Los sistemas de pensiones en América Latina enfrentan constantes desafíos, desde la insuficiencia de los haberes jubilatorios hasta la necesidad de reformas estructurales. En este contexto, surgen debates y fallos judiciales que cuestionan la constitucionalidad de ciertas medidas, evidenciando la tensión entre la sostenibilidad fiscal y la garantía de derechos sociales para los ciudadanos.
Fallo Judicial sobre Aumento del 5,71% en Argentina
Declaración de Inconstitucionalidad y Retroactividad
La Justicia argentina declaró inconstitucional el aumento del 5,71% que recibieron los jubilados en marzo pasado de acuerdo con la nueva ley de movilidad. Asimismo, ordenó que se aplique la fórmula de movilidad anterior, la cual se calculó en el 14,5%. Esta decisión se fundamenta en que las leyes no pueden aplicarse en forma retroactiva.
Es relevante recordar que, de acuerdo con el último aumento (ahora cuestionado por la Justicia), el haber mínimo desde junio sería de $ 8.096,30. En contraste, en marzo de 2018, la Defensoría de la Tercera Edad, dirigida por Eugenio Semino, había calculado que una canasta de consumo mínimo para los jubilados ascendía a $ 19.290,30, monto que se incrementa mes a mes producto de la inflación.
Detalles de la Sentencia
El fallo se conoció a través de la Sala II de la Cámara de la Seguridad Social, como producto de la causa Fernández Pastor Miguel c/ANSeS. Sus resoluciones se basan en que la nueva ley de movilidad fue aprobada por el Congreso el 29 de diciembre de 2017, por lo cual el aumento de marzo de este año debería haberse hecho en base a la movilidad de la ley anterior.
Según los jueces, la nueva ley de movilidad "deviene inconstitucional en cuanto pretende aplicarse a las consecuencias de una situación jurídica cuya existencia es anterior al 29 de diciembre de 2017, fecha de su entrada en vigor. Solo a partir de esa fecha será válida la modalidad de ajuste de la movilidad que la nueva ley instrumenta".
Por lo tanto, la sentencia ordena a la ANSeS que, dentro de los treinta días de quedar firme este pronunciamiento, se reliquiden los haberes del actor correspondientes al citado período, conforme a lo dispuesto por la Ley 26.417, y se pongan al pago las cantidades resultantes, previo descuento de las sumas ya abonadas por aplicación de la Ley 27.426.
La Reforma de Pensiones en Chile: Contexto y Propuestas
Origen de las Demandas Ciudadanas y Contexto Político
La necesidad de mejorar el sistema de pensiones ha sido uno de los temas más demandados por la ciudadanía en Chile desde que estalló la crisis política y social en octubre de 2018. Los manifestantes han acudido a las marchas con letreros exigiendo un mecanismo de jubilación "digno", con la consigna "Cuando llegas al final de la vida, y haces sumas y restas, te das cuenta que no tienes nada".
La presión fue tal que tanto el gobierno de Sebastián Piñera como los parlamentarios de oposición debieron tramitar a contrarreloj una ley que aumentara de forma sustancial las pensiones. Así, casi 50 días después de que comenzaran las mayores protestas en el país en los últimos 30 años, se aprobó un proyecto que incrementa de forma gradual el "pilar solidario" (pensiones mínimas) en un 50%.
Manifestaciones en Chile contra el actual sistema de pensiones terminaron en fuertes disturbios
Pilares y Objetivos de la Reforma Previsional de 2018
El domingo 28 de octubre de 2018, el entonces presidente Sebastián Piñera introdujo los cambios contemplados por su reforma al sistema de pensiones, expresando que el proyecto apuntaba a "fortalecer ambos pilares del sistema, el contributivo y el solidario", con el objetivo de "mejorar las pensiones actuales y futuras, con un cariño y una urgencia especial en aquellos grupos más vulnerables: la clase media, las mujeres, y aquellos que voluntariamente extiendan su permanencia en el mundo del trabajo, para permitir que todos los adultos mayores dejen atrás situaciones de pobreza y vulnerabilidad".
El desafío para el gobierno era grande, pues el aumento de las pensiones era una de las demandas más sentidas por la población, lo que ponía en duda la legitimidad del sistema de AFP. La reforma, hecha pública el 6 de noviembre del mismo año, no modificaba el modelo de capitalización individual ni introducía medidas de reparto solidario. Sus pilares eran:
- El aumento gradual de hasta un 4% de la cotización, con cargo al empleador para trabajadores dependientes.
- Un reajuste en el pilar solidario, que produciría un incremento de un 10%, reajustado gradualmente según tramos etarios.
- La creación de tres bonos enfocados en apoyar a la clase media, las mujeres y las personas que retrasaran su edad de jubilación.
Con estas medidas, el presidente Piñera aseguró que las pensiones de todos subirían en un 40% una vez que entrara en régimen el aumento del ahorro previsional (4%). Además, afirmó que los cambios en el pilar solidario mejorarían inmediatamente las Pensiones Básicas Solidarias (PBS) y el Aporte Previsional Solidario (APS) en un 10%, beneficio que "continuará creciendo en función de la edad del pensionado, hasta en un 50% en el caso de la PBS y hasta en un 70% en el caso del APS", según la propuesta oficial.
El diseño de esta reforma buscaba aumentar las pensiones, recuperar la confianza ciudadana y mejorar el mercado para las administradoras de fondos (AFP), introduciendo medidas para favorecer la competencia y el financiamiento del sistema.
Principales Contenidos de la Reforma Despachada en Diciembre de 2019
La reforma previsional despachada por el Congreso propone la creación de un Seguro Social que entregará dos prestaciones: el Beneficio por Año Cotizado y la Compensación a Mujeres por las mayores expectativas de vida.
También considera una nueva cotización de cargo del empleador del 7% de la renta imponible, cuya aplicación sería gradual. Esta se sumaría al 1,5% que ya aportan los empresarios al Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS), con lo que los empleadores totalizarían una cotización del 8,5% en beneficio del trabajador.
Ese total se distribuiría en 4,5% para capitalización individual, con el objetivo de fortalecer las pensiones futuras. El 4% restante sería administrado por el Seguro Social y tendría la siguiente composición: con 2,5% se cubrirían las contingencias del SIS (invalidez y sobrevivencia) y la Compensación a Mujeres por mayores expectativas de vida. Con la diferencia de 1,5% se financiaría el Beneficio por Año Cotizado, un instrumento que mejoraría las pensiones actuales y sería transitorio.
Características de los Beneficios
- Compensación a Mujeres por la mayor sobrevida: Resultaría en que una mujer y un hombre que se jubilan a los 65 años con la misma edad, mismo saldo y grupo familiar, obtendrían la misma pensión, con un valor mínimo de 0,25 UF (aproximadamente $10.000 mensuales) para compensar esa diferencia.
- Beneficio por Año Cotizado: Accederían las mujeres con al menos 10 años cotizados (umbral que permanecerá durante la primera década de vigencia de la prestación, luego aumentaría a 15 años cotizados). En el caso de los hombres, se beneficiarían aquellos con un mínimo de 20 años cotizados.
El alza de la nueva cotización del 7%, para alcanzar un 8,5%, se implementaría con una gradualidad de 9 años. Esto podría extenderse en dos años si una evaluación externa sobre la Ley de Cumplimiento Tributario (a efectuarse al tercer año) diera cuenta de un menor efecto recaudatorio al esperado, conforme a las recomendaciones del Consejo Fiscal Autónomo.
La reforma, además, considera un aumento de la PGU a $250.000. La implementación sería gradual: a seis meses de publicada la ley, el nuevo monto lo recibirían los beneficiarios de PGU de 82 años o más; a los 18 meses, los de 75 años o más; a los 30 meses, las personas de 65 años o más. Con igual gradualidad y cortes etarios accederían los beneficiarios de leyes reparatorias (Valech, Rettig y exonerados).
Por otro lado, la iniciativa incluye cambios regulatorios a la industria previsional, que derivarían en más transparencia y competencia, con menores costos para las personas. Por ejemplo, se establece la licitación del stock de afiliados, proceso que se efectuaría cada dos años y en el cual se licitaría, aleatoriamente, al 10% de los afiliados actuales. El proceso sería adjudicado al oferente con la menor comisión, la que debería mantener por cinco años. Los afiliados podrían desistir o cambiarse de inversor en cualquier momento.
Las AFP tendrían la posibilidad de subcontratar las funciones de soporte, entre los cuales podría actuar el Instituto de Previsión Social (IPS). Además, deberían reportar separadamente las funciones de soporte y administración de cuentas.
El texto legal considera diversas medidas para incrementar la densidad de cotizaciones, como la ampliación del Seguro de Lagunas Previsionales, el reemplazo de los multifondos por los fondos generacionales (modelo que busca maximizar la rentabilidad y acotar riesgos), entre otros. También se dispone un sistema de cobranza previsional centralizado, que permitiría una recuperación más eficiente de las cotizaciones impagas.
Aumento del Pilar Solidario en Diciembre de 2019
El proyecto aprobado en Chile en diciembre de 2019 estableció que, durante ese mismo mes, a las personas mayores de 80 años se les aumentaría su pensión en un 50%. Esto significó que quienes recibían una jubilación de 110.210 pesos (US$130), pasarían a recibir 165.000 pesos (US$207).
Posteriormente, para quienes tenían entre 75 y 79 años, el incremento sería del 30%, y para los menores de 75 años, del 25%. El plan era que en enero de 2021 se realizara un segundo aumento y, un año después, un tercero, con lo que todas las pensiones mínimas crecerían en un 50% a enero de 2022.
Según la ministra de Trabajo, María José Zaldívar, esta ley beneficiaría a cerca de 1,6 millones de personas. La ministra precisó que el aumento se podría percibir a partir de la última semana de diciembre. "Esta es el alza más grande que se ha hecho desde la creación del Pilar Solidario y esto se consiguió gracias a un acuerdo transversal entre parlamentarios y senadores de todos los sectores políticos", destacó la secretaria de Estado.
Críticas y Fallas de la Propuesta Original de Reforma
A pesar de la aprobación unánime en el Senado, la iniciativa original del gobierno no estuvo exenta de polémicas. La propuesta inicial era aumentar la pensión solidaria solo en un 20%, pero la presión de los manifestantes y de algunos parlamentarios de oposición llevó a un acuerdo para llegar al 50%. Sin embargo, la ley no satisfizo por completo las demandas ciudadanas, que apuntaban al "injusto" sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).
La oposición chilena creó una comisión técnica especial para estudiar la reforma, con participación de expertos y políticos de diversas corrientes. Si algo unía a este conjunto amplio de la oposición, era la gran ausencia en el proyecto oficialista de la introducción de medidas de reparto solidario. Si bien no todos estaban de acuerdo con la transición hacia un sistema tripartito (Estado, trabajador, empleador), existía una convicción transversal sobre la importancia de incorporar dichas medidas.
Internamente, la oposición calificó la reforma como "engañosa", argumentando que en la práctica no sería capaz de dar suficiencia económica a los pensionados, dejando a un sector amplio de la población con pensiones bajo la línea de la pobreza y el sueldo mínimo. Al mismo tiempo, alegaron que los nuevos beneficios no lograrían una cobertura amplia, generando discriminaciones de género y edad.
Esta diferencia de apreciación se explica en buena parte por un diagnóstico divergente. Mientras el gobierno atribuía el problema de las bajas pensiones a la baja densidad de las cotizaciones, el aumento en la expectativa de vida y las caídas en las tasas de retorno, para la oposición el problema radicaba más en las bajas remuneraciones y el carácter completamente individual del modelo.
1. Reajuste al Pilar Solidario Insuficiente y Discriminatorio
Según datos de la Superintendencia de Pensiones, en enero de 2019 se entregaron 587.832 Pensiones Básicas Solidarias (PBS). Creadas en 2008, estas pensiones no contributivas (financiadas con impuestos fiscales) son para personas mayores de 65 años que nunca cotizaron y pertenecen al 60% de los hogares de menores ingresos. Su valor actual ($107.304) representa el 35,6% del salario mínimo.
La propuesta del gobierno indicaba que la PBS de vejez se incrementaría en un 10% para todo tramo de edad, sumándose al reajuste anual. Además, cada uno de los cuatro años siguientes al reajuste del 10%, la pensión básica solidaria de vejez se incrementaría en 2%, 4%, 6% y 8% sobre el valor de las pensiones vigentes para los tramos de edad de 70 a 74 años, 75 a 79 años, 80 a 84 años y 85 y más, respectivamente.
Según la Fundación SOL, si la reforma comenzaba a regir desde el año siguiente, a partir de 2021 existirían cinco tipos de PBS, diferenciadas por tramo de edad. Para 2024, su valor llegaría a $140.939 mensuales para quienes tuvieran entre 65 y 69 años, y a $190.097 mensuales para quienes tuvieran 85 o más años. Esto significaría que la pensión para el tramo de 65-69 años aumentaría en casi 13 mil pesos, mientras que para el tramo de 85 años y más, el aumento sería de 62 mil pesos.
Los porcentajes de la PBS respecto del salario mínimo, al año 2024, estarían entre 35,6% y 46,9%, y respecto de la línea de la pobreza, entre 73,7% y 99,4%. Varios miembros de la comisión técnica de la oposición consideraron que estos montos no serían suficientes para alcanzar el salario mínimo ni para superar la línea de la pobreza. Además, la medida discriminaba a los beneficiarios de invalidez y a todas las mujeres que se pensionaban entre los 60 y los 65 años. Cabe destacar que el sector más beneficiado (por sobre los 85 años) representa solo el 10% de quienes acceden al pilar solidario.
Un segundo componente del Pilar Solidario, el Aporte Previsional Solidario (APS), también fue objeto de críticas. La Fundación SOL estimó que los aumentos mensuales en este ámbito serían de entre ocho mil y 12 mil pesos, dependiendo de cada caso.
2. El Seguro de Longevidad Perjudica a los Pensionados más Pobres y Menos Longevos
El proyecto gubernamental creaba un seguro de longevidad para futuros pensionados que utilizaban el retiro programado, garantizándoles una pensión final. Sin embargo, la oposición criticó que las pensiones se pagarían primero con los fondos individuales del afiliado, luego con el aporte solidario de las APS, y recién al agotarse estos, entraría el seguro.
Jeannette Jara, ex subsecretaria de Previsión Social, advirtió que esta situación aceleraría el agotamiento de los fondos individuales, lo que disminuiría o eliminaría la pensión de herencia si la persona fallecía tempranamente. Paula Benavidez, de la comisión técnica, ejemplificó que un hombre de 65 años con una pensión propia de $80.000 que hoy obtiene un APS de $80.000, debería financiar en adelante esos $160.000 con su cuenta individual hasta que los fondos se agoten, sin recibir aporte solidario del Estado si fallece antes de los 75 años.
Aunque la medida podría tener beneficios fiscales a corto plazo, expertos señalaron que a largo plazo el Estado tendría que hacerse cargo de los supervivientes empobrecidos de los pensionados que fallecieran sin heredar su ahorro.
3. El Subsidio a la Clase Media es Poco y de Baja Cobertura
Para aumentar las pensiones de la clase media, el gobierno creó una nueva categoría de subsidios, financiados por el Estado. Estos beneficiarían a actuales y futuros pensionados de vejez que cumplieran un umbral mínimo de 16 años de cotizaciones para mujeres y 22 años para hombres.
Los aportes fiscales incluían 0,15 UF mensuales por cada año cotizado sobre el umbral (máximo 0,8 UF), un aporte complementario mensual para la mujer de 0,05 UF por cada año cotizado sobre el umbral (máximo 0,2 UF), y un aporte adicional mensual para quienes retrasaran la edad de jubilación (0,075 UF para hombres y 0,1 UF para mujeres por cada año adicional).
Los subsidios máximos mensuales por cada año sobre el umbral serían de 0,225 UF (unos 6.000 pesos) para hombres y 0,3 UF (unos 8.000 pesos) para mujeres. Estas cifras fueron consideradas bajas por la oposición. Además, la cobertura de la medida era limitada, ya que el promedio de cotizaciones en hombres era de 17,9 años y en mujeres de 12,9 años, por debajo de los requisitos exigidos (22 y 16 años, respectivamente), excluyendo a un 50% de la población.
Debate sobre la Constitucionalidad del Retiro del 10% de Fondos de Pensiones
En el contexto de la pandemia, la aprobación en la Cámara de Diputados del retiro del 10% de los fondos de pensiones generó un intenso debate sobre su constitucionalidad.
El ministro del Interior, Gonzalo Blumel, calificó la iniciativa como de "dudosa constitucionalidad". Por su parte, el senador Andrés Allamand (RN) mencionó la posibilidad de recurrir al Tribunal Constitucional, argumentando un eventual "resquicio constitucional" durante la tramitación. El diputado Gabriel Boric (Frente Amplio) replicó que el Tribunal Constitucional tiene límites y no tiene competencia para revisar reformas constitucionales, salvo que alteren el carácter de República Democrática de Chile o infrinjan tratados vigentes sobre DD.HH.
El ministro de Hacienda, Ignacio Briones, acusó a la oposición de "violar" el acuerdo constitucional de noviembre al dar apoyo al proyecto de retiro del 10% a través de cambios en la Constitución, lo que consideró una ruptura del acuerdo político.
Argumentos de Expertos Constitucionalistas
El debate académico se sumó a la discusión política:
- Los abogados constitucionalistas Enrique Navarro y Sebastián Soto cuestionaron la "elusión constitucional", argumentando que se utilizaba la vía de una norma transitoria para legislar sobre materias de iniciativa exclusiva del Presidente y exceder lo propio de un texto constitucional, abordando materias típicamente de reserva legal. Navarro señaló que jamás en la tradición jurídica chilena se habían establecido modalidades de ejercicio de la seguridad social u otorgamiento de beneficios a través de normas transitorias.
- En contraposición, el profesor Raúl Letelier consideró que se cometían "errores" en la misiva de Navarro y Soto al considerar la reforma constitucional como una infracción a las reglas sobre iniciativas de exclusividad del Presidente.
- La decana de la Facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado, Miriam Henríquez, afirmó que si bien la Constitución establece las materias de ley, "nada ni nadie puede establecer cuáles asuntos deben o no estar regulados por la Carta Fundamental". Para Henríquez, es el poder constituyente quien define los contenidos constitucionales, y el Tribunal Constitucional solo está facultado para verificar los aspectos formales o procedimentales de la reforma, no sus contenidos. Sin embargo, si la decisión del retiro del 10% se hubiera planteado como una reforma legal, habría correspondido la iniciativa del Presidente.
- Natalia González, subdirectora de Asuntos Jurídicos y Legislativos del Instituto Libertad y Desarrollo, resaltó que "aquí no solo se vulnera la iniciativa exclusiva del Presidente, sino que se vulneran las normas de la convivencia democrática", perdiéndose el respeto por el estado de derecho cuando se "tuercen" las normas y se tolera que los poderes del Estado se arroguen más atribuciones de las que tienen.
- El profesor Domingo Lovera, de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales, sostuvo que, en términos triviales, "siempre una reforma constitucional va a ser contraria a la Constitución porque la está reformando", por lo que no puede haber una reforma constitucional inconstitucional por definición. No obstante, reconoció la existencia de teorías sobre "reformas constitucionales inconstitucionales" en el caso de que se reformen aspectos estructurales del régimen. A su juicio, el retiro del 10% "está reformando una cuestión tan central, que en el fondo es como si usted estuviera arrogándose el poder constituyente", aunque considera que la teoría estaría mal aplicada en este caso particular.
Casos Específicos de Inaplicabilidad por Inconstitucionalidad
En el ámbito legal, se han presentado requerimientos de inaplicabilidad por inconstitucionalidad que ilustran estos debates:
- En un juicio sobre declaración y cobro de prestaciones previsionales, se discutió el derecho de los demandantes a recibir la Pensión Garantizada Universal (PGU), a pesar de ser beneficiarios de pensiones reparatorias bajo la Ley Valech.
- La parte requirente consideró que dicha exclusión es inconstitucional y vulnera diversas garantías fundamentales, incluyendo la igualdad ante la ley (art. 19 Nº 2), ya que se discrimina arbitrariamente a las víctimas de violaciones a los derechos humanos al confundir un beneficio de reparación con una pensión de vejez.
- Además, se hizo referencia a las condiciones de acceso a la PGU, donde se establece que las personas que perciban pensiones reparatorias y otras pensiones (como las del Decreto Ley N° 3.500) podrán acceder a la PGU, deduciéndose de esta última el valor de las pensiones reparatorias.
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