El sistema de pensiones en Chile ha experimentado una evolución significativa a lo largo de su historia, pasando de un modelo de reparto a un sistema de capitalización individual gestionado por Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Este cambio ha generado debates constantes sobre su eficacia y equidad, especialmente en lo que respecta a la sostenibilidad de las pensiones y el rol del empleador en la cotización.
Orígenes del Sistema Previsional en Chile
Desde fines del siglo XIX e inicios del XX, el Estado chileno concentró gran parte de sus esfuerzos en diseñar un sistema de previsión que asegurara una mejor calidad de vida durante el período laboral y el retiro de los trabajadores. En este sentido, las leyes sociales fueron pioneras con normativas como la ley de descanso dominical, accidentes del trabajo y jornada laboral.
El Sistema de Cajas de Previsión (Previo a 1980)
Este escenario se mantuvo estable hasta 1924, año en el que comenzaron a funcionar la Caja del Seguro Obrero Obligatorio y la Caja de Previsión de Empleados Particulares, seguidas muy prontamente por la Caja de Empleados Públicos. Estas instituciones se nutrían de las cotizaciones obligatorias que realizaban los trabajadores, empleadores y el Estado, lo que aseguraba al beneficiario atención médica, pensión de invalidez y una jubilación a partir de los 65 años de edad.
Las cajas de empleados particulares y públicos funcionaban de manera similar. Los fondos se reunían a partir de las cotizaciones individuales y los aportes del empleador, en el caso de la Caja de empleados particulares, y con el auxilio complementario del Estado, en el caso de los públicos. Ambas instituciones otorgaban una pensión de retiro a los 30 años de servicio o a los 50 años de edad, así como préstamos en dinero deducibles de la cuenta que cada empleado mantenía en la caja.
A partir de 1937, se instauró una asignación familiar que se pagaba directamente al cotizante por cada miembro de su familia que dependiese de él. Para los antiguos miembros del Seguro Obrero, esto significó la adquisición de nuevos beneficios, como la pensión de sobrevivencia, el subsidio a la maternidad, la mejora en las pensiones de invalidez y la ampliación a toda la familia de la cobertura en salud.
Dichas cajas funcionaban de acuerdo al sistema que se conoce hoy como "de reparto", y se basaba en descontar una imposición a los trabajadores que pertenecían a la caja, para así pagar la pensión de los jubilados de dicha caja. Para el año 1968, existían en Chile cerca de 30 cajas previsionales, las cuales operaban por medio de más de 2000 leyes de la República. Cada año el Congreso despachaba distintas leyes para normar, establecer o fijar pensiones para grupos o personas en particular, o bien para el sistema en general.
La Reforma de 1980 y la Creación de las AFP
José Piñera Echenique es considerado el creador del sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones. Durante la dictadura militar en Chile, después de una serie de reuniones entre el Ministro del Trabajo de ese entonces, José Piñera y la Junta Militar de Gobierno, fueron promulgados los Decretos Ley 3500 y 3501 el 4 de noviembre de 1980. Desde el 31 de diciembre de 1982 a la fecha, se constituye en el único sistema previsional para todos los trabajadores nuevos, incorporándose automáticamente los nuevos trabajadores y contratos al nuevo sistema.
Principios del Sistema de Capitalización Individual
Las administradoras de fondos de pensiones (AFP) de Chile son instituciones financieras privadas encargadas de administrar los fondos de cuentas individuales de ahorros para pensiones. Establecidas bajo el sistema de capitalización individual, se basa en que cada persona ahorra una parte de sus ingresos para sostener una pensión al momento de su jubilación. Los pilares fundamentales de este sistema son:
- Capitalización individual: Cada trabajador es propietario de una cuenta individual única de ahorro para su vejez, en la que se depositan sus cotizaciones.
- Responsabilidad individual: La pensión que recibirá el trabajador en el futuro depende de los ahorros acumulados en su cuenta de AFP durante toda su vida de trabajo más las variaciones del mercado donde estas instituciones colocan esos fondos en forma de acciones.
- Libertad individual: El sistema de capitalización individual brinda la total libertad para todos los trabajadores de cambiarse al sistema recién creado o mantenerse en el antiguo sistema público.
- Seguridad: Las AFP tienen un patrimonio distinto de los fondos que administran, por lo cual no pueden utilizar recursos de sus afiliados en sus gastos, pudiendo solo financiarse por lo que reciben por comisión de administración.
- Seguro de invalidez y sobrevivencia: El sistema de AFP contempla la existencia de un seguro de invalidez y sobrevivencia (SIS) que financie las pensiones en caso de muerte o invalidez del trabajador y que deben ser contratados por las AFP, para sus afiliados, a una compañía de seguros.
Evolución y Mejoras del Sistema de AFP
En 2002, el presidente Ricardo Lagos Escobar promulgó la ley que crea los multifondos y permite a los cotizantes escoger el tipo de fondos para sus ahorros previsionales. Estos están compuestos por combinaciones de instrumentos financieros de renta fija (títulos del Banco Central, Tesorería General de la República, depósitos a plazo, pagarés, letras hipotecarias y similares) y renta variable (acciones, cuotas de fondos de inversión o fondos mutuos, certificados negociables emitidos por bancos depositarios extranjeros (ADR) y similares).
Es importante destacar que, a diferencia de otros sistemas, las AFP no pueden garantizar una rentabilidad, pues se basan en la inversión y rentabilización a través del manejo (a veces especulativo) sobre instrumentos de rentabilidad fija o variable.
Para aumentar la competitividad del mercado, la reforma previsional creó un proceso de licitación, en que la AFP que presentara los menores costos para los afiliados se adjudicaría la cartera de nuevos afiliados al sistema por dos años. En febrero del año 2010, se realizó la primera licitación, siendo una nueva AFP, AFP Modelo, la que ofreció la menor comisión con 1,14 % de la remuneración imponible para los afiliados dependientes, independientes y voluntarios. De esta forma, a AFP Modelo ingresaron todos los nuevos afiliados al sistema entre los meses de agosto de 2010 y julio de 2012.
Tipos y Modalidades de Pensiones
Existen tres tipos de pensión: La pensión de vejez, que se financia con los aportes hechos por el trabajador durante toda su vida laboral, sean estos los aportes obligatorios del 10 % de su renta bruta y los aportes voluntarios que realizó el ahorrante. Esta pensión puede ser pagada cuando el trabajador cumple la edad legal de jubilación o antes de esta si acumula los fondos necesarios para ello.
Existen cuatro opciones que cada trabajador, libremente, puede escoger al momento de pensionarse:
- Retiro programado: Consiste en mantener los ahorros previsionales en la AFP efectuando giros mensuales con cargo a la cuenta de AFP como pensión, la cual es calculada y actualizada conforme a distintos factores entre los que están el saldo acumulado, la esperanza de vida, el saldo en la cuenta, etc. En esta opción, el afiliado mantiene la propiedad de los fondos y en caso de fallecer constituyen herencia para sus sucesores.
- Renta vitalicia inmediata: El pensionado compra a una compañía de seguros una renta vitalicia por la cual, la compañía de seguros se compromete a pagar un monto fijo, en UF, para toda la vida del trabajador y para sus beneficiarios, según corresponda, en caso de fallecimiento.
- Renta temporal con renta vitalicia diferida: El trabajador compra una renta vitalicia para una fecha futura, manteniendo en su cuenta un saldo que le permita financiar una renta temporal.
- Renta vitalicia inmediata con retiro programado.
Críticas y Desafíos del Sistema de AFP
El debate sobre la necesidad de reformar el sistema de pensiones en Chile
Los pilares del sistema de pensiones de capitalización individual se han mantenido intactos durante seis gobiernos y en 2014 ascienden a 9,5 millones los afiliados con una cuenta de ahorro para la vejez. Sin embargo, a pesar de sus casi 40 años de operación, el sistema ha enfrentado fuertes críticas debido a los bajos montos de las pensiones.
Para el año 2018, el 90,75 % de los jubilados de Chile recibía pensiones inferiores a 154 304 pesos mensuales (233 dólares), casi la mitad del sueldo mínimo. Actualmente, el 90,75 % de los jubilados de Chile recibe pensiones inferiores a 154 304 pesos mensuales (233 dólares), casi la mitad del sueldo mínimo. Hasta ahora esta industria no ha respondido al compromiso del marketing inicial donde se sostenía que habría una tasa de reemplazo aproximada de 70 %, los resultados muestran que Chile y su sistema de AFP está más de 10 puntos porcentuales bajo el promedio de la OCDE y entre 10 % y 33 % alejado de su promesa inicial.
José Piñera, creador del sistema, en 2013 citó: “...Cuando se diseñó este sistema, lo que se buscaba era que las personas pudieran jubilar con una pensión equivalente al 70 por ciento -NDR: Tasa de reemplazo- de los sueldos de los últimos cinco años y eso no está ocurriendo...” De modo permanente, las evaluaciones a su funcionamiento eran negativas. En los últimos años se ha puesto en duda el rol de las AFP, debido a que las pensiones son muy inferiores a lo promulgado inicialmente. En este sentido, se han elevado reclamaciones en contra de las administradoras por las bajas pensiones y las ganancias de estas instituciones.
Andrés Velasco, principal asesor económico del gobierno, abordó los dos principales problemas: la cobertura de la población y el monto de los costos administrativos. Demasiadas personas se encontraban fuera del sistema de pensiones, y la acumulación de capital mediante el uso de los fondos de pensiones era bastante onerosa. Una gran parte de la población chilena no puede financiar sus pensiones porque muchos trabajadores no pueden contribuir regularmente con una cantidad mayor de dinero. Además, muchos trabajadores tienen dificultades para lograr los 20 años de cotizaciones para al menos calificar para una pensión mínima.
La reforma sigue una recomendación del Banco Mundial, que encontró en el sistema de pensiones de 1980 un fuerte componente redistributivo a expensas de los trabajadores mal pagados u ocasionalmente desempleados.
Críticas de Expertos y Propuestas de Cambio
El sistema de AFP chileno fue fuertemente criticado por el economista estadounidense y premio Nobel de economía Paul Krugman cuando visitó Chile en 2009. En esa ocasión señaló: «En 2005 estaba de moda adoptar el sistema de pensiones chileno.»
En enero de 2013, el economista Joaquín Vial sostuvo que cerca del 60 % de quienes cotizan en las AFP desde su creación en 1981 recibirían $150 mil de pensión en promedio, lo cual encendió la discusión sobre cómo incentivar un mayor ahorro previsional. Sin embargo, el cálculo de Joaquín Vial era equivocado como lo señaló Mario Marcel, presidente de la Comisión de Reforma Previsional durante el gobierno de la presidenta Michelle Bachelet.
De acuerdo a un estudio de noviembre de 2013 del Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (CENDA), liderado por el economista Manuel Riesco, los trabajadores en 2012 cotizaron más del doble (4,3 billones de pesos) que las pensiones pagadas (2,1 billones) y adicionalmente el Estado entrega 1,4 billones en subsidios a las AFP, equivalente a dos tercios de las jubilaciones. Es decir, aproximadamente de cada 3 pesos ingresado, por cotizaciones y subsidios, solo sale uno (37 %). En su opinión: "Es un sistema de ahorro forzoso, en que se saca dinero del bolsillo de los afiliados, equivalente al 13 % del sueldo, y se saca, por otro lado, una parte significativa de los ingresos fiscales, es decir, del IVA y los excedentes de Codelco, y se traspasa directamente a los bolsillos de las AFP y compañías de seguros y a los grandes grupos financieros". La considera "la tercera fuente de desigualdad del ingreso es esta, porque se lleva el 3,6 % del PIB" y en consecuencia propone expropiar los fondos de pensiones con el fin de retener ese "excedente de 4,7 billones de pesos anuales, que equivalen al 3,6 % del Producto Interno Bruto de 2012. Eso permitiría duplicar todas las pensiones que paga el sistema de AFP, para igualarlas con las que paga el sistema público. El resultado es que el Estado recibiría un 3,6 % del PIB, lo que equivale a aumentar en 10 % los ingresos fiscales generales. Con esto, el Estado podría duplicar las pensiones, que es hoy una demanda masiva del millón de personas que hoy reciben pensiones del sistema de AFP. Tú no puedes tener un país sin pensiones. Esto es insostenible".
Entre las propuestas que han aparecido está la creación de una administradora de fondos de pensiones estatal, la cual ha sido propuesta por la presidenta Michelle Bachelet en el programa de su segundo mandato. El creador del sistema, José Piñera, ha propuesto dos medidas que otorgarían un mayor grado de libertad a los cotizantes del sistema: permitir un mayor grado de autonomía a los trabajadores en la administración de sus propios ahorros, sujeto a idénticos criterios de seguridad y diversificación que el resto del sistema, y eliminar la obligatoriedad de cotización cuando los fondos acumulados superen un determinado umbral que asegure pensiones un determinado número de veces superiores a la pensión básica, siempre que el afiliado esté dispuesto a renunciar de manera irrevocable a subsidios fiscales en el futuro.
Actualmente, el sistema privado paga un poco más de un millón de pensiones y en promedio (incluyendo todos los subsidios del Estado) estas no superan los $200 000. En el caso de las pensiones de vejez, las que pagan directamente las AFP, el 90 % son menores a $144 000, lo que equivale al 64 % del salario mínimo chileno.
Movilización Ciudadana
En agosto de 2016 se formó el movimiento "Coordinadora No + AFP", liderado por Luis Mesina, el que ha convocado a la ciudadanía para protestar en las principales ciudades del país contra el actual sistema de pensiones. La intendencia metropolitana les permitió marchar el domingo 21 de agosto por la Alameda, con una asistencia estimada en 600 mil personas. Hubo manifestaciones en diversas comunas de Santiago (Providencia, Santiago, San Miguel, Ñuñoa y La Florida), del Gran Concepción y el Gran Valparaíso, así como también en Temuco, Cañete, Toltén, La Serena y Valdivia.
El Cargo al Empleador en el Futuro Sistema de Pensiones
Una de las variables más importantes que determina el monto de las pensiones es la cantidad de años que una persona cotiza. A partir de las remuneraciones de agosto de 2025, los empleadores y empleadoras deben aportar un 1 % de la remuneración imponible de cada trabajador o trabajadora. Esta medida busca aumentar los fondos para las pensiones y abordar las deficiencias del sistema actual.
Los archivos que aplicarán desde agosto de 2025 pueden ser fijos (por posición) o variables (por separador). Es importante revisar el paso a paso de cómo pagar la cotización. La empleadora o el empleador deben pagar las cotizaciones del Seguro Social hasta el día 10 del mes siguiente al que pagó la remuneración. Si el pago lo hace por Internet, el plazo se amplía hasta el día 13 del mes, aunque sea sábado, domingo o festivo. Si la o el empleador no declara las cotizaciones dentro del plazo, tendrá hasta el último día hábil del mes subsiguiente para acreditar el término o suspensión de la relación laboral. Cumplido este plazo y agotadas las gestiones aclaratorias, se presumirá que las cotizaciones están declaradas y no pagadas para todos los efectos de la cobranza prejudicial y judicial.
Distribución de la Nueva Cotización a Cargo del Empleador
La nueva cotización obligatoria a cargo del empleador se distribuirá de la siguiente manera, considerando una gradualidad:
- Un 4,5 % (o el porcentaje según la gradualidad) irá a la cuenta individual de la persona trabajadora.
- Un 1,5 % (o el porcentaje según la gradualidad) será para el Beneficio por Años Cotizados, constituyéndose en un bono de seguridad previsional para el ahorro individual de la persona trabajadora. Al mismo tiempo, servirá para pagar el Beneficio por Años Cotizados a las actuales personas pensionadas y a las afiliadas y afiliados que se pensionen durante los próximos 30 años.
- Un 2,5 % (o el porcentaje según la gradualidad) financiará el Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP).
Es importante señalar que los trabajadores cotizantes de las ex Cajas de Previsión administradas por el IPS están excluidos de esta nueva cotización de cargo del empleador, ya que esta obligación aplica solo para quienes están afiliados al sistema de pensiones de AFP del DL N° 3.500.
A contar de agosto de 2045, los empleadores deberán disminuir los pagos a la Cotización con Rentabilidad Protegida (CRP), hasta desaparecer en 2054, para destinarlos a la cuenta individual de cada trabajadora o trabajador.