El sistema de protección a la niñez y adolescencia en Chile, representado históricamente por el Servicio Nacional de Menores (Sename) y actualmente por el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia (Mejor Niñez), ha enfrentado una serie de desafíos estructurales y operacionales que impactan directamente la calidad de vida y el desarrollo de los niños, niñas y adolescentes (NNA) vulnerados en sus derechos. Diversos estudios e informes han revelado la persistencia de graves falencias, tanto en los programas ambulatorios como en la atención residencial.
Contexto y Transformación del Modelo de Atención
La discusión en torno a los problemas de la red de protección estatal se ha enriquecido con diversos estudios. Entre ellos, un análisis de programas ambulatorios, realizado por el CJS (Centro de Estudios Justicia y Sociedad, Universidad Católica), y un estudio de programas de familias de acogida, llevado a cabo por Cideni (Centro Iberoamericano de Derechos del Niño). La directora del Sename señaló que estos cambios son parte de la transformación del modelo de atención a la niñez vulnerada, que comenzó con el cierre de los centros masivos y la apertura de residencias familiares.
El 5 de enero de 2021 se publicó en el Diario Oficial la Ley 21.302 que creó el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia, conocido como Mejor Niñez, en reemplazo del Sename, que había sido un organismo estatal dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos creado en 1979 y que llevaba años en la mira de la sociedad debido a la gran cantidad de negligencias que lo rodeaban.
Problemáticas en la Oferta de Programas Ambulatorios
El estudio revisó la oferta de programas ambulatorios a nivel nacional y detectó que, en cuanto a la oferta de programas, en algunos territorios existen programas que se traslapan entre sí, provocando una sobreintervención de un niño, mientras que en otros hay déficit de oferta. La oferta más especializada (por ejemplo, para explotación sexual, niños en situación de calle, etc.) se transformará en “multiespecializada”, ya que la mayoría de los niños que asisten a estos programas son víctimas de más de un tipo de vulneración.
Los programas ambulatorios son administrados por organismos colaboradores del servicio, con el fin de externalizar la relación de trabajo con sus empleados y la responsabilidad del Estado respecto de los procesos de intervención. Sin embargo, en muchas ocasiones, estos programas son un punto previo para que un NNA sea ingresado a una residencia, incluso cuando hay una clara orden de no enviar niños a centros residenciales, a pesar de que existan fundamentos técnicos que lo estimen necesario. Muchas veces, los NNA se mantienen con sus familias de origen, extensas o externas, aun cuando se informa una y otra vez que el niño está viviendo graves vulneraciones de derechos. Esto se suma a la poca experiencia de algunos profesionales contratados por los organismos colaboradores, quienes tampoco se comprometen a preparar y capacitar a estos profesionales para dar un adecuado servicio a los NNA más vulnerables de nuestra sociedad.
La Lista de Espera en Programas Ambulatorios
La lista de espera a programas ambulatorios de protección de derechos ha experimentado un crecimiento preocupante. De diciembre de 2020 a noviembre de 2021, aumentó en un 19,67%. Solo en la Región de Tarapacá, los casos se incrementaron de 225 a 805 en ese período.
La Realidad de la Internación Residencial: Un Enfoque Crítico
CIPER accedió (por Ley de Transparencia) a un nuevo y más completo informe sobre la situación de los niños atendidos en la red de protección estatal, revelando dimensiones desconocidas del fracaso de ese sistema. Un aspecto muy relevante de este informe es que la Corporación Administrativa del Poder Judicial asume que la internación de los niños es siempre dañina. Se trata de un cambio en la mirada que ha dominado el sistema de protección por décadas, según la cual, el niño está mejor en un hogar que con las familias que no pueden cuidarlo.
Citando estudios internacionales, se afirma que “por cada tres meses que un niño de corta edad reside en una institución, pierde un mes de desarrollo”. La internación, entonces, debe ser restringida a casos excepcionales y por periodos breves. Sin embargo, los datos reunidos muestran que en una enorme cantidad de casos los jueces envían a los niños a los hogares a recibir tratamientos “sin plazo”.
- En Arica, el 79% de los niños ingresó “sin plazo” a las residencias de esa región y, consecuentemente, el promedio de internación es de 57 meses (4,7 años).
- En Antofagasta, el 80% de las medidas estaba “sin plazo” y el promedio de internación llegó a los tres años.
- En el Maule, región con periodos de internación alta, el 75% de las medidas se dictó “sin plazo”.
Entre las once regiones visitadas, solo Coquimbo tiene un promedio de internación cercano a los dos años (31 meses). En el resto del país, se actúa como si internar a un niño por años no le fuera a causar ningún daño.
Falta de Control Judicial y sus Repercusiones
La Comisión Jeldres, que utilizó una batería de instrumentos incluyendo una encuesta a cerca de 400 niños y la revisión de antecedentes de 6.500 niños internados, además del examen de las condiciones materiales en 108 residencias, detectó que en la mayoría de los casos, los informes trimestrales que los hogares deben enviar a los jueces informando sobre los avances de los niños, o no se enviaban o eran copias textuales del informe enviado anteriormente.
Otra causa que reduce el control de los jueces es, según la abogada Paulina Gómez, miembro de la Comisión Jeldres, la presión que sufren los tribunales por cumplir con las metas de gestión que les fijan sus superiores y el Ejecutivo. Las metas de gestión fueron fijadas por la Comisión Interinstitucional que integran el Ministerio de Justicia, la Corte Suprema y el Ministerio de Hacienda, y para este año implican que el 85% de las causas tienen que estar terminadas en un plazo de 120 días desde que ingresan. Estas metas llevan a los jueces de familia del país a cerrar causas a como dé lugar, y las principales afectadas son las causas de protección de niños y las de violencia intrafamiliar, donde las personas sin recursos van sin abogado.
La falta de control judicial se suma a la resistencia de los tribunales de familia a revisar medidas de protección en plazos más acotados, con tiempos de espera para una audiencia de medida de protección que pueden sobrepasar los 3 meses. Tres meses que, para la vida de un NNA, pueden significar su estabilidad emocional y física. La abogada estima que si los jueces exigieran crecientemente el cumplimiento de los tratamientos que necesitan los niños, “las autoridades deberían rediseñar sus programas de acción y presupuestos”. La Comisión Jeldres instaba a los magistrados a asumir que su tarea es exigir el cumplimiento de los derechos de los niños, y en caso de vulneración grave, ordenar que el niño reciba la prestación de salud que necesita.
La labor del Poder Judicial en materia de seguridad
Deficiencias Críticas en Salud y Educación
La falta de control judicial que se ha descrito explica por qué muchos indicadores de la calidad de vida de estos niños se mantienen por años en niveles inaceptables. Un ejemplo es lo que ocurre con la atención de salud que reciben los niños. En Coquimbo, de los 272 niños en el sistema residencial, el 44% carece de un historial médico actualizado (118 casos). La situación más grave la viven cuatro niños que padecen enfermedades crónicas y que no reciben tratamiento alguno. En la Región de O’Higgins, de los 392 menores en el sistema, el 35% (138 casos) no tiene ficha médica actualizada. Los niños con enfermedades crónicas que no reciben tratamiento son cinco.
Las peores situaciones se registraron en la Región de Arica, donde, de los 17 niños que padecían alguna enfermedad crónica, 15 no recibían ningún tratamiento. Entre ellos había niños con parálisis cerebral, VIH, trastornos alimentarios y cáncer cérvico uterino. Un panorama inquietante se presenta también respecto del tratamiento de las enfermedades mentales: en Arica, el informe consigna nueve niños con problemas de salud mental sin tratamiento; en Coquimbo, se registran cinco casos sin vigilancia médica; y en O’Higgins, los niños sin atención son nueve. Salvo en Tarapacá, el problema se repite en todas las regiones, agregándose en algunas zonas el fracaso de los tratamientos. La falta de atención de salud de calidad es uno de los nudos críticos del sistema. Según cifras de SENAME, hay cerca de 1.500 jóvenes con graves problemas de salud que requieren atención especializada y para los cuales el aparato público no ofrece respuestas.
La educación que reciben los menores internados muestra problemas igualmente preocupantes. Hay 1.187 niños en residencias del Servicio que no se encuentran inscritos en ningún establecimiento educacional. En esa situación está el 52% de los niños internados en los centros de Arica, el 52% de los niños internados en Tarapacá; el 48% en Antofagasta; el 52% en Los Lagos y el 55% en Magallanes.
Abandono Familiar y Dificultades de Vinculación
Otro aspecto delicado que revela el informe dice relación con las grandes dificultades que tiene el sistema para vincular a los niños con sus familias una vez que están internados. El resultado concreto es que hay una enorme cantidad de niños que el informe califica de “completamente abandonados”, es decir, que no son visitados por ningún familiar ni están en ningún proceso de vinculación para ser adoptados. A nivel nacional, 743 niños son calificados como “completamente abandonados” por el informe.
- En Arica, son 66 los niños “en completo abandono familiar”. De ellos, hay 32 casos en que los tribunales han determinado que son “susceptibles de adopción”.
- En el Maule, son 207 los niños en completo abandono familiar.
- En Los Lagos, los niños en abandono familiar llegan a los 206 casos.
Esta soledad es acrecentada por la mecánica institucional. En un alto porcentaje, los niños internados tienen hermanos en el sistema. En la Región de Tarapacá el 56% de los niños tiene hermanos en la red SENAME y en Antofagasta, la cifra alcanza al 57% de los internos. Así, cientos de niños se enfrentan a largas internaciones solos o con visitas una vez al mes. En este sentido, el 88,1% de los centros permiten el establecimiento de contacto telefónico y/o virtual entre los menores y sus familiares.
El Abuso Sexual como Realidad en el Sistema
El abuso sexual es parte integral de la vida de muchos de los niños que permanecen internos. De partida, el abuso es, dependiendo de la región, la segunda o tercera causa de ingreso a la red, afectando a cerca de un 10% de los niños. La encuesta elaborada en 2011 por el SENAME -“Mi derecho a ser escuchado”- detectó más de 200 casos de abusos sexuales. En el grupo de los niños de 7 a 12 años, el 7,8% (157 niños) afirmó que alguien les había tocado partes íntimas de su cuerpo: “Identificando mayoritariamente más de una parte de su cuerpo, seguido de la vagina, el poto, el pene y los senos”, detalla el informe.
El informe elaborado por la Corporación Administrativa del Poder Judicial consigna que el sistema tiene registros de 208 casos de abuso intra-residencial. La amplia mayoría de ellos ha sido cometido por otros niños internos que probablemente están repitiendo la experiencia de la que fueron víctimas. También se ha señalado que los casos de abuso sexual dentro de los centros a lo largo del país son una realidad llevada a cabo tanto por los NNA como por el personal.
Perspectiva Histórica: Un Siglo de Crisis en la Protección a la Niñez
La trayectoria de la protección a la niñez en Chile ha estado marcada por una crisis permanente en la forma en que el Estado ha asumido esta responsabilidad. Hace ya un siglo (fines de los años veinte), se instaló un sistema «moderno» de atención a la infancia a través de metodologías racionales y científicas que tenían por objeto disputarles a la filantropía y a la caridad tradicional la protección de la infancia abandonada. Ese antiguo sistema ha tenido escasas transformaciones hasta hoy.
Las acciones destinadas a la protección y rehabilitación de niños y niñas se consolidaron a través de una nueva Ley de Menores en 1968, aunque sin grandes variaciones respecto a la previa. Funcionó en base a una red administrada por la institucionalidad pública, ejecutada principalmente por privados subvencionados como prestadores de servicios, y a cargo de instituciones religiosas y fundaciones privadas. En la práctica, y a pesar del discurso público, el sistema armó un entramado que unió la inercia de las prácticas carcelarias y del asistencialismo tradicional en manos de las mismas instituciones privadas que habían atendido históricamente a la infancia vulnerable. La fragilidad de esa política se debió a la exigua respuesta estatal para la implementación de la legislación.
Durante décadas, incesantemente se denunció la carencia y desprotección del sistema, la escasez de instituciones de rehabilitación, la permanencia de niños en las cárceles, la insuficiente cobertura de los programas, la falta de infraestructura, y los continuos motines y abusos a los niños. Los escasos establecimientos públicos mantuvieron un número insuficiente de plazas de atención, y además solo en tres ciudades del país (Santiago, Valparaíso y Concepción). La privatización del sistema bajo dictadura no hizo más que profundizar estas lamentables características, fomentando el aumento de centros de internación y la permanencia de los niños en recintos cerrados debido al fortalecimiento del sistema de subvenciones.
Los cambios normativos, institucionales y administrativos del sistema de protección que hemos visto a partir de la firma de la Convención de los Derechos del Niño por parte de Chile (en 1990) no han variado la estructura de la protección a la niñez. Como esta se basa en subvenciones a las instituciones privadas por niño atendido, se mantiene un fuerte componente privado en la administración y ejecución de los programas de atención, manteniendo el Estado el rol subsidiario con tareas de supervisión y control financiero. Las recientes impugnaciones al sistema han apuntado a que los programas de protección no se adecuan a los preceptos de los acuerdos suscritos por el Estado de Chile, y en muchos casos su ejecución ha significado graves vulneraciones a los derechos de los niños y adolescentes bajo protección.
Mejor Niñez: Una Nueva Institucionalidad ante una Crisis Agudizada
El fin del criticado SENAME y el paso a una nueva institucionalidad ha estado lejos de ofrecer mejor protección a los niños y adolescentes a cargo del Estado de Chile. Estudios nacionales e internacionales certifican una persistente vulneración de derechos, en lo que se describe como parte de una negligente mirada de la política pública y la ley que se extiende hace ya un siglo. Organismos nacionales como la Defensoría de la Niñez (2024), INDH, el Centro de Derechos Humanos-UDP (2023), entre otros; e internacionales, como la Corte Interamericana y el Comité de Derechos del Niño (2022) han presentado datos ciertamente alarmantes.
Claudio Castillo, director del Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia de Chile -conocido como Mejor Niñez-, afirma que “la niñez en el país vive una crisis silenciosa”. Esta institución, nacida en 2021, en su proceso de instalación se ha encontrado con ripios propios y supuestos sobre los que se construyó que resultaron no ser tales. Esos factores han hecho que hoy Mejor Niñez tenga residencias con sobrecupo y listas de espera, niños con y sin antecedentes policiales mezclados, y residencias cerradas o en proceso.
Cifras Alarmantes: Más Ingresos que Nacimientos
La realidad país es distinta a lo que se proyectó cuando se creó el servicio y han aparecido nuevos y complejos problemas. Por primera vez en la historia de Chile diariamente están ingresando más niños, niñas y adolescentes (NNA) a alguno de los programas -no solo residencias- del Servicio de Protección Especializada (SPE), o Mejor Niñez, que los que nacen cada día. En 2024, el organismo recibió un promedio diario de 429 ingresos, mientras que en las maternidades se registraron 371 nacimientos por jornada, marcando un punto de inflexión histórico. Hasta antes del año pasado, los nacimientos eran mayores a los ingresos.
“Mientras las familias son cada vez más pequeñas y nacen menos niños, vemos cómo crece la desprotección hacia la niñez. Que los ingresos superen a los nacimientos refleja un problema estructural que no habíamos dimensionado”, analiza Castillo. En 2024, las incorporaciones fueron 156.759 frente a 135.529 recién nacidos, mostrando un cambio que se venía incubando. Del mismo modo, la proporción de NNA atendidos en el sistema respecto a la población total menor de 18 años ha aumentado significativamente, pasando del 3,99% en 2020 a un 5,39%.
Principales Causas de Vulneración
La realidad en Mejor Niñez va mucho más allá de la caída de la natalidad. Más del 80% de los recién nacidos que ingresaron en 2023 y 2024 lo hicieron por abandono, negligencia, abuso o algún otro tipo de vulneración grave. Un 20% lo hizo por cesión voluntaria para adopción y otro 5% ingresó por abandono directo.
Para Francisca González, coordinadora de Estudios Infancia del Centro de Estudios Justicia & Sociedad de la UC, el fenómeno no surgió repentinamente, sino que “se ha ido incubando durante años en los hogares, en las escuelas y en los barrios. La violencia se normalizó en distintos espacios de la vida cotidiana y hoy estamos viendo sus consecuencias con mayor crudeza”.
Entre las principales causas de derivación a cuidado alternativo se encuentran:
- Negligencia parental (41%)
- Violencia intrafamiliar directa o vicaria (26%)
- Maltrato (13,5%)
- Vulneración en la esfera de la sexualidad (8,6%)
El defensor de la Niñez, Anuar Quesille, explica que los “factores son multidimensionales, como la precariedad habitacional, la movilidad humana, la crisis postpandemia y el debilitamiento de redes de apoyo”. Añade que “el Estado es el principal responsable de garantizar los derechos de NNA. Esto implica no solo prevenir la violencia, sino también responder de manera adecuada cuando esta ocurre”.
La incidencia del síndrome de abstinencia en recién nacidos por consumo de sustancias durante la gestación se ha triplicado, un reflejo de cómo factores sociales y de salud afectan directamente a la infancia, explicando, en parte, el alza en los ingresos a programas de protección. El aumento en la primera infancia es especialmente impactante, ya que estos niños necesitan un cuidado más especializado y continuo. La académica de la UC advierte que si bien “la violencia física hacia los NNA ha disminuido porque es peor vista socialmente”, por el otro lado “el abuso sexual y la violencia psicológica han aumentado de forma alarmante”, especialmente a raíz de la pandemia.
La Apuesta por las Familias de Acogida y el Compromiso Social
Mejor Niñez está llevando a cabo una campaña de atracción de familias de acogida, considerada un punto clave para enfrentar la sobrecarga que históricamente han tenido las residencias, sobre todo en los casos de lactantes y niños pequeños. Actualmente, el servicio cuenta con 10 mil familias de acogida activas en Chile, de las cuales cerca de mil corresponden a aquellas que no tienen vínculo sanguíneo ni relación previa con los niños que reciben. El perfil levantado por la institución revela que el 53% de estas familias está encabezado por mujeres, con un promedio de edad de 49,4 años, mientras que un 25% corresponde a personas menores de 40 años y un 40% a adultos solteros que asumen de manera individual este compromiso. Castillo dice que “son un pilar fundamental para dar contención y cuidado”, y González coincide en que “más allá de la capacidad del Estado se requiere del compromiso de la sociedad para que los niños encuentren espacios seguros y afectivos”.
Ambos remarcan que el desafío no solo recae en lo institucional, sino también en la capacidad del entorno social de responder ante la niñez más vulnerable. También se fortalecerán e implementarán las familias de acogida de emergencia.
Desafíos Pendientes y Propuestas
La magnitud de los problemas en el sistema de protección exige una respuesta urgente y multifacética. No basta con “poner lucas”; se requiere personal idóneo y preparado, lo cual toma tiempo. La falta de preparación de profesionales y la resistencia de los vecinos a instalar residencias en sus barrios son obstáculos significativos. Se necesita una planificación ordenada, con calma, con gente especializada y sin “apitutamientos políticos” que enturbian el desempeño del servicio.
El director de Mejor Niñez, Claudio Castillo, señala que “la reflexión de fondo que tenemos que hacer como país tiene que ver con la detección oportuna de problemas de salud mental, consumo de drogas y violencia estructural”. El defensor de la Niñez, Anuar Quesille, subraya la importancia de fortalecer la prevención y mejorar la capacidad de respuesta de los servicios. Es urgente consolidar un piso de protección social que garantice acceso a servicios esenciales y estabilidad financiera para las familias, así como fortalecer las políticas de cuidado infantil. Asimismo, se han planteado interrogantes sobre la existencia de posibles irregularidades, como la corrupción en programas de la red, y la falta de indagación en ciertos ámbitos, lo que añade otra capa de complejidad a los desafíos del sistema de protección.
La sociedad chilena, y el Estado en particular, tiene el desafío de asegurar que cada niño reciba cariño, protección y acompañamiento en su desarrollo, dejando de concentrarse "más en los números que cada NNA representa, más que una debida actuación".