La dictadura de Pinochet se consolidó en el período del "milagro" económico, pese a su vulnerabilidad, a los costos sociales y a la oposición que generó el modelo de los Chicago Boys. En este contexto, el régimen militar buscó consolidarse políticamente tanto en Chile como en el exterior, mientras el modelo económico tomaba posiciones más estratégicas.
Contexto Político y Económico de la Dictadura Militar
En 1978 y 1980, el régimen militar triunfó con aplastantes mayorías en dos referéndums que, sin garantías para los opositores, fueron considerados fraudulentos por estos. Particularmente, en el plebiscito de 1980 logró hacer aprobar una constitución diseñada para prolongar el gobierno de Pinochet hasta 1997. Pinochet ya tenía el control total del poder luego de destituir al comandante en jefe de la Fuerza Aérea, general Gustavo Leigh, a mediados de 1978. Leigh, quien formaba parte de la Junta de Gobierno, se había opuesto tenazmente a diversas medidas personalistas de Pinochet, entre ellas, al llamado a consulta nacional que este hizo en enero de 1978 para legitimar su poder y rechazar la presión de las Naciones Unidas por las violaciones a los derechos humanos.
El régimen implementó medidas para asegurar su estabilidad política y legal. El ministro del Interior, Sergio Fernández, dictó -el 22 de abril de 1978- la Ley de Amnistía para impedir juicios a los militares involucrados en violaciones a los derechos humanos. Esta normativa, escrita por Mónica Madariaga, tuvo según sus autores el sentido de "pacificar" el país y "reconciliar" a los chilenos.
El gobierno sorteó la presión norteamericana que llegó hasta el embargo de la venta de armas y repuestos bélicos de Estados Unidos a las fuerzas armadas chilenas. Esto ocurrió en represalia por el asesinato del ex ministro socialista Orlando Letelier, en Washington, que planificó la DINA. Para mejorar su imagen externa, el régimen disolvió la DINA, creando en 1977 la Central Nacional de Informaciones (CNI), aunque este nuevo organismo poco tardó en ganar el mismo desprestigio que su antecesora.
Gracias a la mediación papal sobre las diferencias limítrofes con Argentina en el austral Canal Beagle, el gobierno superó también la tensión fronteriza con este país. Argentina declaró "insanablemente nulo" el Laudo Arbitral de la Corona Británica, obligando a las autoridades de ambos países a recurrir al Vaticano como mediador para evitar un conflicto bélico.
En el ámbito económico, el firmamento era también más favorable. En 1979 la economía tenía tasas de crecimiento por sobre la caída que tuvo el PGB en 1975, lo que creó un escenario propicio para que los Chicago Boys complementaran su obra.
Las "Siete Modernizaciones": La Implementación del Modelo Neoliberal
Este fue el momento en que comenzó la aplicación de las siete modernizaciones, con el objetivo de extender los principios del modelo de Chicago hacia otros planos de las relaciones sociales. En la práctica, estas modernizaciones pusieron un acento renovado para impulsar el modelo neoliberal, abarcando áreas clave de la sociedad:
- Plan Laboral
- Reforma Previsional
- Reestructuración de la Salud
- Municipalización de la Educación
- Modernización Judicial
- Desarrollo Agrícola
- Reforma Administrativa y Regionalización
Lograda la estabilización del modelo económico, el nuevo desafío de los neoliberales fue estimular el desarrollo del país sobre la base del sector privado, llevando al mercado a sustituir al Estado benefactor. Para ello, se estableció una frondosa legislación que limitó las demandas de los grupos de presión. Los empresarios requerían de una serie de condiciones para lograr este propósito, y el régimen las allanó todas.
La Reforma Laboral: El Plan Laboral de José Piñera
Antecedentes y Justificación
El primer prerrequisito para un mejor funcionamiento del modelo neoliberal era un ambiente de tranquilidad laboral. A fines de 1978, era difícil preservar la calma dentro de los centros fabriles, ya que el derecho laboral seguía en interdicción y los procesos de negociación colectiva estaban suspendidos desde 1973. El Plan Laboral del ministro del Trabajo José Piñera Echenique se encargó de bajar la presión de la caldera social, la cual estaba siendo alimentada poco a poco por dirigentes de oposición con la ayuda de organismos sindicales extranjeros.
Principales Disposiciones y su Impacto
La normativa limitó el derecho de huelga a solo 59 días y permitió el lockout empresarial, es decir, el cierre de la unidad productiva por parte del propietario durante el conflicto, así como la contratación de personal de reemplazo mientras se prolongara la huelga. De hecho, eliminó el derecho a negociar en el sector agrícola, donde los trabajadores en conflicto podían ser expulsados del predio. También terminó con las normas de inamovilidad y aumentó las atribuciones de los patrones para ejercer el control de los trabajadores. El Estado dejó de intervenir en los conflictos como mediador, tal cual lo hacía hasta 1973 a través de las comisiones tripartitas, que desaparecieron.
Las negociaciones se difirieron en el tiempo de acuerdo con un orden alfabético según el nombre de la empresa, a fin de evitar una alta conflictividad en un período breve. Además, restringió el ámbito de la negociación al interior de la empresa, quitando con ello poder a las federaciones y confederaciones sindicales, las cuales quedaron impedidas de negociar por áreas de producción. Aunque esta legislación flexibilizó el funcionamiento de las organizaciones y otorgó mejores condiciones para formar sindicatos, el grueso de sus disposiciones le restó capacidad negociadora a los trabajadores.
Reacción y Represión Sindical
Esta fue la primera modernización puesta en práctica de una sola vez. El régimen impulsó el Plan Laboral para alejar la amenaza de boicot internacional a las exportaciones chilenas, hecha por la anticomunista central obrera estadounidense American Federation of Labour and Congress of Industrial Organization (AFL-CIO). La causa del llamamiento a boicot, realizado el 24 de diciembre de 1978, fue la violación sistemática de los derechos sindicales bajo el gobierno de Pinochet.
Dos días después de la amenaza, asumió como ministro del Trabajo y Previsión Social José Piñera Echenique para enfrentar el boicot. Economista, asesor del grupo de Cruzat-Larraín y exdodemócrata cristiano, Piñera dialogó con los líderes de la AFL-CIO para ganar tiempo, lo que consiguió moviéndose rápidamente. Entre sus asesores estuvo Hernán Büchi, quien en un fin de semana leyó la legislación laboral norteamericana para ver cuáles de sus contenidos podían ser adaptados a la realidad chilena. "Fue notable", comentó Álvaro Bardón. En dos semanas, el equipo de Piñera diseñó las bases del Plan Laboral y se permitieron las asambleas sindicales. A mediados de 1979, las normas estaban dictadas y el fantasma del boicot se alejó. La misma veloz mecánica aplicaron en 1978 los Chicago Boys para realizar elecciones sindicales prohibidas desde el golpe militar.
La represión al movimiento sindical fue especialmente dura. La Central Única de Trabajadores (CUT) fue disuelta por el bando Nº 12 del 17 de septiembre de 1973. De las 130 federaciones y confederaciones afiliadas a la CUT, una cuarta parte sobrevivió al golpe militar de 1973. Un recuento entregado por los sindicatos a la Organización Internacional del Trabajo (OIT) mostró que en 16 organizaciones nacionales fueron despedidos más de 2.200 dirigentes sindicales; un total de 110 dirigentes fueron muertos y 230 encarcelados. En 1978, el ministro Sergio Fernández disolvió 7 federaciones y sindicatos y confiscó sus bienes. La medida afectó a 400 sindicatos afiliados y 112.795 trabajadores sindicalizados, aunque según fuentes laborales perjudicó a 539 sindicatos y 300.000 afiliados.
La reforma de pensiones, mercado de capital y desarrollo económico | José Piñera
El Decreto 198 impedía la elección de dirigentes y el Decreto 2.200 permitió el despido de cualquier trabajador sin indemnización por realizar "actos ilícitos". El Decreto 2.345, también dictado por Fernández, permitió el despido de funcionarios de la administración pública sin sumario previo. Pese a estas normas, hubo alrededor de 50 conflictos laborales, de carácter defensivo, además de declaraciones, críticas verbales y programas de acción sindical. Las movilizaciones más significativas antes de la promulgación del Plan Laboral fueron dos, ambas en 1978: la marcha del 12 de mayo, reprimida con un saldo de 600 detenidos, y la "huelga de las viandas", no asistencia a los casinos de la empresa de los trabajadores del cobre de Chuquicamata pidiendo reajustes de salarios. La protesta culminó con 74 detenidos, 10 deportados a pequeñas localidades y despidos.
Para frenar la lenta y tenaz articulación del movimiento sindical, que renacía a pesar de la represión, el ministro del Trabajo, Vasco Costa, anunció el 27 de octubre de 1978 que el 31 del mismo mes se debían realizar elecciones en los sindicatos. Fue una elección sin propaganda ni posibilidad de participación de los que entonces eran dirigentes, ni de los que hubieran realizado actividad política en los últimos diez años. El objetivo encubierto bajo esta "apertura" fue preparar el terreno al Plan Laboral, en el sentido de tener una capa de dirigentes sindicales inexpertos y despolitizados para enfrentar la primera negociación colectiva en dictadura.
Legado Legislativo
Dos decretos-leyes (D.L.) dictados a mediados de 1979 son los pilares del Plan Laboral: el 2.758, sobre negociación colectiva, y el 2.756 sobre organizaciones sindicales. Estos, junto con el D.L. 2.200 sobre contratos de trabajo, reemplazaron de hecho, y después de derecho, al Código del Trabajo de 1931.
Las normas de Piñera derrotaron definitivamente la idea del Estatuto Social de la Empresa y de reforma al antiguo código, del general de la FACH Nicanor Díaz Estrada, quien fue ministro del Trabajo. Díaz Estrada, con el apoyo de Leigh, procuró atraer al sindicalismo demócrata cristiano moderado, permitiendo cierta autonomía, pero dentro del marco autoritario. Su plan podría haber prosperado, pero no bajo el modelo excluyente de los Chicago Boys. Esta iniciativa fue representativa del sector menos ortodoxo en el período de las pugnas dentro del régimen para definir su política económica y social. Para sortear el Estatuto Social de la Empresa aprobado en 1975, los Chicago Boys promulgaron como decretos leyes la nueva legislación laboral. Después, cuando esta fue transformada en Código del Trabajo, se dispuso expresamente -en el artículo 2L- la derogación de este Estatuto. Las nuevas leyes adaptaron las relaciones laborales a un modelo económico en que el rol del empresario era determinante. Para ello procuraron atomizar y reducir al movimiento sindical, que históricamente había sido conducido por la izquierda. Las cifras de afiliación sindical indican que consiguió plenamente esta meta. En 1973, los asociados a sindicatos eran 939.000 trabajadores, cerca del 31 por ciento de la fuerza de trabajo. En 1989, los afiliados a sindicatos apenas se acercaban a 500.000 trabajadores y ellos representaban el 10,7 por ciento de la fuerza de trabajo. A la vez, el número promedio de trabajadores afiliados por sindicato disminuyó desde 166, en 1973, a 71 en 1987.
El Plan Laboral también atenuó los conflictos dentro de las empresas, por las restricciones que tuvo la huelga legal. Pero no pudo terminar con los conflictos sociales. Piñera, un convencido del "milagro", creyó que su plan se estrenaría en condiciones de alto crecimiento económico, y durante sus dos primeros años de aplicación así sucedió efectivamente. Las negociaciones permitieron entonces algunos aumentos de salarios por sobre el IPC en las empresas ubicadas en los sectores más dinámicos. Pero durante la crisis, el Plan Laboral mostró su incapacidad para constreñir los conflictos sociales. La aplicación de las normas de Piñera, por más restrictivas que fueron, permitieron la rearticulación del movimiento sindical.
Paradójicamente, la gradual reconstitución de los sindicatos fue en torno a la lucha por derogar o modificar el Plan Laboral. La renovación de dirigentes, los acuerdos entre los partidos, pero sobre todo la magnitud de la crisis de 1983, situaron al movimiento sindical a la cabeza de las jornadas de protesta nacional, impulsadas primero por el Comando Nacional de Trabajadores, organismo que antecedió a la creación de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) en agosto de 1988.
La Reforma Previsional: Privatización del Sistema de Pensiones
Fundamentos y Objetivos
La segunda modernización clave se propuso entregar la administración de los fondos previsionales de los trabajadores a los grandes conglomerados empresariales. La Reforma Previsional, otra iniciativa del ministro Piñera, los puso a su disposición. Fue una gigantesca privatización de los fondos de pensiones. Para justificar esta modernización, los Chicago Boys sostuvieron que el sistema anterior estaba técnicamente quebrado, aparte de que adolecía de serias dificultades de administración. Efectivamente, alrededor de un tercio de los recursos del sistema de reparto eran aportados por el Estado. La realidad es que el gobierno quiso eliminar esos aportes estatales, en la dirección de disminuir el déficit fiscal, pero en el largo plazo ese efecto se anuló. Fue el Estado, y no las nuevas generaciones de trabajadores que se incorporaron a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), gestionadas por empresarios privados, quien pasó a financiar las pensiones del sector pasivo que permanecieron en el antiguo sistema.
Mecanismos y Consecuencias
La crítica con más asidero al mecanismo de reparto fue que las pensiones resultantes eran bajas. Indiscutiblemente, así era, pero una de las causas está en que las pensiones se reajustaron menos que la inflación durante el gobierno militar. Tal como el Plan Laboral, la normativa de la Reforma Previsional no fue consultada a los afectados directos: los trabajadores. La reforma consistió en el traspaso de los recursos acumulados por los trabajadores en las Cajas de Previsión a las AFP. Acabó con el sistema de reparto para las jubilaciones que, en su eficiencia, encerraba un concepto de solidaridad y de redistribución. Antes de esta modernización, eran las cotizaciones de los trabajadores activos y de los empresarios las que financiaban las pensiones.
El nuevo sistema se sustentó en la capitalización individual. Cada trabajador cotiza obligatoriamente durante su vida activa. Los fondos que él reúne son administrados por las AFP, que son empresas de servicios con fines de lucro. Las AFP invierten los fondos de los trabajadores en distintas actividades e instrumentos financieros, con el objeto de hacerlos crecer en el tiempo. Cuando el trabajador jubila, comienza a recibir el monto que ahorró. La edad para el retiro laboral aumentó a 65 años para los hombres y a 60 años para las mujeres, en contraste con los 60 y 55 años que existían anteriormente.
Para atraer a los asalariados, hubo un "anzuelo con carnada": se rebajaron las cotizaciones mensuales. Esto permitió un aumento inmediato del sueldo líquido mensual a los imponentes, en un rango que osciló entre 7,6 por ciento para los obreros y 17,1 por ciento para los empleados. Aunque en los primeros años de operación el traslado fue voluntario, luego fue obligatorio. Además, los empresarios tuvieron un estímulo especial para convencer a sus trabajadores a que se afiliaran, ya que en el nuevo sistema dejaron de cotizar en favor del trabajador. De esta manera, por cada obrero o empleado que se cambió de las cajas de previsión a las AFP, los empresarios se vieron beneficiados.
Con la publicación en 1980 del Decreto-Ley Nº 3.500, se consolidó en Chile una reforma definitiva al sistema de pensiones que, hasta ese entonces, adoleció de falencias en su regulación. A partir de este momento, se puso fin a un sistema basado en beneficios establecidos, gestionado por múltiples Cajas de Previsión y financiado mediante el mecanismo de reparto administrado mayoritariamente por el Estado, de carácter obligatorio para empleados y obreros en relación de dependencia. Esta reforma, junto a las de materia laboral, de vivienda y educación, y en la estructura y mecanismos de funcionamiento en el área de la salud, reguló su accionar y alentó los procesos de descentralización.
El Debate en la Prueba de Selección Universitaria (PSU) sobre las Reformas Neoliberales
Cuestionamiento del "Sesgo Ideológico"
Las reformas neoliberales implementadas a inicios de la década de 1980, en materia laboral, previsional, de vivienda y educación, y en la estructura y mecanismos de funcionamiento en el área de la salud, son objeto de debate, particularmente en el contexto de las preguntas de la Prueba de Selección Universitaria (PSU). Renato Guzmán, académico UDP, señala que "aseverar que las reformas neoliberales habrían profundizado la desigualdad tiene distintas visiones". María Paz Arzola, investigadora en el área de educación de Libertad y Desarrollo (LyD), al revisar algunas de las preguntas de los ensayos de Historia y Geografía y Ciencias Sociales para el proceso de 2018 y 2019 que elabora el Departamento de Evaluación, Medición y Registro Educacional (DEMRE), estima que podrían mostrar un "sesgo" en algunos contenidos. Este debate se da ad portas del examen que se rinde el lunes 26 y martes 27 de noviembre (referencia al contexto original de la noticia).
Se trata de preguntas que a fines de los años 90 eran cuestionadas por su visión política, pero que hoy son objeto de debate por abordar el modelo económico neoliberal y sus consecuencias: la globalización, las transformaciones sociales y el empleo informal. "La PSU debiera evaluar conocimientos y plantear preguntas de manera objetiva, y no confundir al alumno sobre materias que son abiertamente incorrectas o no están zanjadas", dice Arzola. Sin embargo, para la investigadora de Acción Educar, María Jesús Castro, "las preguntas son elaboradas en base al currículum escolar, es decir, a lo que los alumnos aprenden durante la enseñanza media", por lo que un estudiante "no debería tener problemas para responder". Castro agrega que "efectivamente en la prueba de Historia, y solo en esa prueba, se han identificado algunas preguntas en las que uno podría decir que hay un sesgo ideológico, y eso básicamente tiene que ver con procesos históricos que son subjetivos". También apuntó al curriculum escolar y a otros "sesgos" que a su juicio se perpetúan con la PSU, tales como "los de género y socioeconómicos".
Ejemplos de Preguntas y Respuestas
Por ejemplo, en uno de los ítems del ensayo del DEMRE se abordan las transformaciones aplicadas en los años 80 (N° 21, 2018) -como la creación de las AFP, la reducción del gasto público y la municipalización de la educación- y consulta cuáles sus consecuencias. La respuesta correcta apunta a la generación de desigualdades sociales y la reducción de las funciones económicas del Estado. Otra pregunta (N° 24, 2018) hace alusión a datos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 2014 sobre el aumento del empleo informal en América Latina y le pide al alumno identificar las consecuencias de ese proceso. Las alternativas son tres:
- El incremento permanente del salario mínimo.
- El aumento de la participación de las mujeres y jóvenes en el mercado laboral, en trabajos precarios y de baja calificación.
- La mejora en los sistemas de pensión y de salud a causa de la llegada de mayores inversiones al sector servicios.
La respuesta correcta es la segunda. Una reflexión que, según Arzola, no tiene un sesgo, "aunque sí me parece que puede estar mal planteada, porque no es evidente qué es causa y qué es consecuencia". En otro ensayo de 2019, la pregunta 17 ocupa un fragmento del analista de información uruguayo Eduardo Gudynas, quien hace una crítica al proceso de globalización y de la función de la CEPAL, y plantea recuperar la autonomía y "capacidades de maniobra frente a las dinámicas globales". La experta de LyD asegura que esta pregunta "demuestra un sesgo antiglobalización y es preocupante. La globalización es un fenómeno positivo, y la población de los países más abiertos al comercio mundial han visto importantes beneficios que no se pueden desconocer".
La reforma de pensiones, mercado de capital y desarrollo económico | José Piñera
Perspectivas Académicas sobre la Objetividad en la Evaluación Histórica
Renato Guzmán, doctor en Educación y académico de la UDP, coincide con Castro en que la historia es subjetiva: "Es una ilusión pensar o evaluar la historia y las ciencias sociales sin ideología, porque estas materias se plasman desde cómo entiendes la realidad". Por ello, argumenta que hacer solo preguntas con respuestas cerradas y de consenso "es un error porque termina deformando un currículum escolar". Este último es propuesto por el gobierno, pero quien lo visa es el Consejo Nacional de Educación (CNED).
"Si hubiese una pregunta sobre la guerra civil de 1891, es muy difícil que un grupo de interés reaccione. Pero esta aseveración de que las reformas neoliberales habrían profundizado la desigualdad tiene distintas visiones. Si uno tuviese que pedir un consenso absoluto no se podrían hacer muchas preguntas en esta asignatura o serían poco relevantes", añade Guzmán. Hacer una prueba de consenso, dice Guzmán, tiene un efecto en cómo se enseña la materia. "Si el colegio está muy preocupado de la PSU hará clases menos desafiantes y reflexivas y va a entrenar fuertemente a los estudiantes en el instrumento. Porque eso de que la asignatura de historia se trata de entender el pasado, es algo que dejó de estar en el currículum hace tres reformas curriculares atrás (1998, 2009, 2013). Hoy tiene la intención que interpreten el presente y eso tiene un sentido pedagógico: aspira a que los estudiantes desarrollen actividades de orden superior, que aprendan a indagar, a interpretar, a crear conocimiento propio".
En esa línea, el profesor de la UDP plantea formular preguntas en condicional, o si se trata de una cita, como es el caso de la de Gudynas, se podría recalcar que se trata de la perspectiva del autor: "Un muy buen referente para preguntas de alternativas en estas áreas más complejas, es la prueba internacional de educación cívica. Por ejemplo, ocupar un condicional: cuáles de las siguientes afirmaciones serían consecuencia de estos procesos; si un partido político cree en la economía abierta y en la iniciativa privada, cuál sería su posición frente a un alza de impuesto". Esto desprende consecuencias lógicas frente a una posición y no hace juicios sobre eso.