La correcta y oportuna recaudación de las cotizaciones previsionales es fundamental para el sistema de seguridad social. Sin embargo, en ocasiones, las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) pueden incurrir en negligencia en el cobro de estas cotizaciones, lo que genera perjuicios directos a los trabajadores. Este artículo explora el marco legal vigente, incluyendo las obligaciones de los empleadores y las instituciones previsionales, así como la reciente interpretación de la Corte Suprema respecto a la responsabilidad de las AFP en tales situaciones.
El Marco Legal para el Cobro de Cotizaciones
Artículo 18 de la Ley N° 17.322 y Obligaciones del Empleador
El marco normativo establece responsabilidades claras para los empleadores. El artículo 18 de la Ley N° 17.322 señala: “Las sociedades civiles y comerciales, las corporaciones y fundaciones y todas las personas jurídicas de derecho privado, las comunidades y todas las entidades y organismos particulares, como asimismo las instituciones semifiscales y las empresas públicas, organismos centralizados o descentralizados del Estado, instituciones semifiscales u otras personas jurídicas de derecho público, deberán declarar ante las instituciones de seguridad social a que estén afiliados sus dependientes, los nombres de sus gerentes, administradores o presidentes, y comunicar los cambios en esas designaciones o en el domicilio legal de unos y otros, dentro de los 30 días de producidos.
La persona declarada como representante del empleador se entenderá autorizada para litigar en su nombre con las facultades contempladas en el inciso primero del artículo 7° del Código de Procedimiento Civil, no obstante cualquiera limitación impuesta a sus poderes. La omisión de la declaración antedicha será sancionada con multa de una a dieciocho unidades de fomento, a beneficio de la respectiva institución de seguridad social, multa que se fijará y cobrará de acuerdo con las normas establecidas en los artículos 2° y 4° de esta ley.
Las entidades infractoras no podrán alegar, en las ejecuciones iniciadas en su contra por las instituciones de seguridad social en conformidad a esta ley, la excepción de falta de personería de quien haya sido notificado en su representación, sino previa consignación, a la orden del Tribunal, del monto máximo de la multa establecida en este inciso; pero los plazos de prescripción se considerarán interrumpidos en todo caso por la sola presentación de la demanda.”
Nuevo Sistema Único de Cobranzas de Cotizaciones (SUCC)
La Ley N° 21.735 definió el Nuevo Sistema Único de Cobranzas de Cotizaciones (SUCC), un modelo centralizado que permitirá a las distintas instituciones previsionales perseguir en conjunto las deudas previsionales no pagadas por un mismo empleador y, con ello, recuperar con más rapidez los recursos de cotizaciones no pagadas. Para lo anterior, la propuesta normativa establece un proceso de consulta a entidades públicas o privadas que reciben cotizaciones de seguridad social, sobre la existencia o no de relación laboral entre el empleador y las o los afiliadas involucrados en una presunta deuda previsional. Esto permitirá aclarar si esa relación subsiste o efectivamente ha terminado y, por lo tanto, determinar si las eventuales cotizaciones no pagadas deben constituir o no deuda previsional.
El proyecto de normativa en trámite N° 516 también dispone que deberá realizarse una licitación del administrador del servicio de cobranza de cotizaciones, y en la misma propuesta se plantean las condiciones mínimas que deben contemplar las bases de licitación. La Superintendencia de Pensiones (SP) planteó que las nuevas disposiciones permitirán agilizar la tramitación de las causas en los tribunales de cobranza previsional y generar mayores posibilidades de recuperación de las cotizaciones atrasadas.
Metodología de Cálculo de Reajustes e Intereses
El 17 de abril de este año, se emitió una nueva circular con la nueva metodología de cálculo de los reajustes e intereses que se aplicarán a las cotizaciones previsionales no pagadas y que regirá desde el próximo 1 de septiembre. El cambio en la metodología de cálculo de los reajustes e intereses para las cotizaciones adeudadas busca resguardar la rentabilidad esperada que habrían obtenido las cotizaciones adeudadas si se hubiesen pagado oportunamente. El objetivo es tratar de compensar a las personas afectadas con, al menos, la rentabilidad efectiva del fondo de pensiones en que se encontraban al momento de generarse la deuda de cotizaciones.
La Responsabilidad Civil de las Instituciones Previsionales (Artículo 4 bis de la Ley N° 17.322)
Facultades del Juez y Principios Generales
La Corte Suprema se pronunció recientemente sobre el régimen de responsabilidad civil de las instituciones previsionales previsto en el artículo 4 bis de la ley Nº 17.322, sobre Normas para la cobranza judicial de cotizaciones. El precepto en sus dos primeros incisos concede al juez facultades para actuar de oficio a fin de dar continuidad al proceso y dispone que no procederá el abandono del procedimiento.
Hipótesis de Negligencia y Perjuicio Previsional Directo
El inciso tercero del artículo 4 bis dispone que: “Sin embargo cuando el juez constate y califique en forma incidental, en el mismo proceso y mediante resolución fundada, que la institución de previsión o seguridad social actuó negligentemente en el cobro judicial de las cotizaciones previsionales o de seguridad social y esta situación ha originado un perjuicio previsional directo al trabajador, ordenará que entere en el fondo respectivo, el monto total de la deuda que se dejó de cobrar, con los reajustes e intereses asociados a ella, sin perjuicio de la facultad de la institución de previsión o seguridad social de repetir en contra del empleador deudor”.
Casos Tipificados de Negligencia (Inciso Cuarto)
Por su parte, el inciso cuarto establece que: “Se entenderá que existe negligencia de la institución de previsión o seguridad social cuando:
- No entabla demanda ejecutiva dentro del plazo de prescripción, tratándose de las cotizaciones declaradas y no pagadas, o no continúa las acciones ejecutivas iniciadas por el trabajador en el plazo señalado en el artículo anterior.
- No solicita la medida cautelar especial a que alude el artículo 25 bis de la presente ley y ello genera perjuicio directo al trabajador, lo que será calificado por el juez.
Este régimen de responsabilidad civil es particular, ya que obliga a responder por la obligación de un tercero, aunque con la facultad de repetir, y con un daño previamente tasado que se juzga en un procedimiento incidental, donde la culpa pareciera objetivarse.
Interpretación de la Corte Suprema sobre el Artículo 4 bis
Antecedentes del Caso
El origen de la sentencia de la Corte Suprema se encuentra en un juicio ejecutivo de cobro de cotizaciones interpuesto por la AFP Provida en contra de un empleador por cotizaciones declaradas pero no pagadas de once trabajadores. Después de tres meses en que la causa no tuvo movimiento, el juez ordenó a la ejecutante requerir la notificación de la demanda, bajo apercibimiento de calificar su actuar como negligente en términos del artículo 4 bis de la ley Nº 17.322. Dada la omisión de la ejecutante, el juez abrió un cuaderno incidental para que pudiera excusarse o demostrar que no había sido negligente.
La AFP interpuso recursos de casación en la forma y de apelación ante la Corte de Valparaíso, la que declaró inadmisible el primero y confirmó la sentencia al conocer del segundo. Contra la sentencia confirmatoria, la ejecutante dedujo recurso de casación en el fondo por infracción del artículo 4 bis de la ley Nº 17.322.
La Postura de la AFP y el Recurso de Casación
La AFP sostuvo que el régimen especial del precepto solo se aplica a los tres casos descritos en el inciso cuarto, y que ninguno de ellos era aplicable a la ejecutante, como había juzgado la sentencia incidental. En apoyo de esta posición, alegó que el diputado Monckeberg, durante la tramitación de la ley, dejó claro que esta se aplicaba solo a los supuestos legales descritos. Argumentó que, al tratarse de una norma que impone una sanción, corresponde interpretarla restrictivamente, y que el procedimiento incidental requiere que se aplique a conductas graves y calificadas por la ley. Además, señaló que el proyecto de reforma presentado por el Ejecutivo en 2018 contemplaba agregar otros tres supuestos de negligencia, lo que indicaba la necesidad de tipificación legal de la conducta para poder aplicar el procedimiento.
Pago de cotizaciones
Análisis de la Corte: Historia y Dogmática de la Norma
En primer lugar, la sentencia exploró la historia del establecimiento de la ley, constatando que los incisos 3º y 4º del art. 4 bis no estaban incluidos en el proyecto original y fueron agregados en la discusión en la Cámara de Diputados. Esto se dio en el contexto de una iniciativa de ley inspirada en el interés público de que las cotizaciones fueran pagadas. La Corte observó: “resulta interesante observar los esfuerzos de los legisladores -se lee en el fallo- por idear una norma que plasmara la idea de hacer exigible u operativa, de una manera expedita, la responsabilidad de las instituciones de previsión y seguridad social en el cobro de las referidas cotizaciones, hasta llegar a consagrar la figura actualmente vigente que establece una vía incidental a través de la cual el juez puede constatar y calificar que la institución de previsión o seguridad social ‘actuó negligentemente en el cobro judicial de las cotizaciones previsionales’ y ordenar que dicho organismo entere en los fondos correspondientes del o la trabajadora, lo que dejó de cobrar. Del mismo modo se aprecia la decidida intención de establecer causales o tipificar conductas en que se presume la culpa de la institución” (cons. 6º).
El fundamento principal de la Corte fue de carácter dogmático. La Corte advirtió que la norma consta de dos partes: una general que establece que la institución debe enterar las cotizaciones cuando actúa negligentemente, y otra que establece casos, a manera ejemplar, en los cuales se presume esa negligencia.
Así lo señala la sentencia: “Que, el examen dogmático de la norma en estudio permite sostener, pues, que ésta consta de dos partes, una primera, contenida en el inciso 3° que, en lo sustantivo, establece la responsabilidad de las instituciones previsionales o de seguridad social, cuando actúan negligentemente en el cobro de las cotizaciones previsionales y con ello ocasionan un daño o perjuicio previsional directo al trabajador, situación que las obligará a enterar en el fondo respectivo el monto de la deuda que se dejó de cobrar. Esta regla especial configura una hipótesis general de responsabilidad, que consiste en un actuar culposo o negligente en el cobro de las imposiciones, que habrá de calificar la magistratura. La segunda parte de la norma, establece conductas típicas en las que se presume el actuar negligente a que alude la regla general, por lo que no hay necesidad de probar la culpa, sino sólo la situación fáctica que prevé la ley, y en la cual se entiende que concurre la negligencia. Así, se seleccionan tres conductas en que, por su entidad, resulta manifiesta la culpa que ha tenido la institución previsional en el cobro de las cotizaciones, como son no entablar demanda ejecutiva dentro del plazo de prescripción, no solicitar una medida cautelar con la que se habría evitado el daño previsional, o dejar de interponer los recursos que franquea la ley y de ello derive perjuicio al trabajador o trabajadora. Desde esta perspectiva ha de entenderse el comentario de la Comisión del Trabajo, en el sentido que la norma ‘objetiviza’ de algún modo la responsabilidad de la Administradora, desde que la idea de una presunción implica que basta con probar el hecho dañoso y no la culpa, aunque ciertamente la gravedad de la conducta lleva ínsita la negligencia” (cons. 6º).
Conclusión de la Corte: Presunción Simplemente Legal de Culpa
Conforme al texto de la norma que señala que en los casos especiales “se entenderá” que existe negligencia, la Corte considera que lo que opera es una presunción simplemente legal de culpa. Esto implica que basta con probar el hecho dañoso, y no la culpa, para que la negligencia se entienda presente. Si los perjuicios van más allá de la pérdida de las cotizaciones y se traducen en otros daños, estos podrían ser reclamados en un juicio de responsabilidad civil conforme a las reglas generales.
El Derecho de Repetición contra el Empleador
Un asunto de interés es el derecho de repetición en contra del empleador que la ley concede a la AFP que debe pagar las cotizaciones por su conducta negligente. Aquí puede verificarse un nuevo supuesto de obligaciones concurrentes (o in solidum): se trata de dos obligaciones de fuente distinta y con deudores diferentes pero que tienen el mismo objeto, por lo que el pago de una de ellas extingue la otra al desaparecer su objeto, pero da lugar a reembolsos no en proporción a la cuota de cada deudor, sino conforme a quien debe soportar en definitiva la deuda.