La protección de la infancia en Chile ha sido un tema de profunda preocupación social, especialmente en el contexto de la crisis que enfrentó el antiguo Servicio Nacional de Menores (Sename). Históricamente, este sistema se ha visto afectado por la falta de recursos y la necesidad de una redefinición de roles, donde la responsabilidad no recae únicamente en el Estado, sino que se extiende a toda la comunidad.
El Contexto de la Protección Infantil en Chile
Actualmente en Chile, aproximadamente 10.000 niños y niñas se encuentran internados en centros de administración directa del Sename o en alguno de sus organismos colaboradores. Diversos estudios muestran que el sistema chileno ha tenido como regla general proteger mediante la separación de la familia y la internación, un proceso psicosocial denominado "institucionalizar".
La magnitud de la problemática se ha hecho evidente con el tiempo. Por ejemplo, una cifra que puso nuevamente al organismo en el centro de la polémica fue el fallecimiento de 185 menores a cargo de la institución desde 2005. Esta realidad precaria se vivía a todo nivel en parte de los 299 recintos del servicio, que incluyen 255 centros de organismos colaboradores, 11 del Estado y 33 destinados para justicia juvenil. Estos centros albergaban a más de 8 mil niños, niñas y adolescentes.
Causales de Ingreso y Atención
Los niños, niñas y adolescentes ingresan a estos centros por diversas causales, que incluyen:
- Maltrato y/o abuso sexual.
- Inhabilidad de uno o ambos padres.
- Prevención y protección.
- Deserción escolar o falta de acceso a la educación.
- Solicitud de diagnóstico.
- Trabajo infantil.
- Factores asociados a vulnerabilidad.
- Abandono o ser cedido en adopción.
- Consumo de drogas.
- Faltas y delitos no penalizables.
A la fecha, 112.813 menores están siendo atendidos en uno o más proyectos del Sename, abarcando líneas como Diagnóstico Ambulatorio (DAM), Oficinas de Protección de Derechos (OPD), programas ambulatorios de intervención o residenciales. De estos, 296 corresponden a procesos de adopción, 99.435 a protección de derechos y primera infancia, y 13.082 a justicia juvenil.
Críticas a la Institucionalización como Medida Prioritaria
El recurso a la internación no ha sido mayormente cuestionado, a pesar de que contraviene lo mandatado en los acuerdos internacionales. Existe consenso entre los operadores de que el sistema residencial presenta graves falencias, que van desde la precariedad de la infraestructura hasta la falta de personal adecuado. El mecanismo de financiamiento, basado en un pago por niño/día atendido a las instituciones colaboradoras del Sename, ha sido calificado de perverso, pues no está alineado con el objetivo de que el niño regrese lo antes posible con su familia.
La Institucionalización por Pobreza
Muchos de los problemas que enfrentan las familias se derivan del contexto adverso en que se desenvuelven, como la exclusión social y económica o la falta de oportunidades. Un mismo hecho que en personas de nivel social acomodado se interpreta con cierta tolerancia, para personas de otros sectores se cataloga como "negligencia parental". Un psicólogo señaló que gran parte de los niños en el sistema de protección no fueron maltratados ni abusados por sus padres y podrían volver a sus hogares si las familias recibieran la ayuda adecuada, manteniendo un lazo con su familia de origen.
La internación, de forma velada, opera como una sanción para el niño y su familia, culminando en la privación del medio familiar. En muchos casos, los niños son "rescatados de la pobreza" e internados, incluso sin situaciones de violencia o maltrato. Esto plantea la pregunta de si existe una institucionalización por pobreza, una forma de discriminación en contra de los sectores más vulnerables, a pesar de que el discurso institucional sea distinto.
Consecuencias de la Estancia en Centros
Estos miles de niños y niñas están en los centros como resultado de una serie de diagnósticos que determinan el daño que sufren en su entorno. Sin embargo, estos informes no siempre consideran el impacto de entrar en un sistema con alto nivel de hacinamiento, donde pueden existir abusos y maltrato. Es posible argumentar que los niños y niñas están privados de libertad sin que este punto sea considerado en su real dimensión.
Por todo esto, hay un consenso tácito entre los especialistas de que el tránsito por estas instituciones debe ser breve, idealmente no más de dos años. No obstante, la realidad dista mucho de ello, y las huellas que estas estadías dejan en los niños no se borran. Incluso en residencias sin abusos ni malos tratos, la falta de familia se convierte en un dolor profundo.
Alternativas a la Institucionalización: El Acogimiento Familiar y el Rol de la Comunidad
Para que la internación y la adopción sean los últimos recursos, es fundamental apostar institucionalmente por las familias, abandonando una mirada fiscalizadora y sancionadora. Es necesario tomar en consideración el contexto en el que se desenvuelven, dejando de verlas como intrínsecamente malas o casos perdidos, y comprendiendo las causas de los graves conflictos por los que atraviesan.
La familia es el núcleo fundamental de la sociedad y el medio natural para el crecimiento, el bienestar y la protección de los niños. Los esfuerzos estatales deben ir encaminados a lograr que el niño permanezca o vuelva a estar bajo la guarda de sus padres o, cuando proceda, de otros familiares cercanos.
El Acogimiento Familiar
El acogimiento familiar es una instancia que permite a una comunidad solidaria ofrecer apoyo temporal a niños y niñas que no pueden permanecer con su familia de origen o extensa. Se necesita una comunidad que se preocupe y ofrezca apoyo, que cuide de manera temporal. Una gran cantidad de familias de acogida disponibles permitiría que las residencias se orientaran solo a aquellos niños que requieran atenciones especializadas, como niños con patologías de salud severa o niños postrados.
Actualmente existen familias de acogida, pero en su mayoría son miembros de la misma familia extensa, que en muchos casos también se encuentran en situación de vulnerabilidad y no logran cortar el círculo de daño que viven los menores de edad. Lo que se necesita son "familias externas", vinculadas comunitariamente al niño o no. Este tipo de acogimiento existe, puede transformar la vida de miles de niños y niñas, y su expansión depende de una sociedad dispuesta a acoger.
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La Adopción como Último Recurso
Tanto la internación como la adopción debieran ser los últimos recursos al pensar en el bienestar de un niño o niña. La adopción solo puede ser la última opción, tal como aparece consagrado en el artículo 1° de la Ley 19.620 sobre adopción. Esta ley determina que la adopción procede solo cuando la familia de origen no es capaz de brindar al niño, niña o adolescente la satisfacción de sus necesidades espirituales y materiales.
La ley obliga al juez a verificar que la inhabilidad de los padres es real y que son ciertas las circunstancias que impiden la permanencia del niño en su familia de origen. Además, debe confirmar que la adopción representa ventajas para él, entendidas como beneficios concretos y objetivos para el niño en particular. La normativa exige verificar que se han agotado los esfuerzos para habilitar a los padres y la familia extensa antes de recurrir a otras alternativas.
Desafíos en el Proceso de Adopción
Normalmente, las personas perciben que los procesos de adopción son lentos y difíciles. Esto ocurre si en las causas no se han realizado todas las gestiones necesarias. A menudo, la oposición de la familia extensa complejiza la tramitación. En ocasiones, se detecta poco o nulo trabajo con la familia de origen, y constantemente se deben considerar informes de "habilidades parentales" realizados por las propias instituciones de adopción, que son una parte interesada. Esto causa demoras y confusión.
La separación de la familia y la solicitud de protección a un centro residencial o a una familia de acogida es determinada por un tribunal en casos donde el menor haya sido entregado en adopción por su familia, o cuando se realizó un trabajo de intervención con los padres pero no lograron asumir adecuadamente su crianza y protección, o en ausencia de una familia extensa hasta tres generaciones (tíos, abuelos) que pueda hacerse cargo.
El Proceso de Ingreso a un Centro de Protección
Cuando un juez de familia toma conocimiento de situaciones de vulneración de un niño, niña o adolescente, puede adoptar, entre otras medidas, la separación de la familia y solicitar su protección a un centro residencial o a una familia de acogida. El magistrado es quien define a qué recinto ingresará el menor, siendo trasladado a la residencia por un adulto de la familia, profesionales de algún programa social y, en algunas situaciones, por Carabineros.
A la llegada, la dirección de la residencia activa el protocolo de acogida y debe informar al juez correspondiente la situación del niño en protección cada tres meses, entendiéndose que la permanencia en dicho centro es temporal. El Servicio cuenta con cinco planes de trabajo, cuyo objeto es entregar bienestar en ámbitos personales, proveer de recursos y satisfacer sus necesidades, recibiendo una intervención integral.
Justicia Juvenil
En el ámbito de la justicia juvenil, 1.596 niños están procesados por la ley de responsabilidad adolescente por infracción a la ley penal, con el objetivo de que la sanción forme parte de una intervención socioeducativa amplia y orientada a la plena integración social. Para estos fines, previa resolución del juez, existen los Centros de Régimen Cerrado y los de Internación Provisoria, administrados por el Sename bajo tutela de Gendarmería. Las medidas que no implican privación de libertad son ejecutadas por colaboradores acreditados.
Al ingresar el adolescente (de 14 a 17 años) al centro o programa del Servicio, se confecciona un informe diagnóstico psicosocial llamado Plan de Intervención Individual (PII), que contiene los objetivos que el joven deberá cumplir. Durante su proceso de sanción, los adolescentes tienen entrevistas diarias con psicólogos, asistentes sociales, terapeutas ocupacionales y psiquiatras si lo requieren, además de otros programas complementarios como los de drogas.
El Nuevo Marco de Protección: Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia
En respuesta a la necesidad de mejorar el sistema, se ha establecido el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia. Este es un servicio público descentralizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Desarrollo Social y Familia. El Ministerio garantiza el cumplimiento de las normas que rigen la labor del Servicio y los colaboradores acreditados.
Objeto y Principios Rectores del Servicio
El Servicio tiene por objeto garantizar la protección especializada de niños, niñas y adolescentes gravemente amenazados o vulnerados en sus derechos. Deberá asegurar la provisión y ejecución de programas especializados para abordar casos de mediana y alta complejidad, garantizando el pleno respeto a los niños, niñas y adolescentes en su calidad de sujetos de derechos de especial protección. También deberá respetar sus derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política, la Convención sobre los Derechos del Niño y los demás tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Chile.
El Servicio actuará acorde a la Política Nacional de Niñez y Adolescencia y garantizará el derecho de acceso a la justicia de los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención. De acuerdo con la ley, ejercerá sus funciones con un enfoque de derechos, de manera concordante con la dignidad humana del niño, niña o adolescente.
Principios Rectores:
- El interés superior del niño, niña o adolescente.
- La igualdad y no discriminación arbitraria.
- La autonomía progresiva.
- La perspectiva de género.
- La inclusión.
- La protección social.
- La participación efectiva.
Estructura y Funcionamiento
El Servicio proveerá las prestaciones correspondientes, asegurando la oferta pública en todas las regiones del país, por sí o a través de terceros. El Director o Directora Nacional durará cinco años en su cargo y podrá renovarse su nombramiento por una sola vez. El Servicio contará con direcciones regionales en cada región del país. Tanto el Director Nacional como los directores regionales serán nombrados mediante el Sistema de Alta Dirección Pública.
Funciones del Servicio:
- Elaborar la normativa técnica y administrativa respecto de cada programa de protección especializada.
- Colaborar con los órganos del Estado en el marco de sus competencias, y requerir o entregar información.
- Generar procedimientos idóneos, formales y permanentes para recabar periódicamente la opinión de los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención y de sus familias.
- Velar por el respeto de los derechos humanos y las disposiciones legales y reglamentarias relacionadas con la protección especializada.
- Diseñar y desarrollar políticas, programas y actividades de capacitación periódica.
- Solicitar información a cualquier órgano del Estado que estime conveniente para el buen cumplimiento de sus funciones.
- Ejercer las acciones para la recuperación de recursos utilizados en contravención de la normativa.
- Ejercer todas las demás funciones que la ley le encomiende.
Consejo de Expertos
El Servicio contará con un Consejo de Expertos conformado por cinco miembros con experiencia y reconocida trayectoria en las áreas ligadas a la niñez. Los integrantes durarán tres años en su cargo, con posibilidad de una renovación.
Priorización de Casos y Unidades de Fiscalización
Los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención del Servicio, y sus familias, deberán ser atendidos prioritariamente en el marco de los programas vigentes en los órganos de la Administración del Estado, mediante mecanismos que permitan hacer efectiva su priorización. El Servicio deberá considerar una unidad de fiscalización. La supervisión y fiscalización consistirán en el mecanismo de control a través del cual podrá aplicar sanciones a los colaboradores acreditados en los casos calificados.
La indemnización por el daño moral causado por falta de servicio será fijada por el juez, considerando la gravedad del daño y la modificación de las condiciones de existencia del afectado. Los niños, niñas y adolescentes respecto de quienes se adopte una medida de protección serán derivados a los programas de protección especializada por los tribunales o las Oficinas Locales de la Niñez.
Líneas de Acción o Modalidades de Atención Especializada
Los programas de protección especializada se diseñarán en base a evidencia técnica y territorial, evaluaciones anteriores del Servicio o terceros, y atendiendo a las evaluaciones realizadas por el Ministerio de Desarrollo Social y Familia u otros organismos competentes. Las líneas de acción incluyen:
- Diagnóstico clínico especializado y seguimiento de casos, y pericia.
- Intervenciones ambulatorias de reparación.
- Fortalecimiento y vinculación.
- Cuidado alternativo.
- Adopción.
Corresponderá a la línea de acción de adopción toda actividad tendiente a procurar al niño, niña o adolescente una familia, cualquiera sea su composición, que le brinde afecto y los cuidados necesarios cuando ello no le pueda ser proporcionado por su familia de origen, conforme a la normativa vigente.
Colaboradores Acreditados y Sanciones
El Servicio deberá mantener y administrar un registro de los colaboradores acreditados, el cual deberá estar siempre disponible en la página web y actualizarse una vez al año. Solo podrán ser colaboradores acreditados las personas jurídicas que hubieren adoptado e implementado modelos de organización, administración y supervisión para prevenir delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de niños, niñas y adolescentes y que afecten el correcto uso de recursos públicos.
Para la determinación de la sanción en casos de infracciones graves, el Servicio procurará que su aplicación resulte idónea para el cumplimiento de los fines de la protección especializada. Será considerada como infracción gravísima la ocurrencia de delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de niños, niñas y adolescentes, y que afecten el correcto uso de recursos públicos. Una infracción gravísima puede ser sancionada hasta con el término de la acreditación.
Políticas de Personal
El Servicio deberá contar con personal capacitado e idóneo según los términos requeridos para el ejercicio de sus funciones. Actualmente, en el servicio había 4.274 funcionarios, divididos en funciones de dirección, jefatura, coordinación y educadores de trato directo, quienes estaban a cargo de los menores en los centros las 24 horas del día. De ese total, solo 40 eran de planta, 3.938 a contrata y 296 a honorarios.