestar de carácter residual. Según Larrañaga (2013), esto significa que "la política pública asume la superación de la pobreza como un objetivo principal, para lo cual se busca identificar los factores determinantes de la falta de ingresos". Con la recuperación de la democracia en 1990, las políticas de reducción de la pobreza mantuvieron la lógica de focalización de las transferencias monetarias, pero se innovó con la creación del Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), que empezó a introducir la generación de solidaridad entre los beneficiarios y la participación parcial en los proyectos, así como la generación de capacidades.
A partir de la década del 2000, se tomaron decisiones políticas para dotar de cierta orientación universal a las prestaciones y la necesidad de una "construcción progresiva de una red de protección social y el desarrollo del enfoque de derechos". Esto se concretó, entre 2000 y 2006, principalmente con un nuevo seguro de desempleo, el Chile Solidario y el Plan de Atención Universal de Garantías Explícitas de Salud (Plan AUGE, hoy GES). Entre 2006 y 2010, el enfoque de derechos en las políticas de protección social estuvo presente en el lanzamiento del Chile Solidario, la Reforma Previsional y el Sistema Intersectorial de Protección Social (SIPS).
El SIPS se creó en 2009 y cumple con la condición de ser "un modelo de gestión constituido por las acciones y prestaciones sociales ejecutadas y coordinadas por distintos organismos del Estado, destinadas a la población nacional más vulnerable socioeconómicamente y que requiera de una acción concertada de dichos organismos para acceder a mejores condiciones de vida". Los otros subsistemas que conforman el SIPS son Chile Crece Contigo, Chile Solidario (que está en proceso de cierre) y un nuevo subsistema de Apoyos y Cuidados cuya implementación comenzó en 2016. Como corolario, la expansión del sistema de protección social en Chile se basó en construir "una red de servicios y políticas contributivas y no contributivas diseñada para ofrecer protección estatal de por vida para los diferentes grupos socioeconómicos".
Chile Seguridades y Oportunidades: Un Subsistema Clave
El Chile Seguridades y Oportunidades es el subsistema que trabaja con las familias más vulnerables del país y forma parte del Sistema de Protección Social del Ministerio de Desarrollo Social. Su principal objetivo es promover que las familias y personas accedan a mejores condiciones de vida, a través de la superación de condiciones de pobreza extrema y vulnerabilidades sociales que les afecten. Este subsistema tiene como misión acompañar, proteger y apoyar a todos los niños, niñas, adolescentes y sus familias, promoviendo que accedan a mejores condiciones de vida a través de la superación de la pobreza extrema y vulnerabilidades sociales. El "Gobierno del Presidente Sebastián Piñera cree que Chile no será nunca un país desarrollado si no logra superar en forma definitiva la pobreza. El Seguridades y Oportunidades forma parte de un conjunto de políticas sociales para derrotar la pobreza, es un colchón y un impulso donde nosotros les entregamos un pequeño empujoncito para que puedan abandonar la pobreza".
El Ingreso Ético Familiar (IEF) como Estructura
La Ley del IEF se formaliza como el subsistema Seguridades y Oportunidades, siendo un componente del Sistema Intersectorial de Protección Social (SIPS). El IEF está organizado bajo tres pilares fundamentales:
- Dignidad: Consiste en una transferencia base no condicionada dirigida a las familias y personas que viven en extrema pobreza.
- Deberes: Entrega de una transferencia condicionada a partir de la asistencia escolar de los niños/as y realización de controles médicos para los niños/as entre 0 y 6 años en situación de pobreza extrema.
- Logros: Incluye a personas del 30 y 40% más pobre del país, y comprende dos transferencias que son, respectivamente, el Bono por Logro Escolar y el subsidio al empleo de la mujer o Bono al Trabajo de la Mujer.
Además, el programa contempla un conjunto de bonos, condicionados y no condicionados, a los que las familias y personas que participan pueden acceder.
Implementación y Acompañamiento del Programa
El programa tiene una duración de hasta 28 meses. Su proceso se estructura de la siguiente manera:
- Diagnóstico: Se identifican a los integrantes de la familia, características habitacionales, de educación y otras variables sociales, junto a las capacidades, recursos y necesidades que disponen.
- Acompañamiento psicosocial y sociolaboral: Se extiende por 24 meses. El objetivo es acompañar a la familia, entregar información y orientaciones específicas sobre servicios y prestaciones, contención emocional y educación.
Luego de la evaluación, finaliza la participación de las familias y pasan a ser, durante un año, usuarias del sistema Chile Seguridades y Oportunidades, período en el que se consideran, si cumplen con los requisitos, posibles receptoras de los beneficios del Estado.
El Rol del Gestor Territorial y la Inclusión Laboral
El subsistema Seguridades y Oportunidades del IEF vincula a sus usuarios con el resto de las prestaciones del sistema de protección social chileno a través de la figura del gestor territorial. Su función es la de "coordinar las ofertas públicas y privadas de programas sociales y de inserción laboral existentes en la zona de residencia, con el objetivo de que las familias aprovechen al máximo las oportunidades a las cuales tienen acceso".
Un elemento decisivo para la sostenibilidad del programa y la reducción de la pobreza es la generación de una inclusión laboral y productiva exitosa. Para aquello, la misma figura del gestor territorial "eleva la demanda laboral que no ha sido satisfecha para encontrar un cupo en la oferta pública de programas de inserción laboral a través de la generación de redes e intercediendo con los encargados programáticos". La oferta de programas de inserción laboral y productiva para beneficiarios del subsistema Seguridades y Oportunidades del IEF en edad de trabajar se puede agrupar en tres dimensiones: nivelación educacional, desarrollo y promoción de la empleabilidad y desenlaces laborales y capacitación técnica.
El Programa Familias
El Programa Familias busca contribuir a que las personas y familias superen su situación de pobreza extrema de manera sostenible, mejorando su nivel de bienestar y calidad de vida, a través del desarrollo de capacidades, sus potencialidades y recursos disponibles, tanto personales como de sus comunidades. Consiste en brindar acompañamiento integral a las familias en condición de pobreza extrema y vulnerabilidad a objeto de que puedan mejorar sus condiciones de vida y bienestar. Como todos los programas de Chile Seguridades y Oportunidades, Familias no es un programa al que se postula, sino al que se invita a participar. Para este efecto, un/a profesional Gestor Familiar del Fondo Solidario de Inversión Social o un Apoyo Familiar de su Municipalidad, concurrirá al domicilio de la familia a objeto de contactarla e invitarla a participar del programa.
Tensiones y Desafíos del Enfoque de Derechos
En el contexto chileno, el enfoque de derechos y garantías sociales está contemplado en el diseño del sistema de protección social y en la formulación de programas que garantizan el acceso a prestaciones, especialmente el Plan AUGE-GES. Sin embargo, Chile no contempla el reconocimiento de derechos sociales en la Constitución Política de 1980, y "la incorporación de este tipo de propuestas en un enfoque de derechos en la política social y su extensión a la protección social del conjunto de la ciudadanía es todavía lenta". El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas ha destacado la necesidad de que el Estado de Chile "garantice el reconocimiento integral y la protección jurídica necesaria de los derechos económicos, sociales y culturales en el nuevo texto constitucional". Específicamente, la Constitución chilena solamente garantiza los derechos a la educación, salud, seguridad social y trabajo, pero "los derechos son tratados principalmente como libertades (de elección) y no como derechos de prestación por parte del Estado".
En primer lugar, existe una tensión entre la focalización del programa y su implementación territorial con el enfoque de los derechos económicos, sociales y culturales, en particular con el principio de igualdad y no discriminación. Dos de los tres pilares del IEF están focalizados en hogares en situación de extrema pobreza (subsistema Seguridades y Oportunidades), que de acuerdo con la Encuesta CASEN 2013, representan el 3,1 % de la población. Debido al constante flujo de familias que transitan entre las líneas de pobreza e indigencia, se deberían destinar los recursos económicos e institucionales para expandir la cobertura del programa. Mientras los mecanismos de focalización pueden ser vistos como una forma de llegar a quienes más necesitan de las transferencias de ingresos, desde el enfoque de derechos humanos se requiere especial cuidado.
Perspectiva de Género: Avances y Desafíos
El principal objetivo de considerar una perspectiva de género para cumplir con el principio de igualdad y no discriminación es asegurar que hombres y mujeres se beneficien de forma igualitaria. Además, los sistemas de protección social deben atender los riesgos propios del ciclo de vida de las mujeres y la carga del trabajo doméstico no remunerado que recae sobre sus hombros.
El Bono al Trabajo de la Mujer es un componente del IEF que promueve la inserción laboral femenina con el objetivo de vincular a las mujeres al mercado laboral formal y reducir su situación de desventaja económica con respecto a sus pares masculinos. Esto va en la línea de promover los derechos sociales y económicos hacia los grupos más desfavorecidos, que en el caso chileno serían las mujeres y su frágil vínculo con el mercado del trabajo. Aunque este es un aspecto positivo del programa, existen otras áreas críticas que deberían ser reexaminadas desde un enfoque de género. Por ejemplo, "al atribuir únicamente a las madres la responsabilidad del cuidado de los hijos e hijas en materia de educación y salud, no solo se aumenta la carga de trabajo y la escasez de tiempo de las mujeres, que es una de las razones de su desigualdad social y económica".
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Adecuación de Transferencias y Acceso a Servicios
De acuerdo con la ley que regula el programa, las transferencias focalizadas a los hogares en pobreza extrema (subsistema Seguridades y Oportunidades) cubren un máximo del 85% de la diferencia entre la línea de indigencia y el potencial ingreso per cápita del hogar, en el caso de la transferencia monetaria base, y la transferencia monetaria condicionada por control niño sano y asistencia escolar (pilar de los deberes) que representa entre el 35 y 45% de dicha brecha. Estas características son positivas en términos de adecuación de las transferencias, pero no son suficientes para la plena realización de los derechos económicos, sociales y culturales de los beneficiarios.
Otro aspecto en tensión con un enfoque de derechos se refiere al acceso que tienen los pueblos indígenas. No obstante, en Chile el debate público no debiera enfocarse tanto en la cobertura como en la calidad de la oferta pública de servicios, que son casi la única opción de acceso para hogares en situación de pobreza extrema. La realización de un debate sobre la adecuación y pertinencia de las corresponsabilidades debe entrar a discutir sobre la calidad de los servicios públicos.