La vulnerabilidad es un concepto ampliamente utilizado en el ámbito educativo, presente en numerosas discusiones de política pública, investigaciones y el diseño de leyes. Asimismo, la incertidumbre en la vida cotidiana de las personas y las organizaciones es un factor que, por lo general, se trata de manera informal e incluso, en muchos casos, se ignora.
La Vulnerabilidad en el Ámbito Educativo
Medición de la Vulnerabilidad Escolar: El Caso de JUNAEB en Chile
En el contexto chileno, la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB) utiliza el Sistema Nacional de Asignación con Equidad (SINAE) para medir la vulnerabilidad escolar en educación parvularia, básica y media. Este sistema clasifica a los estudiantes en tres niveles, denominados “prioridades”, según sus condiciones de pobreza y riesgo de fracaso escolar.
Uno de los resultados más utilizados del SINAE es el cálculo del Índice de Vulnerabilidad Escolar (IVE). Su cálculo es simple y de gran utilidad para la planificación de acciones en una escuela. Para obtenerlo, se deben sumar todos los alumnos de 1ra, 2da y 3ra prioridad, entregados por JUNAEB, y dividirlos por la matrícula del nivel educativo. JUNAEB realiza anualmente una encuesta de vulnerabilidad de carácter censal a todas las familias de los estudiantes de NT1, NT2, 1° básico y I Medio.
El Riesgo y la Incertidumbre en el Sector Educativo
El riesgo, definido como el efecto de la incertidumbre sobre los objetivos (ISO, 2018), en el sector educativo se entiende como la probabilidad de ocurrencia de un conjunto de daños y/o pérdidas sociales, estructurales, económicas y ambientales que pueden presentarse en un espacio geográfico y período de tiempo determinados. Esto fundamenta la necesidad de establecer el contexto y los aspectos específicos de cada sector para desarrollar un adecuado proceso de estimación de eventos adversos, su intervención, y acciones de preparación y respuesta a emergencias causadas por diferentes fenómenos amenazantes.
En este sentido, los eventos adversos que han impactado tanto a países como a organizaciones han llevado a la necesidad de generar acciones orientadas a disminuir la probabilidad o el impacto de los diversos factores de riesgo que rodean la vida del ser humano. Sin embargo, el Banco Mundial (2014) ha señalado la incapacidad de muchos países para asumir el riesgo adecuadamente, lo que genera crisis y oportunidades perdidas, convirtiéndose en uno de los principales obstáculos para poner fin a la pobreza extrema para el 2030 e impulsar la prosperidad compartida del 40% más pobre de la población de los países en desarrollo.
La administración de riesgos ha trascendido de ser un tema exclusivo de las entidades financieras y de seguros para convertirse en un aspecto esencial para el desarrollo de todos los ámbitos de la humanidad, permeando indiscutiblemente la educación.
La Administración de Riesgos: Un Enfoque Integral
Evolución del Concepto de Administración de Riesgos
La presente investigación parte de la necesidad que tienen los establecimientos educativos a nivel nacional, y en particular la ciudad de Manizales, de contar con una herramienta de apoyo para la formulación e implementación de estrategias orientadas a controlar los factores de riesgo a los cuales se encuentran expuestos y que afectan la prestación del servicio educativo y, por ende, el derecho a la educación de los NNAJ (Niños, Niñas, Adolescentes y Jóvenes).
Estándares Internacionales y Metodologías Clave
Existen diversos marcos de referencia y estándares que guían la gestión de riesgos:
- COSO-ERM: En 1992, COSO publicó el Sistema Integrado de Control Interno, un informe que establece una definición común de control interno y proporciona un estándar mediante el cual las organizaciones pueden evaluar y mejorar sus sistemas de control (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, 2013).
- ISO 31000:2009: Aunque todas las organizaciones gestionan el riesgo en algún grado, esta norma establece una serie de principios necesarios para que la gestión del riesgo sea eficaz. Recomienda que las organizaciones desarrollen, implementen y mejoren continuamente un marco de referencia cuyo propósito sea integrar el proceso para la gestión del riesgo en los procesos globales de gobierno, estrategia y planificación, gestión, procesos de presentación de informes, políticas, valores y cultura de la organización (ICONTEC, 2011).
De igual forma, en los diferentes sectores de la economía se han desarrollado normas que involucran la gestión del riesgo como parte de sus procesos, e incluso se han perfeccionado normas específicas para la gestión del riesgo.
Guías Metodológicas para la Gestión de Riesgos en la Educación
Actualmente existen diferentes guías metodológicas nacionales e internacionales que asisten en la construcción de proyectos, planes o programas para el manejo del riesgo en las Instituciones Educativas. Estas brindan bases conceptuales, herramientas de trabajo y buenas prácticas coherentes con la realidad de la educación y las vulnerabilidades a las cuales se encuentran expuestas las comunidades educativas.
Un ejemplo es el manual "Sistemas de alerta temprana y gestión del riesgo para la comunidad educativa", que busca brindar elementos conceptuales y herramientas generales para que la Comunidad Educativa atienda uno de los componentes más importantes de su futuro: un desarrollo seguro para sus NNAJ, a la vez que reflexiona y construye su propio futuro.
Desarrollo de un Modelo de Gestión del Riesgo Escolar en Colombia
Fases del Diseño del Modelo
Para el desarrollo de un modelo de gestión del riesgo escolar en las Instituciones Educativas del sector público colombiano, se requiere contextualizar los diferentes conceptos establecidos en los referentes internacionales y comprender las problemáticas y aspectos específicos que forman parte del modelo de gestión escolar existente. El diseño del modelo fue realizado en cinco fases, comenzando con un análisis conceptual sobre la administración del riesgo desde el ámbito internacional y empresarial hasta el ámbito nacional y escolar, enfatizando en los diferentes estándares y metodologías para su tratamiento.
Diagnóstico del Estado de Madurez de la Gestión del Riesgo
A partir del análisis conceptual, se logró establecer el estado actual de la gestión del riesgo en las Instituciones Educativas de básica primaria y básica secundaria de la ciudad, utilizando como base el modelo de madurez propuesto por Machado (2012), con ajustes al contexto educativo. El diagnóstico permitió analizar el estado de madurez en que se encuentra la gestión del riesgo en las Instituciones Educativas. Para establecer el estado actual de la gestión del riesgo en las Instituciones Educativas del municipio, se aplicó un instrumento de análisis de madurez a partir de una valoración estandarizada y ajustada al ámbito escolar, en 31 instituciones adscritas a la Secretaría de Educación Municipal.
Niveles de Madurez de la Gestión del Riesgo
El instrumento utilizado establece cinco estados o niveles de madurez, similares a los empleados por el SEI (Software Engineering Institute) y COBIT (Control Objectives for Information and related Technology), (Deloitte, 2007; Protiviti Inc, 2006):
- Inicial: En este nivel la gestión del riesgo está separada y pensada para una situación concreta.
- Repetible: Si bien existen algunos procesos básicos de gestión y control de actividades para alcanzar los objetivos establecidos, no se han definido políticas de gestión del riesgo.
- Definido: (Descripción no provista en el texto original, pero se menciona en resultados).
- Administrado: Debido a que este nivel es más cuantitativo que el Definido, hay un mayor énfasis en la medición y gestión de los riesgos en toda la institución.
- Optimizado: En este nivel se continúa mejorando las capacidades desarrolladas durante los niveles anteriores, lo que sugiere que la construcción de capacidades de gestión del riesgo es dinámica y debe adecuarse a medida que cambian las condiciones externas e internas.
Resultados de la Evaluación de Madurez
Los resultados obtenidos con la aplicación del instrumento enmarcan a estas instituciones de educación básica primaria y secundaria de la ciudad de Manizales en un nivel de madurez promedio “Definido” (nivel 3). Esto indica que son instituciones organizadas, con responsabilidades claramente especificadas, donde las gestiones se coordinan para el cumplimiento de los objetivos institucionales y asisten al proceso de toma de decisiones respecto a la identificación de riesgos, proyectando posibles soluciones.
Componentes del Modelo Híbrido de Gestión del Riesgo Escolar
El modelo propuesto es un híbrido desarrollado a partir de los procesos para la gestión del riesgo a nivel empresarial definidos en la ISO 31000:2009, el proceso para la gestión del riesgo escolar definido en la guía para la formulación de planes escolares para la gestión de riesgo desarrollado (Coca Galeano, 2010) y los lineamientos para la formulación de planes escolares para la gestión del riesgo (Barragán Cordero, 2014). Mantiene en cada paso los elementos más importantes para el ámbito escolar, obteniendo como resultado tres grandes componentes:
- Estratégico: Incluye aspectos como capacidades institucionales (alianzas, convenios, recursos) y caracterización del entorno (características ambientales, sociales, culturales y naturales de las Instituciones Educativas).
- Valorativo: Orientado a la identificación y evaluación de riesgos.
- Operacional: Con procedimientos que permiten que cada institución realice sus Planes Escolares para la Gestión del Riesgo (PEGR) de manera ágil, dinámica y estandarizada, cumpliendo con los requerimientos de ley y los procedimentales establecidos por el MEN, según la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia y los Comités Departamentales, Regionales y Locales (CLOPADs y CREPADs).
Proceso de Valoración y Tratamiento del Riesgo
Identificación y Análisis de Riesgos
El análisis de riesgos asiste al proceso de toma de decisiones anticipando los problemas que se van a enfrentar. Una vez analizados los riesgos de acuerdo a la valoración definida en cuanto a la probabilidad y el impacto, se calcula la calificación del Riesgo Inherente, definido por la Guía para la Administración del Riesgo como: “Riesgo al que se enfrenta una entidad en ausencia de acciones por parte de la dirección para modificar su probabilidad o impacto” (Departamento Administrativo de la Función Pública, 2011).
Criterios de Aceptabilidad del Riesgo
Los criterios de aceptabilidad, también denominados por diversos autores como apetito del riesgo, permiten establecer el nivel de aceptación del evento adverso y se elaboran a partir de los criterios de probabilidad y de impacto. Para el sector educativo, estos se relacionan con el derecho a la educación y se pueden categorizar como:
- Asequibilidad: Hace referencia a la disponibilidad para la inversión en recursos en las Instituciones Educativas (infraestructura, cupos, docentes y estrategias de educación a distancia), y que estos recursos estén a disposición de todos los NNAJ, garantizando así el adecuado cubrimiento del servicio.
- Accesibilidad: Hace referencia a la posibilidad de acceso a la educación en aspectos como: gratuidad, inclusión, transporte, becas y estrategias de educación para los iletrados.
- Adaptabilidad: Hace referencia a la permanencia de los NNAJ en el sistema educativo mediante el fomento de estrategias de educación extraescolar, currículos flexibles y ambientes escolares sanos.
- Aceptabilidad: Hace referencia a que los procesos educativos fomenten una educación aceptable y de calidad, mediante aspectos como el cumplimiento de la normatividad escolar, el desarrollo de planes de mejoramiento institucional y el fortalecimiento de la formación docente, entre otros.
Calificación y Evaluación del Riesgo
Según la guía para la administración del riesgo, debe existir una identificación y análisis de controles que permitan obtener información para analizar el Riesgo Residual. Este es definido por el Departamento Administrativo de la Función Pública (2011) como aquel riesgo que permanece después de analizados los controles existentes para implementar las acciones de manejo, y así tomar decisiones más certeras. El objetivo final del proceso es establecer acciones y políticas que permitan proteger a las organizaciones de los riesgos a los cuales se encuentran expuestas.
Estrategias de Tratamiento del Riesgo
Para el tratamiento de los riesgos identificados, se pueden implementar principalmente dos estrategias:
- Evitar el Riesgo: Implica tomar las medidas encaminadas a prevenir su materialización.
- Reducir el Riesgo: Implica tomar medidas encaminadas a disminuir tanto la probabilidad de ocurrencia (medidas de prevención) como el impacto (medidas de protección). La reducción del riesgo es probablemente el método más sencillo y económico para superar las debilidades antes de aplicar medidas más costosas y difíciles.
Aplicación del Modelo y Herramienta Tecnológica en un Liceo
Caso de Estudio: Liceo Mixto Sinaí
Una vez realizado el estudio de caso y acotadas las fronteras del modelo, se diseñó una herramienta tecnológica que permitió agilizar la implementación del modelo de gestión del riesgo propuesto en la investigación. Esta herramienta es un prototipo de solución tecnológica aplicado a la Institución Educativa Liceo Mixto Sinaí, que optimizó los flujos de información de la gestión del riesgo en la institución.
Impacto de los Riesgos Identificados
La aplicación del instrumento para determinar el nivel de madurez en la gestión del riesgo de la institución educativa obtuvo como resultado que se encontraba inicialmente en un nivel de madurez “Inicial”. En este nivel, la gestión del riesgo está separada y pensada para una situación concreta; se infiere que la institución gestiona los riesgos individualmente y con reserva en ciertas áreas, siendo frecuentemente reactiva a los acontecimientos. Es totalmente dependiente de las personas que actúan por iniciativa propia para “apagar incendios”, dado que no existen políticas ni procesos formales, ni responsabilidades definidas. Dentro de este proceso, la comunidad educativa identificó 15 riesgos.
De los riesgos identificados, 11 afectan directamente el criterio de accesibilidad. Esto se debe a una gran dificultad en la infraestructura y recursos económicos del ambiente construido, y a que los recursos que el MEN asigna anualmente son muy limitados. Adicionalmente, se identificaron 4 riesgos que afectan el criterio de aceptabilidad, debido a que, en el contexto de pobreza y violencia en el que se encuentra ubicado el colegio, se detectaron falencias en los métodos pedagógicos y contribuciones a la transformación de la sociedad, además de un alto índice de inclusión por discapacidad física, cognitiva, social, entre otras.
Evolución del Nivel de Madurez Post-Implementación
Una vez implementado el modelo en la Institución Educativa Liceo Mixto Sinaí, se procedió a aplicar nuevamente el instrumento de evaluación para determinar el nivel de madurez en cuanto a la gestión del riesgo. Se obtuvo como resultado un nivel de madurez “Administrado”, lo que significa que hay un mayor énfasis en la medición y gestión de los riesgos en toda la institución.
MINISTERIO DE EDUCACION - PLAN EN GESTION RIESGOS
El Prototipo de Solución Tecnológica
El prototipo de solución tecnológica fue implementado utilizando tecnologías .NET a través de 7 módulos que reflejan los procesos y procedimientos más importantes del modelo diseñado para la gestión del riesgo escolar. Estos módulos incluyen: registro de colegios, registro de riesgos, calificación de riesgos, evaluación de riesgos, registro de acciones, cierre de acciones y generación de reportes.
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