La evolución del concepto de riesgo y desastre

Durante la última década del siglo XX, en América Latina se consolidó una "visión alternativa" sobre los desastres, que contrastaba con la "visión dominante" tradicional. Mientras que la perspectiva convencional consideraba los desastres como eventos excepcionales, naturales, ajenos al desarrollo y espacialmente circunscritos, la nueva corriente -impulsada por redes de investigadores y especialistas- planteó una postura distinta.

Para los exponentes de esta visión, los desastres son el resultado de procesos sociales que incluyen, pero no se limitan, a las intervenciones tecnológicas. Estos eventos evidencian patrones de daños relacionados con la distribución existente de recursos y capacidades dentro de una sociedad, reforzando a menudo dichas desigualdades. En este marco, el riesgo de desastre se define como un problema emergente en el encuentro entre:

• Amenaza: el fenómeno peligroso.
• Vulnerabilidad: la capacidad de enfrentamiento y recuperación ante la presencia de dicho fenómeno.

La vulnerabilidad como estructura social

La vulnerabilidad no debe entenderse simplemente como una condición previa o una sustancia en sí misma, sino como un elemento central dentro del proceso de construcción del riesgo. Este proceso es multiescalar y está profundamente vinculado al desarrollo. Desde esta perspectiva, los desastres proporcionan una base fáctica para criticar las políticas, los patrones de ocupación del territorio y el uso depredador de los recursos naturales.

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Amenaza y Vulnerabilidad: Un Enfoque Integral en la Gestión del Riesgo de Desastres

La comprensión de los desastres ha evolucionado significativamente, pasando de una visión simplista a un enfoque que reconoce la complejidad de los procesos socioambientales. En este contexto, la interacción entre amenaza y vulnerabilidad se ha convertido en el pilar central para el análisis y la gestión del riesgo.

Introducción y Contexto Histórico de los Desastres

Durante la última década del siglo XX, en América Latina se consolidó la "visión alternativa" de los desastres. Esta perspectiva emergió como una confrontación a la "visión dominante", que sostenía que los desastres eran eventos excepcionales y/o naturales, determinados por la inadecuación tecnológica, sin relación directa con los proyectos de desarrollo y espacial y temporalmente circunscritos.

La "Visión Alternativa" y la Construcción Social del Riesgo

Frente a la visión dominante, los geógrafos y especialistas en problemas del desarrollo afirmaron que los desastres son el resultado de procesos sociales. Estos procesos incluyen, pero no se circunscriben a las intervenciones tecnológicas, y evidencian patrones de daños claramente relacionados con la distribución existente de recursos y capacidades entre los miembros de una sociedad, reforzando dicha distribución. Solo los momentos de crisis tienen una expresión espacial y temporal puntual.

La visión alternativa hizo énfasis en dos asuntos clave: la necesidad de reconsiderar la conceptualización de los desastres, destacando la vulnerabilidad social, y el papel fundamental del desarrollo en la comprensión de los desastres. La premisa básica aquí es que tanto el tipo de desastres como la distribución de los daños son inseparables de procesos de producción y reproducción social y ambientalmente depredadores. Por ello, el abordaje de estos problemas requiere ir más allá de las formas locales de manejo de crisis, atendiendo a la lógica de reproducción económica y a la lucha por el territorio y sus recursos.

Redefinición Conceptual: Amenaza, Vulnerabilidad y Riesgo

En la redefinición conceptual de los desastres, la vulnerabilidad se convirtió en la piedra angular para un replanteamiento de la conflictiva articulación entre sociedad y naturaleza. Se criticó la idea de "desastres naturales" por considerarla un artefacto ideológico que obstaculiza la comprensión y las demandas. Asimismo, se rechazó la equiparación semántica entre riesgo y amenazas, ya que esto genera confusión, limita la atención a fenómenos geofísicos o tecnológicos y orienta la acción hacia soluciones técnicas.

Así pues, el riesgo de desastre se especificó como un problema emergente en el encuentro entre amenaza (fenómeno peligroso) y vulnerabilidad (capacidad de enfrentamiento y recuperación ante la presencia de un fenómeno peligroso). Esto abrió una amplia agenda de investigación y debate centrada en la vulnerabilidad, que inicialmente aparecía como el componente propiamente social de los desastres.

En un primer momento, prosperaron clasificaciones de amenazas y vulnerabilidades (naturales, antrópicas, químicas; o vulnerabilidad política, cultural, económica). Sin embargo, estos esquemas analíticos pronto demostraron ser esquemáticos y difícilmente manejables, especialmente en lo que respecta a la vulnerabilidad social, que, al estar conectada con todas las variables de la vida social, resultaba un compendio difícil de relacionar de forma relevante y operativa con los problemas tratados.

La vulnerabilidad sigue teniendo un sitio destacado en el estudio de los desastres. No obstante, el riesgo pasó a ocupar un lugar central en la discusión, dado que la vulnerabilidad cobra sentido dentro del proceso de construcción de riesgos. Este proceso es siempre particular y multiescalar, y en él ciertas características o circunstancias se revelan como condiciones de vulnerabilidad fundamentales, mientras que otras no. Por ejemplo, la localización adquiere significados y pesos distintos si se trata de riesgos de epidemia por contaminación de alimentos o de riesgo de destrucción de un asentamiento humano por deslave.

La Vulnerabilidad como Estructura Social

La vulnerabilidad social es un componente esencial del riesgo que se manifiesta de forma diferenciada entre los actores que componen un escenario de desastre. Esto ha llevado a que, en general, se aborde de manera segmentada, ya sea por tipos o por grupos.

Conceptualización de la Vulnerabilidad

La vulnerabilidad es un concepto corriente en los discursos políticos y en la literatura de las ciencias sociales, asociándose generalmente con ideas de debilidad, exposición o carencia. Se utiliza en diversas escalas, desde individuos y comunidades hasta clases y naciones. La definición comúnmente aceptada en los estudios sobre desastres indica que la vulnerabilidad es la capacidad de enfrentamiento y recuperación en los procesos de actualización del riesgo.

La idea clave es la de capacidad, entendida en el contexto del riesgo y no como una condición preexistente. La capacidad para enfrentar una amenaza puede ser completamente distinta de la capacidad para enfrentar otra. Además, la capacidad se relaciona con el control o incidencia en las variables del riesgo, así como con las posibilidades de adaptarse y negociar los riesgos por parte de las entidades de referencia.

Una crítica importante es que a menudo se habla de "grupos vulnerables" de forma genérica (por ejemplo, pueblos indígenas o mujeres), sin especificar el sistema de relaciones en el que una determinada condición resulta en vulnerabilidad. Por ejemplo, la afirmación de que las mujeres son particularmente vulnerables a las sequías se basa en la idea de que son proveedoras de agua y comida. Sin embargo, esta posición no es universal, debido a la heterogeneidad de las relaciones de parentesco y género a nivel global, y las variaciones dentro de una misma comunidad o región según la clase social o la organización institucional del agua.

La Estructura de Vulnerabilidad en Escenarios de Riesgo

Partiendo de la necesidad de análisis integrales del riesgo y de la idea de que la vulnerabilidad de cada sujeto es una función de sus posibilidades de acción/decisión frente a las amenazas, se explora la noción de estructura de vulnerabilidad. Esta herramienta conceptual da cuenta de las interdependencias entre las decisiones y capacidades en el contexto global de un escenario de riesgo. La estructura de vulnerabilidad se define como el marco de relaciones de poder y control que limita o posibilita la acción que cada actor ejerce sobre el territorio y sobre los demás actores.

Este concepto cobra especial relevancia en escenarios donde un solo agente es capaz de controlar las variables fundamentales de la amenaza. Un ejemplo fue el desastre de 2007 en Tabasco y Chiapas, que involucró un complejo sistema de presas en el sureste mexicano. La estructura de vulnerabilidad, en última instancia, es la manifestación más evidente de la construcción social del riesgo.

Interconexión de Decisiones y Capacidades

Al introducir la idea de estructura de vulnerabilidad, se hace referencia al problema de la agencia, donde estructuras y acciones están íntimamente ligadas. Desde la teoría de sistemas, la acción se considera un encadenamiento de decisiones estructuradas, que no solo se suceden, sino que crucialmente se refieren a las posibles decisiones de otros. La idea de estructura implica tres cuestiones centrales: el requisito de la agencia para su reproducción, los recursos y limitaciones que ofrece para desplegar acciones, y las expectativas.

Entender los factores que determinan la vulnerabilidad de la sociedad es crucial. Los enfoques que ignoran aspectos sociales, culturales, económicos y políticos, centrándose solo en las ciencias físicas y aplicadas, no conducirán al entendimiento necesario del riesgo. Es fundamental integrar las ciencias sociales, naturales, básicas y aplicadas mediante protocolos multidisciplinarios para comprender las diversas facetas del problema.

Amenazas y Procesos Socioambientales

El entendimiento del riesgo también pasa por una clara distinción entre fenómeno natural y desastre. Con frecuencia, las personas no logran diferenciar entre un fenómeno natural intenso y un desastre, lo que lleva a considerar las pérdidas como "inevitables" en eventos como los hidrometeorológicos. Los fenómenos hidrometeorológicos, como tormentas, sequías o incendios forestales, son amenazas con verdadero potencial de generar futuras pérdidas y daños. Se estima que estos eventos aumentarán considerablemente en los próximos años, en parte debido al cambio climático, un proceso en curso que requiere planes de adaptación.

Factores que Multiplican el Riesgo

La interacción entre fenómenos naturales y socionaturales multiplica sus consecuencias y efectos. Las deforestación y la desestabilización de laderas son procesos socionaturales que aumentan los riesgos de desastre existentes. La ubicación de asentamientos humanos en zonas peligrosas, como laderas pronunciadas, es a menudo inevitable, lo que lleva a una construcción insegura y al aumento de la vulnerabilidad. La fiabilidad de los sistemas de infraestructura, como hospitales, escuelas y puentes, es un factor clave de vulnerabilidad.

El predominio de un esquema de funcionamiento basado casi exclusivamente en la rentabilidad y muy poco en los riesgos de localización, permite que buena parte de los asentamientos e instalaciones presenten niveles de vulnerabilidad importantes frente a ciertas amenazas naturales. Las condiciones geográficas de países como Chile, donde permanentemente se dejan sentir las denominadas amenazas naturales, ponen a prueba la capacidad de la sociedad para levantarse después de cada evento y mejorar sus formas de ocupación del espacio.

Estrategias y Desafíos en la Gestión del Riesgo

La gestión del riesgo implica actuar, reducir o controlar el riesgo. Para ello, es necesaria la identificación de las necesidades y opciones para la gestión, incluyendo la consideración de los impactos de eventos reales y la planificación de procedimientos de recuperación.

La Investigación como Pilar Fundamental

Es necesario hacer mayores y mejores esfuerzos de investigación en la región, adoptando un enfoque multidisciplinario que integre las ciencias físicas y sociales. La investigación debe abarcar desde los resultados ambientales adversos a escala local hasta aquellos relacionados con el cambio climático global. Algunos temas de investigación relevantes incluyen:

• Estudios sobre amenazas naturales y socionaturales.
• Diseño lógico de sistemas de drenaje y estructuras que resistan vientos y terremotos.
• Monitoreo y registro de instrumentos de medición.
• Desarrollo de índices relativos de vulnerabilidad a nivel subnacional.
• Análisis de las decisiones de ubicación e inversión en áreas de riesgo.
• Evaluación de la eficacia de las acciones de gestión del riesgo.

Los proyectos de investigación no deberían exceder los tres años y deben estar encabezados por los propios investigadores, promoviendo la formación de capacidades humanas en la región.

Desarrollo de Capacidades y Toma de Decisiones

La toma de decisiones en la vida real sobre la reducción y el control del riesgo es compleja. Incluye procesos de "no decisión", donde se ignoran o rechazan ciertas acciones. Para mejorar las decisiones, es crucial contar con parámetros y datos fundamentales, tanto formales como informales, objetivos o perceptivos, que superen el "hecho" científico simplificado.

Los gobiernos nacionales, el sector privado y las familias tienen diferentes capacidades y motivaciones para recopilar datos y actuar sobre el riesgo. Es vital que todos los actores con voz y voto colaboren en la toma de decisiones, tanto en el sector público como privado, en diferentes contextos de riesgo.

El desarrollo de capacidades de gestión del riesgo requiere inversión en el bienestar futuro de la gente, especialmente en vivienda e infraestructura resilientes. Esto implica no solo un control correctivo de riesgos existentes, sino también un control prospectivo para la reducción de riesgos futuros. Es fundamental pasar del análisis de riesgo en planes de inversión pública a la implementación efectiva de estrategias de gestión.

La Relevancia del Desarrollo en la Agenda de Riesgos

A comienzos de este siglo, la articulación entre riesgo y desarrollo se convirtió en el eje integrador. Sin embargo, la emergencia del cambio climático desplazó la atención hacia la adaptación, con un subtexto tácito de que, al ser irreversible, los más vulnerables deben fortalecerse. Esto llevó a que las amenazas volvieran a ser el eje central de las agendas y a que los técnicos recuperaran el dominio del discurso sobre la definición de riesgos y el control de estrategias.

A pesar de los avances en los últimos 15 años, la capacidad de investigación y las capacidades humanas son numéricamente insuficientes en muchos países. La formación de pregrado y posgrado es fundamental para tener avances en las áreas de riesgo. Es crucial promover la formación de capacidades humanas en la región, implementando cualquier oportunidad educativa formal que se les ofrezca a los investigadores del proyecto.