La situación del Servicio Nacional de Menores (Sename) en Chile ha sido objeto de un severo escrutinio internacional, culminando en un informe del Comité de Derechos del Niño de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Este documento asegura que Chile no protege ni hace cumplir los derechos de miles de niños bajo la tutela del Estado, generando una profunda crisis y un llamado urgente a la acción por parte de toda la sociedad chilena.
Un llamado de alerta internacional: El informe del Comité de Derechos del Niño de la ONU
La Sala lamentó, en forma transversal, el resultado del informe final del Comité de Derechos del Niño de la ONU. Los congresistas reconocieron que la responsabilidad es de toda la sociedad: los tribunales de justicia, los parlamentarios y los gobiernos. La senadora Ximena Rincón, la primera en intervenir en una sesión especial para estudiar el tema, detalló el informe, asegurando que "Chile no protege ni hace cumplir los derechos de miles de niños bajo la tutela del Estado. Esta es la conclusión a la que llega la ONU."
El informe subraya algo que se venía denunciando por años: la falta de asistencia a los padres para que recuperen el cuidado de sus hijos. La senadora Rincón enfatizó que "El Estado ha permitido que se instale un lucrativo negocio donde los niños son una mercancía. Aquí lo único que cabe es cumplir con lo que no hemos cumplido. No nos queda más que pedir perdón a los niños. Llamamos a hacer una comisión de reparación en tal sentido."
En la oportunidad, senadores de todos los sectores apoyaron, en forma unánime, un proyecto de acuerdo que "solicita al Ejecutivo la adopción de medidas de reparación urgentes para los menores víctimas de diversas vulneraciones y maltratos dentro de los sistemas de protección del Estado, así como la adopción de medidas administrativas y financieras necesarias para sacarlos de un sistema que los vulnera".
Contexto y alcance de la investigación
El Comité de Derechos del Niño de la ONU recibió una solicitud de investigación sobre la situación de niños, niñas y adolescentes (NNA) privados de un entorno familiar que se encuentran en centros de cuidado residencial, bajo el control directo o indirecto del Servicio Nacional de Menores (Sename). Entre enero de 2005 y junio de 2016, 210 niños murieron en centros residenciales (40 en Centros de Reparación Especializada de Administración Directa (CREAD) y 170 en centros de Organizaciones Colaboradoras Acreditadas (OCAS)). Entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 2016, se reportaron otras 46 muertes. Las averiguaciones de la Fiscalía desde septiembre de 2016 mostraron, entre las causas de un número significativo de estas muertes, negligencia grave por parte del personal responsable del cuidado de los NNA.
Chile ratificó la Convención sobre los Derechos del Niño el 13 de agosto de 1990 y el Protocolo Facultativo el 1 de septiembre de 2015. El Comité decidió llevar a cabo una investigación confidencial sobre la posible violación grave o sistemática de diversas disposiciones de la Convención. El Estado parte autorizó la visita de dos expertos, la cual tuvo lugar entre el 8 y el 12 de enero de 2018. El Comité determinó la existencia de violaciones graves y sistemáticas de al menos quince derechos reconocidos en la CDN contra niños bajo cuidado residencial en Chile.
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Graves y sistemáticas violaciones de derechos: Hallazgos clave
El Comité consideró que el Estado era responsable de violaciones “graves” de los derechos, dada la violación generalizada de los derechos de miles de niños y adolescentes bajo la protección del Estado por un período prolongado. Junto con estas violaciones graves, el Comité también determinó la existencia de violaciones “sistemáticas” de los derechos enunciados en la Convención.
Entre los derechos violados se encuentran:
- El derecho a la no discriminación (artículo 2).
- El interés superior del niño (artículo 3.1).
- La obligación de garantizar el cumplimiento de las normas por parte de las instituciones (artículo 3.3).
- La obligación de adoptar medidas generales de aplicación (artículo 4).
- El derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo (artículo 6).
- El derecho a no ser separados de la familia, excepto cuando sea necesario en el interés superior del niño (artículo 9).
- El derecho a ser escuchado y a que se tengan en cuenta sus opiniones (artículo 12).
- La asistencia apropiada a los padres y representantes legales (artículo 18).
- La protección contra la violencia (artículo 19).
- El derecho del niño impedido a recibir cuidados adecuados (artículo 23).
- El derecho al más alto nivel posible de salud (artículo 24).
- El derecho del niño internado a un examen periódico de su tratamiento y circunstancias (artículo 25).
- El derecho a la educación (artículo 28).
- El derecho al descanso, el esparcimiento y la cultura (artículo 31).
- El derecho a estar protegido contra el abuso y la explotación sexual (artículo 32).
- El derecho a estar protegido contra la tortura y otros tratamientos crueles, inhumanos o degradantes (artículo 37).
El Comité declaró que el Estado es directamente responsable de las violaciones cometidas tanto en los centros públicos (CREAD) como en los OCAS u otros centros privados. Esta conclusión se deriva no solo de la falta de supervisión, sino también del hecho de que estos centros, a efectos de atribución de responsabilidad, deben ser considerados agentes del Estado al actuar en el ejercicio de funciones públicas por delegación. La Defensoría de la Niñez, organismo estatal independiente creado en 2018, está en alerta, reconociendo: "Tenemos muchas deudas en este ámbito”.
Detalles de la Misión de Observación del INDH (2017)
Entre enero y abril de 2017, un equipo de más de 60 profesionales del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) realizó una visita a 171 centros en todas las regiones del país. Esta misión de observación tuvo como objetivos: evaluar las condiciones de cumplimiento de los derechos humanos al interior de los centros, las condiciones laborales de los funcionarios, e indagar sobre eventuales vulneraciones de derechos a NNA residentes. Se entrevistó a 401 NNA residentes y se describió el estado de la infraestructura y equipamiento. En Chile, existen 250 centros de los cuales solo 11 son CREAD por parte del Sename, y el 95,6% restante es administrado por organizaciones colaboradoras.
Perfil de niños, niñas y adolescentes (NNA) y trabajadores
- La población de estos centros es fundamentalmente femenina (63,5% niñas y adolescentes mujeres).
- El 60% de ellas tiene entre 8 y 13 años de edad.
- La mayor parte de los trabajadores (87,9%) son mujeres, lo que demuestra una feminización del personal.
Condiciones de vida y cuidado
- Si bien las necesidades básicas (camas, baños, comedor, cocina) están satisfechas, la calidad de las instalaciones no es óptima y no se provee adecuada calefacción, recreación o espacios comunes.
- Resulta preocupante que en un mismo dormitorio convivan adolescentes con niños y niñas de menor edad, o que no se les separe por sexo, con una prevalencia cercana al 20% de los casos.
- Un 21% de los centros presenta sobrecupo, llegando al 50% en el 12,5% de los casos y superando el 75% en el 3%.
- Un 1,6% de los establecimientos entrega solo entre 1 y 2 comidas diarias, lo que ocurre en el 3% de los centros que acogen a lactantes y preescolares. El 16% de los NNA declara pasar hambre.
- El 22% de los NNA considera que el personal no siempre les da un trato respetuoso y cariñoso. El 34% declara trato discriminatorio por parte de los funcionarios.
Vinculación con el medio
- En un 4% de los centros, los NNA no están autorizados para hablar con el juez directamente.
- Solo el 32% de los NNA tuvo la posibilidad de hablar con el juez que visita periódicamente el establecimiento, a pesar de que el 72% de los centros reporta que pudieron hacerlo.
Educación
- El 93% de NNA asiste a un establecimiento educacional, pero solo el 88% de los niños entre 14 y 17 años lo hace.
- El 20% presenta retraso escolar y solo el 78% recibe apoyo en sus tareas.
- Solo el 77% de los centros declara “autorizar” a los padres a participar en las reuniones de apoderados, evidenciando una falta de garantías sobre el derecho a acceder y progresar en el sistema educativo.
Familia e identidad
- El 40% de los centros impone algún tipo de restricción a los horarios de visita de la familia, y el 30% no admite más de dos visitas a la semana.
- En el 57% de los casos, el centro se encuentra fuera de la comuna de origen familiar, lo que potencia desarraigo, soledad y pérdida de identidad.
- El 16% de los centros utiliza el retraso al ingreso de visitas como sanción, y el 13% reporta suspender las visitas por mal comportamiento del niño o niña.
Salud mental
- El 69% de los NNA de 14 o más años presenta sintomatología de cuadro depresivo.
- El 45% de quienes presentan al menos uno de estos síntomas señala no haber podido acceder a un psicólogo o psiquiatra.
- El 70% de los NNA con al menos un síntoma de depresión indica no encontrarse en tratamiento.
Violencia institucionalizada
- 8 de cada 10 NNA declararon haber recibido algún tipo de castigo en los últimos 12 meses por parte del personal.
- Un 15% fue privado de contacto con la familia, un 7% fue dejado sin comida, y otro 7% fue encerrado.
- El 12% señala haber sido "contenido físicamente" y el 46% reportó maltrato psicológico.
- El 12% fue agredido físicamente de manera leve, y el 6% de manera grave (patadas o quemaduras de cigarro). Testimonios relatan brutales formas de contener a quienes "se encuentran alterados o descompensados emocionalmente: 'Los tiraban al piso, les doblaban el brazo' o 'una tía mete la cabeza de un niño de 6 años en un horno caliente hasta que se sofoque'."
Violencia entre pares
- El 48% de los NNA indicó haber sido objeto de maltrato físico y/o psicológico de manera reiterada.
- La violencia afecta por igual a niños y niñas, y con independencia de su edad.
- Es crítico que al menos un 19% de los centros no cuenten con protocolos para atender este tipo de situaciones.
Abuso sexual
- En 23 casos (6,4% de la muestra) se reportó sufrimiento de abuso sexual en los últimos 12 meses, con otros 4 casos ocurridos en el centro actual o anterior.
- 8 de cada 10 abusos sexuales son experimentados por niñas, indicando una feminización de las víctimas.
- En el 78% de los casos, el abuso sería cometido por otro menor de edad, mientras que en un 7% fue efectuado por un adulto del centro.
- En el 69% de los casos, la víctima sigue en contacto con la persona que habría cometido el abuso.
Reacciones y debate político en Chile
Postura de autoridades gubernamentales
Diversas autoridades ligadas a la infancia se reunieron para coordinar la respuesta al crítico informe de la ONU. El ministro de Justicia y Derechos Humanos, Hernán Larraín, explicó el contexto del informe citando las comisiones investigadoras de la Cámara de Diputados y las visitas de representantes de la ONU a los centros del Sename. En el marco de una reunión de coordinación, Larraín sostuvo que la situación "nos permite, a pesar de la vergüenza que nos asiste y el dolor por la constatación que se hace a nivel internacional, asumir esta realidad y yo siento un compromiso muy generalizado de todos para hacernos cargo de esas críticas, de las recomendaciones que nos hacen, y de tomar los problemas como una urgente necesidad de transformación".
La directora del Sename, Susana Tonda, mencionó los cambios impulsados desde su asunción y detalló el plan de residencias familiares que reemplazará a los CREAD. Tonda indicó que "esta es una tremenda oportunidad de presentar proyectos, planes de mejoras y política pública que vaya en superar aquellas debilidades que nos encontraron". La defensora de la Niñez, Patricia Muñoz, admitió que "durante estos años los niños han sido invisibilizados dando cuenta de una alta desidia e indolencia, incluso una falta de humanidad. Ha llegado el momento que la voluntad política tenga resultados efectivos". La coordinadora nacional de magistrados, jueza Mónica Jaldres, reconoció que "nos hemos acostumbrado a vivir en esta crisis sin actuar. Lo más relevante de este caso es que hablamos de una vulneración estructural que requiere una modificación igualmente estructural".
La Fiscalía Regional Occidente investiga una serie de delitos en distintos centros, con una causa principal en el Hogar Nido de Hualpén por abuso y explotación sexual. Las vulneraciones se arrastran por décadas, y "situaciones como éstas han tendido a normalizarse, con la gravedad que eso significa".
El debate parlamentario
Los congresistas coincidieron en la necesidad de profundizar la legislación de protección a los menores vulnerables, modernizar el Sename, acelerar el cierre de los CREAD y generar residencias familiares. Los senadores que hicieron uso de la palabra expresaron su preocupación y propusieron diversas soluciones:
- Francisco Chahuán planteó la urgencia de legislar sobre protección de la infancia y propuso convertir el CREAD de Playa Ancha en el primer hospital psiquiátrico infantil de la región.
- Felipe Kast calificó el informe como "uno de los más dolorosos" y celebró el proceso de modernización del Sename, criticando el uso político de la institución.
- Alejandro Guillier destacó que la novedad es que ahora es la ONU la que señala las graves violaciones de derechos y la necesidad de cambios urgentes, responsabilizando al sistema judicial.
- Juan Ignacio Latorre afirmó que "el informe solo habla de la realidad" y que el enfoque tutelar de la ley actual es parte del problema, proponiendo una Comisión ad hoc.
- Jaime Quintana subrayó la extrema gravedad, recordando que Chile ratificó la Convención de los Derechos del Niño y que no ha habido iniciativas de impacto, haciendo un llamado de alerta a todos los poderes del Estado.
- Ena Von Baer reconoció a quienes presentaron la denuncia, como la exdiputada Claudia Nogueira, y consideró que el informe puede ser un punto de inflexión.
- Alejandro Navarro expresó profunda impotencia ante la sistematicidad de las violaciones, señalando que la responsabilidad es de todos, pero que al final, parece ser de nadie.
- Juan Pablo Letelier enfatizó la necesidad de una ley de derechos explícitos para los niños y una ley marco para las políticas públicas asociadas, relacionando el problema con la desigualdad.
- David Sandoval calificó el informe como "una vergüenza" y un "golpe fuerte", urgiendo a actuar y a terminar de construir la estructura del nuevo Sename.
- Rafael Prohens sostuvo que la llegada de un niño al Sename "es porque la sociedad ha fallado", criticando la precariedad de los recursos y la ineficiencia del sistema de externalización.
- Ricardo Lagos Weber relacionó la situación de la niñez con la desigualdad en la sociedad chilena, destacando que el Estado, en su concepto amplio, ha violado los derechos de los niños.
- Yasna Provoste llamó a adoptar medidas urgentes para adecuar el sistema de protección a los compromisos internacionales y trabajar en la desinternación de niños de 0 a 3 años.
- Juan Enrique Castro manifestó una "tremenda vergüenza", afirmando que el Estado de Chile es responsable por graves violaciones de los derechos enunciados en la convención, que han resultado en una amplia vulneración de miles de NNA. Afirmó que el informe marca la imagen internacional de un Estado y evidencia un fracaso total en la materia.
Medidas propuestas y el camino a seguir
La muerte de Lissette Villa, de 11 años, en 2016 fue un detonante de las denuncias y el estudio para reformar el organismo. El informe de la ONU tiene y tendrá muchas consecuencias en la forma en que el Estado debe abordar la niñez vulnerada, aportando antecedentes para caracterizar esta crisis como grave y sistemática.
Se ha abierto un horizonte de hechos difícil de precisar, y resultará interesante ver cómo se organizarán las acciones de defensa y seguimiento de la responsabilidad imputada al país. La elaboración de la respuesta chilena fue encargada por el Presidente de la República y enviada al organismo internacional. Los compromisos se orientan en apoyar a los NNA y sus familias a superar las situaciones de vulneración, optando preferentemente por cuidados alternativos de base familiar por sobre los residenciales, y apuntando fuertemente al trabajo de revinculación con la familia de origen. Esto incluye la implementación de un programa especializado de intervención con la familia, que apoye la desinternación y restitución del derecho a vivir en familia en tiempos adecuados para el desarrollo de los niños.
Las conclusiones del estudio del INDH también son numerosas y de variado orden, incluyendo las siguientes recomendaciones:
- Toda prohibición de relación entre un familiar y el NNA debe estar fundada en una resolución judicial, basada en su interés superior.
- El Estado debe establecer criterios uniformes en la regulación de días, horarios y frecuencias de visitas de familiares u otros adultos significativos, así como de las actividades a realizar y su supervisión.
- No se debe establecer como sanción la prohibición de visitas a NNA o su comunicación con familiares.
- Desarrollar medidas para preservar la identidad de los NNA residentes, como la existencia de un libro de vida.
- Atender la estabilidad emocional de los cuidadores y profesionales para que puedan cumplir su función de sostén.
- Promover el conocimiento y observancia de los protocolos existentes elaborados por Sename y de la Ley N° 21.013 que sanciona el maltrato.
- Generar las condiciones que garanticen el derecho de los NNA a ser oídos y denunciar hechos de abuso sexual, y capacitar a los trabajadores de las residencias para una escucha efectiva.
La responsabilidad que se debe perseguir no solo es penal, sino también administrativa y política, buscando determinar quiénes pudieron haber hecho algo y dejaron que esto ocurriera. Se plantea un debate pendiente sobre la necesidad de una Comisión de Verdad sobre lo ocurrido con los NNA bajo la protección del Sename. Además, se buscan medidas destinadas a la rehabilitación o reparación integral de los NNA dañados, incluso si ya son adultos, más allá de la mera indemnización económica.
El año pasado se aprobó la ley que crea el nuevo Servicio de Protección Especializada en la Niñez y Adolescencia, el cual debería entrar en funcionamiento próximamente, en reemplazo del Sename. Patricia Muñoz, defensora de la Niñez, considera esta medida positiva pero no suficiente, abogando por cambios estructurales, de financiamiento y modelo de intervención, personal con mejores competencias, atención en salud mental, y asegurar el derecho a la educación, la cultura y el esparcimiento, entre otros. La defensora subraya la necesidad de coordinar el trabajo con otras instituciones del Estado, apuntando a la prevención: "Debemos propender a que cada día sean menos los niños que deban ser ingresados a una residencia de protección".