La situación de los niños, niñas y adolescentes (NNA) privados de un entorno familiar en los centros de cuidado residencial en Chile, bajo el control del Servicio Nacional de Menores (SENAME), ha sido objeto de profunda preocupación y extensas investigaciones. Estos programas residenciales están destinados al cuidado de los niños sin un entorno familiar adecuado y pueden ser administrados directamente por el Estado (CREAD) o por organizaciones sin fines de lucro (OCAS).
Contexto y Origen de la Investigación
A finales de 2016, el número de niños admitidos en los centros residenciales fue de 14,245. Los datos del SENAME revelaron una trágica realidad: entre enero de 2005 y junio de 2016, 210 niños murieron en estos centros (40 en CREAD y 170 en OCAS). Entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 2016, se reportaron otras 46 muertes. Las averiguaciones realizadas por la Fiscalía desde septiembre de 2016 mostraron, entre las causas de un número significativo de estas muertes, una negligencia grave por parte del personal responsable del cuidado de los niños y adolescentes.
Investigación del Comité de los Derechos del Niño de la ONU
Procedimiento y Cronología
El 22 de julio de 2016, el Comité de los Derechos del Niño (CDN) de las Naciones Unidas recibió una solicitud de investigación sobre la situación en SENAME. Chile ratificó la Convención sobre los Derechos del Niño el 13 de agosto de 1990 y el Protocolo facultativo el 1 de septiembre de 2015, entrando en vigor el procedimiento previsto en el Artículo 13 el 1 de diciembre de 2015. Tras considerar la comunicación como fiable, el Comité la examinó durante su 74ª reunión (16 de enero - 3 de febrero de 2017) y decidió registrar la solicitud de investigación.
En conformidad con el artículo 13, párrafo 1, del Protocolo Facultativo y el artículo 35 del Reglamento de Procedimiento del Comité, se decidió llevar a cabo una investigación confidencial sobre la posible violación grave o sistemática de diversas disposiciones de la Convención con respecto a un porcentaje significativo de NNA bajo la protección del Estado parte. Chile presentó sus observaciones al Comité el 18 de mayo de 2017. Posteriormente, el Estado autorizó la visita de dos expertos nombrados por el Comité, la cual tuvo lugar entre el 8 y el 12 de enero de 2018.
Determinación de Violaciones Graves y Sistemáticas
El Comité determinó la existencia de violaciones graves y sistemáticas de al menos quince derechos reconocidos en la CDN contra niños bajo cuidado residencial en Chile. Estas incluían:
- Artículo 2: no discriminación.
- Artículo 3.1: interés superior del niño.
- Artículo 3.3: obligación de garantizar el cumplimiento de las normas por parte de las instituciones encargadas de la protección.
- Artículo 4: obligación de adoptar medidas generales de aplicación.
- Artículo 6: derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo.
- Artículo 9: derecho a no ser separados de la familia, excepto cuando sea necesario en el interés superior del niño.
- Artículo 12: derecho a ser escuchado y a que se tengan en cuenta sus opiniones.
- Artículo 18: asistencia apropiada a los padres y a los representantes legales.
- Artículo 19: protección contra la violencia.
- Artículo 23: derecho del niño impedido a recibir cuidados adecuados.
- Artículo 24: derecho al más alto nivel posible de salud.
- Artículo 25: derecho a un examen periódico del tratamiento de internación.
- Artículo 28: derecho a la educación.
- Artículo 31: derecho al descanso, el esparcimiento y la cultura.
- Artículo 32: derecho a estar protegido contra el abuso y la explotación sexual.
- Derecho a estar protegido contra la tortura y otros tratamientos crueles, inhumanos o degradantes.
El Comité consideró al Estado responsable de violaciones "graves" de los derechos, dado que el sistema de atención residencial de Chile generó una violación generalizada de los derechos de miles de NNA bajo la protección estatal por un período prolongado. Además de estas violaciones graves, se determinó la existencia de violaciones "sistemáticas" de los derechos enunciados en la Convención.
En virtud del artículo 35 de su Reglamento de Procedimiento, el Comité evaluó que las violaciones son "graves" si es probable que causen daño sustancial a las víctimas, considerando la escala, prevalencia, naturaleza e impacto de las mismas.
Responsabilidad del Estado
Una conclusión crucial del Comité fue la responsabilidad directa del Estado por las violaciones cometidas tanto en los centros públicos (CREAD) como en los OCAS u otros centros privados. Esta conclusión no se deriva solo de la falta de supervisión, sino también del hecho de que estos centros, a efectos de atribución de responsabilidad, deben ser considerados agentes del Estado al actuar en el ejercicio de funciones públicas por delegación del mismo.
VIDEO Reportajes T13 El negocio de los niños del Sename reportaje
Impacto y Consecuencias de la Decisión del Comité
La decisión del Comité tuvo un impacto considerable en la opinión pública en Chile. El dictamen fue públicamente reconocido por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, así como por el SENAME. Miembros del Congreso reaccionaron llamando a establecer un fondo de reparaciones para las víctimas. El nuevo Gobierno adoptó el Acuerdo Nacional de Infancia, que incluye medidas específicas para la protección de los niños bajo cuidado alternativo, como el fortalecimiento de programas para familias, el uso preferencial del acogimiento familiar (foster care) sobre la internación residencial y el diseño de normas específicas para los centros de protección. Aunque algunas medidas se adoptaron antes de la conclusión del Comité, su decisión fue decisiva para su legitimidad.
Estudio del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH)
Entre enero y abril de 2017, un equipo de más de 60 profesionales del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) realizó una misión de observación en 171 centros de todas las regiones del país. Los objetivos fueron evaluar las condiciones de cumplimiento de los derechos humanos, las condiciones laborales del personal e indagar sobre eventuales vulneraciones de derechos a los NNA residentes. Se realizaron entrevistas a directores, se encuestó a trabajadores y se entrevistó a 401 NNA residentes, lo que representa una muestra con un porcentaje de error del 4,5% sobre la población institucionalizada de 8 a 17 años en Chile.
Es importante señalar que en Chile, de los 250 centros existentes, solo 11 corresponden a CREAD administrados directamente por el SENAME; el 95,6% restante es gestionado por organizaciones colaboradoras acreditadas.
Principales Hallazgos del INDH
Perfil de NNA y Trabajadores
A partir de la muestra, la población de estos centros es fundamentalmente femenina, con un 63,5% de niñas y adolescentes mujeres. El 60% tiene entre 8 y 13 años. Respecto al personal, el 87,9% corresponde a mujeres, lo que evidencia una feminización del personal en los centros del SENAME.
Condiciones de Vida y Cuidado
Si bien las necesidades básicas (camas, acceso a baños, comedor y cocina) suelen estar satisfechas, la calidad de las instalaciones no es óptima, destacándose deficiencias en calefacción, recreación, espacios comunes y resguardo de la identidad y privacidad de los NNA. Es preocupante que en un 20% de los casos, adolescentes convivan en un mismo dormitorio con niños de menor edad o no se separen por sexo. El 21% de los centros presenta sobrecupo, que puede llegar al 50% en el 12,5% de los casos y superar el 75% en el 3%.
En alimentación, un 1,6% de los establecimientos entrega solo entre 1 y 2 comidas diarias, afectando al 3% de los centros que acogen a lactantes y preescolares. Un 16% de los NNA entrevistados declara pasar hambre. Además, el 22% considera que el personal no siempre les da un trato respetuoso y cariñoso, y el 34% reporta trato discriminatorio por parte de los funcionarios.
Vinculación con el Medio y Educación
En un 4% de los centros, los NNA no están autorizados a hablar con el juez directamente. Aunque el 72% de los centros reporta que los NNA pudieron hablar con jueces, solo el 32% de los NNA tuvo la oportunidad real. En cuanto a educación, el 93% asiste a un establecimiento educacional, pero solo el 88% de los niños entre 14 y 17 años lo hace, un 8% por debajo del promedio nacional. El 20% presenta retraso escolar y solo el 78% recibe apoyo en sus tareas. Es preocupante que solo el 77% de los centros declara “autorizar” a los padres a participar en las reuniones de apoderados, sumándose a la vulneración de derechos la falta de garantías sobre su derecho a acceder y progresar en el sistema educativo.
Familia e Identidad
El 40% de los centros restringe los horarios de visita familiar, y el 30% no admite más de dos visitas a la semana. El 57% de los centros se encuentra fuera de la comuna de origen familiar, lo que puede potenciar el desarraigo. Un 16% de los centros utiliza el retraso al ingreso de visitas como sanción, y el 13% suspende visitas por mal comportamiento del NNA. El INDH señala que el marco normativo del SENAME es “muy amplio, discrecional e impreciso” para la revinculación familiar, posibilitando prácticas diversas en el ejercicio de los derechos de los NNA.
Salud Mental
El 69% de los NNA de 14 o más años presenta sintomatología de cuadro depresivo. El 45% de quienes presentan al menos uno de estos síntomas señala no haber podido acceder a un psicólogo o psiquiatra, y el 70% de ellos no se encuentra en tratamiento.
Violencia Institucionalizada y entre Pares
Ocho de cada diez NNA encuestados declararon haber recibido algún tipo de castigo del personal en los últimos 12 meses. Esto incluye privación de contacto con la familia (15%), privación de comida (7%), encierro (7%), y “contención física” (12%). El 46% reportó maltrato psicológico, el 12% agresión física leve y el 6% agresión física grave (patadas, quemaduras). En cuanto a la violencia entre pares, el 48% de los NNA ha sido objeto de maltrato físico y/o psicológico reiterado. Es crítico que al menos un 19% de los centros no cuenten con protocolos para atender estas situaciones.
Abuso Sexual
El estudio arrojó que 23 NNA reportaron abuso sexual en los últimos 12 meses, lo que corresponde a una prevalencia del 6,4%. Otros casos fueron identificados en centros actuales o anteriores. Tristemente, 8 de cada 10 abusos sexuales son experimentados por niñas, evidenciando una feminización de las víctimas. En el 78% de los casos, el agresor sería otro menor de edad, mientras que en un 7% fue un adulto del centro. El 69% de las víctimas sigue en contacto con el agresor, y el 52% sufrió abusos en reiteradas oportunidades. El 66% de los NNA que reportaron abusos los experimentaron antes de los 14 años.
Conclusiones y Recomendaciones Clave del INDH
Las conclusiones del estudio del INDH son numerosas y de variado orden, destacándose las siguientes recomendaciones:
- Toda prohibición de relación entre un familiar y el NNA bajo protección del Estado debe estar fundada en una resolución judicial, basada en el interés superior del niño.
- El Estado debe establecer criterios uniformes para las residencias en la regulación de días, horarios y frecuencias de visitas de familiares u otros adultos significativos, así como de las actividades a realizar.
- No se debe establecer como sanción la prohibición de visitas o comunicación con familiares, ya sea por mala conducta del residente o por atrasos de los familiares.
- Desarrollar medidas para preservar la identidad de los NNA, como la existencia de un "libro de vida" para reconstruir su pasado.
- Atender la estabilidad emocional de los cuidadores y profesionales para que puedan cumplir su función de sostén.
- Promover el conocimiento y observancia de los protocolos existentes del SENAME sobre maltrato, así como de la Ley N° 21.013 que sanciona el maltrato.
- Generar las condiciones que garanticen el derecho de los NNA a ser oídos y denunciar hechos de abuso sexual, donde el mecanismo de denuncia no debe ser solo una pregunta.
- Los trabajadores de las residencias deben estar capacitados para una escucha efectiva que permita identificar situaciones de riesgo o abuso sexual.
Análisis Final y Reparación Integral
El Informe del Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas, sumado a los hallazgos del INDH, aporta nuevas consideraciones para caracterizar la crisis del sistema de protección en Chile, definiéndola como de violaciones graves y sistemáticas. Esto evidencia un fracaso total del Estado en la materia, y las víctimas, que se cuentan por miles, son comparables a las víctimas de la dictadura chilena en términos de la naturaleza de la vulneración de sus derechos. De esta violación de Derechos Humanos nace la obligación del Estado de reparar a las víctimas de manera integral.
La reparación no basta con una mera indemnización económica; debe incluir responsabilidades penales, administrativas y políticas. Se plantea la necesidad de una Comisión de Verdad sobre lo ocurrido con los NNA bajo la protección del SENAME. Las medidas de "reparación" son esenciales para reintegrar a las víctimas a su proyecto de vida, incluso si ya son adultos, abarcando no solo la indemnización económica sino también la rehabilitación. El informe de la ONU tendrá muchas consecuencias en la forma en que el Estado debe abordar la niñez vulnerada, siendo su efecto más relevante la caracterización de esta crisis como grave y sistemática.
Deficiencias en el Sistema Judicial
El comité de la ONU también criticó el rol del Poder Judicial. Los jueces privilegian la separación del niño de su familia, aunque esta debe ser la última opción y de carácter "excepcional y transitoria". El sistema judicial falla por la "frecuente ausencia de motivación suficiente de las sentencias" y porque la mayoría de los jueces carecen de formación específica para evaluar los avances de los NNA. Las decisiones judiciales a menudo no determinan qué derechos han sido vulnerados, lo que impide identificar el propósito de la internación y la recuperación del NNA. Esto genera una casi total ausencia de "planes de intervención y falta de seguimiento". Los expertos constataron que los jueces de Familia deciden internar al menor "con escasa o sin participación del NNA y de la familia", y solo el 32,1% de los menores dice tener oportunidad de hablar con el magistrado y el 30,8% con un abogado que lo represente.
