Las Comisiones Médicas, creadas por el D.L. N° 3.500 de 1980, son las entidades encargadas de determinar la condición de invalidez de aquellas personas que, sin cumplir los requisitos de edad para obtener pensión de vejez, y como consecuencia de enfermedad o debilitamiento de sus fuerzas físicas o intelectuales, sufran un menoscabo permanente de su capacidad de trabajo. Existen Comisiones Médicas en cada región del país y una Comisión Médica Central.
Para efectuar la calificación del grado de invalidez de una persona, estas Comisiones Médicas se rigen por las Normas para la Evaluación y Calificación del Grado de Invalidez de los Trabajadores Afiliados al Nuevo Sistema Previsional. Estas normas entregan un marco objetivo para la ponderación de cada caso y dan sustento al dictamen respectivo.
Contexto General: Fallas del Sistema Previsional Chileno
Es de público y general conocimiento que el Sistema de Pensiones en Chile adolece de un conjunto de fallas, irregularidades, conflictos de interés y asimetrías en favor de las empresas y en contra de las personas. El aspecto más nombrado es el de la baja “tasa de reemplazo” que el sistema provee a las y los trabajadores una vez finalizada su vida laboral, pero este no es el único.
Otra arista de muy significativa importancia son las concesiones o denegaciones de las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Esta cuestión ha sido abordada en un reciente Informe elaborado por la Comisión Investigadora de la Cámara de Diputados, cuyos datos y conclusiones son contundentes e indesmentibles. A continuación, se presentan los principales aspectos de las conclusiones de este documento.
Hallazgos del Informe de la Comisión Investigadora de Diputados
Baja Cobertura del Sistema y Vulneración de Derechos Previsionales
Según el informe de la Comisión Investigadora, citando cifras de la Organización Mundial de la Salud (estudio de 2011, Informe Mundial Sobre Discapacidad), el 15% de la población mundial tiene condición de invalidez. El promedio de los países de la OCDE es de un 5,4% de personas acogidas a invalidez, mientras que en Chile solo un 0,8% están acogidas a invalidez total o parcial. Esta cifra está muy por debajo de las estadísticas de discapacidad existentes en el país.
El Estudio Nacional de Discapacidad (Endisc) elaborado durante el año 2015, determinó que el 16,7% de la población chilena vive con alguna condición de discapacidad, es decir, 2.836.818 personas. Las prácticas de las AFP de denegación de las pensiones de invalidez y sobrevivencia, así como la presión e incentivo a sus trabajadores con miras a esto, produjeron la sanción de tres AFP entre los años 2006 y 2010: Cuprum, Provida y Capital. En estas se comprobaron prácticas vinculadas con la “integración vertical” entre ellas y las compañías aseguradoras.
El Informe es categórico al señalar que "El daño que estas prácticas provocaron a los afiliados, a la confianza en el sistema y el beneficio económico que obtuvieron producto de esta práctica, en palabras de la propia Superintendencia de Pensiones, es incalculable" (página 176 del Informe).
Las anomalías observadas en esos años motivaron la Reforma Previsional del año 2008. Con esta reforma, en esta materia, las AFP pasaron a deber licitar el Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS) en forma conjunta y separada por sexo y grupo etario. Así, el SIS pasó a tener una prima fija por todo el período de cobertura, todos los empleadores pagan el mismo costo del seguro para sus trabajadores, y las AFP transfieren la cotización destinada al financiamiento del seguro a las compañías adjudicatarias. Por último, se incorporó la figura del médico asesor del afiliado para acompañar y equilibrar las relaciones entre participantes en el proceso de calificación y apelación.
Prácticas de “Control de la Siniestralidad”
Con posterioridad a 2009, en distintos años y ante distintas autoridades, la Fundación Valídame ha denunciado la denegación de acceso a pensiones de invalidez para trabajadores cubiertos por el seguro, dando cuenta de una serie de irregularidades y procedimientos conocidos por la opinión pública como “control de siniestralidad”. Este procedimiento busca manipular las tasas de personas acogidas al seguro para mantener las utilidades para sus administradores.
La Comisión Investigadora tuvo a la vista una serie de correos electrónicos dirigidos por superiores jerárquicos de la AFP Provida S.A. a sus subalternos en distintos periodos, felicitando a estos por lograr los objetivos previstos en cuanto a mantener controlada la cantidad de personas que se acogen al seguro.
El Informe resume estas prácticas de la siguiente forma:
- Financiar al personal administrativo del sistema y a los médicos interconsultores de las comisiones médicas.
- Establecer procedimientos de agendamiento de horas que obstaculizan el acceso a las solicitudes.
- Entrega de información insuficiente a los afiliados sobre los derechos que les asisten durante el procedimiento.
- Ejercer un control sobre el sistema y sobre las tasas de acogidos al seguro debido a la participación y derechos que la ley confiere tanto a las AFP como a las Compañías Aseguradoras dentro del funcionamiento administrativo del sistema.
A pesar de que estas irregularidades han sido puestas en conocimiento de varios ministerios, entidades fiscalizadoras y autoridades, hasta la fecha no ha existido un pronunciamiento por parte de las autoridades estatales que dé respuesta a estas denuncias. Tampoco han existido modificaciones legales o propuestas que resuelvan dichas irregularidades que se vienen sosteniendo en el tiempo.
Pensiones de invalidez: Afectados exigen que sus casos sean revaluados tras irregularidades
Funcionamiento de las Comisiones Médicas e Incumplimientos de la Ley
Entre las irregularidades mencionadas en el procedimiento administrativo de otorgamiento de las pensiones de invalidez, el informe destaca:
- Conflicto de interés en la comisión técnica: La Asociación Gremial de AFP y la Asociación de Aseguradoras de Chile A.G. tienen por ley un representante cada una en la comisión técnica de invalidez, con derecho a voz y voto, de un total de cinco integrantes. Esto constituye un abierto conflicto de interés.
- Control del sistema informático: El sistema informático que utilizan las comisiones médicas regionales y central, donde se encuentra alojada la información y expedientes médicos de los solicitantes de la pensión de invalidez, es licitado, pagado y administrado por la asociación gremial de AFP, al igual que el personal administrativo que maneja el acceso al sistema y asiste a las comisiones médicas.
- Insuficiencia del médico asesor del afiliado: La figura del “médico asesor del afiliado”, instaurada como contraparte a las aseguradoras, tiene personal insuficiente. En la gran mayoría de las apelaciones remitidas a la comisión médica central no se informa o no existe el médico asesor del afiliado, lo que implica un incumplimiento de la ley y un perjuicio directo de los afiliados que se acogen al trámite, especialmente a quienes no tienen posibilidad de contratar asesoría particular.
- Conflicto de interés con médicos interconsultores: Las AFP y las Compañías Aseguradoras financian y definen tanto los montos de remuneración como las condiciones en las que se contratan a los "médicos interconsultores", especialistas a los que se les encarga el estudio de un caso dentro de su especialidad médica. Los ingresos de los médicos interconsultores dependen de la cantidad de casos en los que sea solicitada su intervención y con cargo a las AFP y las Compañías Aseguradoras, lo que genera un conflicto de interés que quita imparcialidad a los médicos interconsultores, situación reconocida por el Colegio Médico.
- Incumplimiento de plazos: El procedimiento de calificación de invalidez, considerando su primera instancia y eventuales apelaciones en segunda instancia, no debería superar el plazo de cinco meses para estar finiquitado. Sin embargo, producto de la gran cantidad de solicitudes y entorpecimientos que ocurren durante el procedimiento ante las comisiones médicas, los plazos no se cumplen y el promedio de tiempo que toman en resolver supera el plazo de un año a lo largo del país, sin que existan consecuencias o sanciones por dichos incumplimientos.
Falta de Fiscalización y Recursos Adecuados
La complejidad del sistema y el alto número de solicitudes han sobrepasado a una Superintendencia de Pensiones que no cuenta con los recursos necesarios para realizar una fiscalización apropiada de su función.
La Superintendencia y la Obstaculización del Acceso a Pensiones de Invalidez
Desde el 2012 en adelante, la Superintendencia de Pensiones, a solicitud de la gerencia de una AFP, autorizó un procedimiento de agendamiento de horas para las solicitudes de pensiones de invalidez. A pesar de que el Decreto Ley N°3.500 solo exige la cédula de identidad del solicitante para el trámite, la Superintendencia autorizó procedimientos que constan de formularios específicos de cada AFP, firmados por el médico tratante y otros documentos que dificultan el acceso al procedimiento.
Mediante Oficio ordinario N.º 20982 del Superintendente de Pensiones, del 27 de agosto de 2009, se informó a los gerentes generales de las AFP sobre la elaboración del “Certificado de Antecedentes Médicos de Invalidez”, el cual debía ser entregado a los afiliados que acuden a iniciar el trámite. Aunque no era obligatorio, se consideró fundamental su recomendación. Además, mediante oficio Nº 7712 del 9 de abril de 2012, la Superintendenta de Pensiones aprobó al Gerente General de AFP Habitat S.A. un procedimiento de agendamiento de sucursales para el inicio de trámites de pensión, con la observación crítica de que "no se trasladen la atención de un mes a otro, porque se afectaría la cobertura del seguro".
Durante el trabajo de la Comisión Investigadora, se constataron tales irregularidades, motivando que mediante un oficio a todas las Administradoras de Fondos de Pensiones, la Superintendencia ordenara que se dejara sin efecto el trámite de agendamiento de horas y se procediera a realizar el trámite de solicitud de calificación de invalidez solo con carnet de identidad, como indica la ley.
Irregularidades Adicionales Identificadas por la Comisión Investigadora
Rechazo de Licencias Médicas durante el Proceso de Calificación de Invalidez
- Existe un alto porcentaje de rechazo de licencias médicas por parte de los prestadores de salud privados a personas que se encuentran tramitando su pensión de invalidez.
- Las Isapres, en tanto entidades prestadoras de planes de salud privados, tienen la facultad de solicitar la calificación de invalidez ante la AFP correspondiente, incluso a espaldas de sus usuarios ante la hipótesis de licencias médicas prolongadas. Esta facultad es excesiva en opinión de la Comisión Investigadora, ya que constituye un triunfo seguro para el interés de las Isapres, que es el de no seguir pagando la licencia médica. Esto, pues si la persona es calificada como inválida, pasa a ser beneficiario y acogerse al Seguro de Invalidez y Sobrevivencia, por lo que en tal caso, dejan de pagar la licencia. De lo contrario, si es rechazada la calificación de invalidez, tienen el fundamento legal para rechazar la licencia médica, puesto que la persona no se encuentra enferma.
- La Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN), entidad a la cual son enviadas apelaciones de las licencias médicas, no tiene un sistema integrado que permita determinar si una persona, en paralelo a que se encuentra con licencia médica, está tramitando su calificación de invalidez. El incumplimiento de los plazos de las comisiones médicas en fallar y determinar las calificaciones de invalidez, sumado al rechazo de las licencias médicas por parte de los prestadores de salud, deja a los afiliados en una situación de desprotección.
- La Superintendencia de Salud no tiene facultades para fiscalizar el cumplimiento de las normas e identificar las razones por las que son rechazadas las licencias médicas de personas que se encuentran tramitando su pensión de invalidez, cuestión reconocida en la presentación del Superintendente ante la Comisión.
Información Parcial y Errónea a los Afiliados sobre la Edad Legal del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia
El artículo 4 bis del DL 3500 establece que las mujeres tienen derecho, en caso de no encontrarse pensionadas por vejez, a recibir una pensión de invalidez si cumplen los requisitos de incapacidad laboral hasta los 65 años de edad, cinco años con posterioridad a la edad legal de jubilación de las mujeres. Las cifras expuestas por el Colegio Médico ante la Comisión Investigadora dan cuenta de una caída drástica y sistemática en todas las AFP respecto de las mujeres pensionadas por invalidez menores de 60 años, comparado con aquellas mayores de 60 y menores de 65 años, respecto del número de pensiones de invalidez cubiertas por el Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (diferenciadas por tramo de edad, sexo y AFP).