La comprensión y gestión del riesgo de desastres es fundamental en un mundo cada vez más complejo e impredecible. Los desastres, lejos de ser eventos aislados, son el resultado de procesos de largo plazo donde los riesgos se acumulan a lo largo de años o décadas antes de manifestarse.
Definición y Contexto de los Desastres
Tal como lo ha estipulado la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas (UNDRR, por sus siglas en inglés), un desastre se puede definir como una seria interrupción en el funcionamiento de una comunidad o sociedad que ocasiona una gran cantidad de muertes, al igual que pérdidas e impactos materiales, económicos y ambientales que exceden la capacidad de la comunidad o la sociedad afectada para hacer frente a la situación mediante el uso de sus propios recursos. Durante las últimas décadas, las sociedades han tomado conciencia de que los desastres se pueden entender como el resultado de procesos de largo plazo, en donde los riesgos se generan a lo largo de años o décadas antes de que se manifiesten tales desastres.
Mientras que las emergencias son eventos que pueden ser manejados con recursos locales, los desastres son, por definición, aquellos eventos que superan la capacidad de quienes deben responder en el sitio a los impactos, haciendo necesaria la asistencia externa para el manejo de los impactos y las necesidades que provocan.
Conceptos Fundamentales en la Gestión del Riesgo
La gestión del riesgo de desastres se basa en la comprensión de tres conceptos interconectados: amenaza, vulnerabilidad y riesgo.
Amenaza
Una amenaza es un proceso, fenómeno o actividad humana que puede ocasionar muertes, lesiones u otros efectos en la salud, daños a los bienes, disrupciones sociales y económicas o daños ambientales. La UNDRR define las amenazas naturales como procesos o fenómenos naturales que pueden ocasionar la muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y económicos, o daños ambientales. Las amenazas naturales se pueden caracterizar por su magnitud e intensidad, qué tan rápido comienzan, duración, y área de extensión.
Vulnerabilidad
La vulnerabilidad se refiere a aquellas condiciones determinadas por factores o procesos físicos, sociales, institucionales, económicos o ambientales que aumentan la probabilidad de que una persona, una comunidad, los bienes, infraestructuras o servicios se vean amenazados por un desastre. Es la incapacidad de resistencia de las personas cuando se presenta una amenaza, o la incapacidad para reponerse después de que ha ocurrido un desastre. Esta incapacidad puede deberse al crecimiento de la población, el deterioro y la contaminación del ambiente, y el aumento de la pobreza.
La definición básica de vulnerabilidad refiere a "las características de una persona o grupo y su situación, que influencian su capacidad de anticipar, lidiar, resistir y recuperarse del impacto de una amenaza". En esta definición, existe una diferenciación clara entre el componente físico de la amenaza y la vulnerabilidad, la cual se ubica en la dimensión social. La vulnerabilidad depende de diferentes factores internos, tales como la edad y la salud de la persona, las condiciones higiénicas y ambientales, así como la calidad y condiciones de las construcciones y su ubicación en relación con las amenazas. Por ejemplo, las personas que viven en la planicie son más vulnerables ante las inundaciones que las que viven en lugares más altos; o quienes viven cerca de un volcán activo o en laderas con peligro de deslizamientos.
Aunque a menudo se asocia la vulnerabilidad con la pobreza, la identificación de estos dos fenómenos es, cuanto menos, reduccionista. En la búsqueda de alternativas metodológicas, la teoría de los derechos de acceso propuesta por Amartya Sen ha sido útil para entender la capacidad de distintos grupos para encarar situaciones críticas, investigando aspectos como los derechos de propiedad, la organización de los modos de vida y la fortaleza de las redes de protección social.
Riesgo
El riesgo es la probabilidad de que una amenaza se convierta en un desastre. Los riesgos representan la presencia de elementos vulnerables en áreas expuestas a amenazas. La vulnerabilidad o las amenazas, por separado, no representan un peligro. Pero si se juntan, se convierten en un riesgo, o sea, en la probabilidad de que ocurra un desastre. Sin embargo, los riesgos pueden reducirse o manejarse. Si somos cuidadosos en nuestra relación con el ambiente y estamos conscientes de nuestras debilidades y vulnerabilidades frente a las amenazas existentes, podemos tomar medidas para prepararnos y prevenir los desastres.
El riesgo extensivo se utiliza para describir el riesgo vinculado a sucesos de baja gravedad y alta frecuencia, relacionados principalmente, aunque no de forma exclusiva, con amenazas muy localizadas. Por otro lado, el riesgo soberano se refiere a la situación en la que, si un desastre se produce y no se tuvo en cuenta en el presupuesto del gobierno su posible aparición, podría causar un déficit para el país y perjudicar su solvencia crediticia.
La Gestión y Reducción del Riesgo de Desastres (GRD)
La UNDRR define la gestión del riesgo de desastres como el proceso sistemático de utilizar directrices administrativas, organizaciones, destrezas y capacidades operativas para ejecutar políticas y fortalecer las capacidades de afrontamiento, con el fin de reducir el impacto adverso de las amenazas y la posibilidad de que ocurra un desastre. El objetivo en materia de políticas de prever y reducir el riesgo se denomina reducción del riesgo de desastres (RRD).
Fases de la Gestión de Desastres
La gestión de emergencias y desastres abarca tres fases principales:
- Respuesta: Corresponde a las actividades propias de atención de una emergencia, que se llevan a cabo inmediatamente después de ocurrido el evento.
- Rehabilitación: Acciones que tienen por objeto el restablecimiento de las condiciones normales de vida.
- Recuperación: Incluye la rehabilitación y la reconstrucción de la zona afectada, buscando evitar la reproducción de las condiciones de riesgo preexistentes.
Prevención y Mitigación
Las personas pueden evitar o disminuir el impacto de los desastres, por eso es importante conocer sobre la prevención y la mitigación. Son todas las acciones que hacemos para asegurarnos de que no suceda un desastre o, si sucede, que no nos perjudique tanto como podría hacerlo.
- Prevención: Es la aplicación de medidas para evitar que un evento se convierta en un desastre. Por ejemplo, sembrar árboles previene la erosión y los deslizamientos, y también puede prevenir las sequías.
- Mitigación: Son medidas para reducir la vulnerabilidad frente a ciertas amenazas. Por ejemplo, hay formas de reforzar las construcciones con el fin de asegurar nuestras casas, escuelas u hospitales para que no se caigan con los efectos de un terremoto o un huracán. La mayoría de los fenómenos naturales no pueden impedirse; pero entendiéndolos y entendiendo nuestras condiciones de vulnerabilidad, podemos hacer que los probables desastres sean menos dañinos.
Los niños y niñas desempeñan un papel muy importante en las acciones previstas en los planes de prevención de desastres, ayudando a instaurar una "cultura de prevención" real y duradera. Cuando sean adultos tendrán una mayor comprensión de los fenómenos naturales, los efectos de las acciones humanas y de las consecuencias de un mal manejo del ambiente, así como de la necesidad de promover un desarrollo armonioso con la naturaleza.
Marcos Internacionales y Acciones Globales
Desde principios de la década de los 90, las Naciones Unidas han impulsado esfuerzos a nivel mundial para promover la implementación de políticas y medidas dirigidas a disminuir los riesgos antes de que tales riesgos se conviertan en desastres al momento en que eventos de aparición repentina, como los terremotos, y eventos de desenvolvimiento lento, como las sequías, impacten comunidades vulnerables.
El Marco para la Reducción del Riesgo de Desastres actualmente en vigencia, denominado el Marco de Acción Hyogo (HFA, por sus siglas en inglés), fue desarrollado para guiar los esfuerzos en materia de reducción de riesgos de desastre durante el periodo comprendido entre el 2005 y el 2015. Este marco traza cinco Prioridades de Acción que abarcan de manera coherente todos los aspectos de reducción del riesgo de desastres. Durante la Tercera Conferencia Mundial sobre la Reducción del Riesgo de Desastres, los Estados Miembros revisaron la implementación del Marco de Acción Hyogo y adoptaron un nuevo marco de acción post-2015.
El Banco Mundial, en asociación con el Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación (GFDRR), desempeña un papel fundamental orientando a los países y las comunidades. Se centra en identificar y evaluar los riesgos de desastres, ayudando no solo a comprenderlos mejor, sino también a tomar decisiones informadas sobre cómo protegerse. Esta estrategia ha modificado significativamente la manera de la institución de enfrentar los riesgos, pasando de respuestas reactivas a una preparación proactiva, e integrando continuamente la gestión de riesgos de desastres en todas las esferas de la labor de desarrollo.
A medida que el cambio climático se intensifica, los desastres no distinguen y afectan a personas de todas las edades y niveles socioeconómicos, pero las consecuencias no perjudican a todos por igual; los menos preparados o los más vulnerables -como las mujeres y las personas con discapacidad- soportan una carga más pesada. En reconocimiento de esta situación, el Banco Mundial ha introducido nuevos instrumentos, como el conjunto de herramientas para crisis y el Servicio de Respuesta ante las Crisis de la AIF, para ayudar a los países a responder mejor a las crisis y fortalecer la preparación para conmociones futuras, aumentando el financiamiento para el clima y promoviendo alianzas.
Umbrales de Vulnerabilidad y el Rol de la Información
La información es un pilar esencial en la gestión del riesgo de desastres, desde la identificación de amenazas hasta la formulación de políticas y la respuesta efectiva.
La Noción de Umbrales
El argumento principal para comprender cómo se construyen socialmente las condiciones objetivas de vulnerabilidad es que el parámetro adecuado para determinar si un determinado grupo social es vulnerable no es su resiliencia, sino sus posibilidades de cumplir un conjunto de condiciones sociales, económicas y espaciales (umbrales) que se asocian al bienestar. El análisis de la construcción de vulnerabilidad se hace en dos momentos distintos del proceso: por un lado, en las condiciones que la unidad de análisis tiene antes de una situación de estrés (susceptibilidad), y por otro, en las formas que desarrolla para enfrentar una situación una vez que esta ha ocurrido (capacidad de ajuste).
La vulnerabilidad se define como un proceso de pérdida, lo que implica que existe una situación previa ante la cual hay una transformación, y una evaluación de dicha transformación respecto a un parámetro de lo "normal" o "positivo", definido teórica y metodológicamente. Las diferentes situaciones de cambio se definen como un proceso de vulnerabilidad cuando, al ser comparado con un parámetro mínimo (un umbral), ese proceso representa una pérdida. Dependiendo de la definición de ese mínimo, la pérdida se asocia a diferentes elementos, como la pérdida de la vida, de recursos, de salud o de capacidades.
Es crucial diferenciar este enfoque del de la resiliencia, que se ha vuelto común. La resiliencia, definida como "la capacidad de un sistema de absorber perturbaciones y reorganizarse, al tiempo que retiene esencialmente la misma función, estructura, identidad y retroalimentaciones", a menudo se extrapola de sistemas ecológicos sin una reflexión teórica profunda sobre la dimensión social. Este enfoque puede simplificar la complejidad de las interacciones socio-ecológicas y a veces asume que existen subsistemas sociales y ecológicos separados, viendo las funciones de uno como perturbaciones para el otro. En contraste, los umbrales de bienestar ofrecen una plataforma para evaluar la intensidad de las pérdidas y los ajustes asociados a eventos críticos, enfocándose en las condiciones objetivas que determinan la vulnerabilidad.
Instrumentos de Información y Alerta
La información es vital para la planificación y respuesta. Los mapas de riesgo son instrumentos de diagnóstico que representan gráficamente los escenarios de riesgos. La identificación de riesgos y la toma de decisiones informadas son posibles gracias a la disponibilidad de datos y análisis. El Sistema de Alerta Temprana es el conjunto de capacidades necesarias para generar y difundir información de alerta de manera oportuna y efectiva.
La realización de simulacros ayuda a preparar a las comunidades y permite someter los planes y sistemas a una prueba de resistencia para que la respuesta sea eficaz, demostrando la importancia de la información práctica y el entrenamiento. Además, la disponibilidad de una base de conocimientos, con publicaciones y contenidos actualizados, es fundamental para la continua mejora de la gestión del riesgo.
IV Intercambio de Experiencias: Sistemas de Alerta Temprana Comunitarios - SATC -
Implementación de la Gestión del Riesgo: Un Ejemplo Institucional
Para abordar la complejidad de la gestión del riesgo de desastres, muchos países establecen marcos legales e institucionales específicos.
Entidades y Estructura
Los sistemas nacionales de prevención y respuesta ante desastres integran un conjunto de entidades públicas y privadas con competencias relacionadas. Estos organismos operan en los ámbitos comunal, provincial, regional y nacional, y su estructura puede incluir la incorporación de redes de comunicación de emergencia, como la Red de Radioaficionados. Un ejemplo de esto es la creación de un Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres, un servicio público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, encargado de asesorar, coordinar, organizar, planificar y supervisar las actividades relacionadas con la Gestión del Riesgo de Desastres del país. Este servicio es dirigido por un Director Nacional y cuenta con Direcciones Regionales.
Funciones Clave
Entre las funciones de un servicio de este tipo se encuentran:
- Asesorar y apoyar a los integrantes del sistema en el desarrollo de capacidades para la Gestión del Riesgo de Desastres.
- Celebrar acuerdos, convenios o protocolos con organismos e instituciones públicas o privadas nacionales.
- Establecer lineamientos para la interoperabilidad y correcto funcionamiento de las redes de comunicaciones de emergencia de los órganos de la Administración del Estado que formen parte del sistema.
Comités para la Gestión del Riesgo de Desastres
Estos comités son entidades que ejercen las funciones propias de cada fase (mitigación, preparación, respuesta, recuperación) a nivel nacional, provincial, regional y comunal. Funcionan en las fases de Mitigación y Preparación, ejerciendo funciones de planificación y coordinación conforme a las normativas vigentes. Ante una emergencia o una emergencia inminente, estos comités pueden ser convocados por la autoridad regional correspondiente o, excepcionalmente, autoconvocarse bajo circunstancias definidas por la ley.
El Ministerio del Interior y Seguridad Pública podrá declarar una emergencia preventiva en el caso de que el Servicio informe que una zona se ve afectada por un riesgo de emergencia. Además, el Ministerio de Defensa Nacional es responsable de la coordinación y ejecución de las tareas asignadas a las Fuerzas Armadas en el marco de la Política Nacional y el Plan Estratégico Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres.
El Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres elabora la Política Nacional y la propone para aprobación, y los órganos de la Administración del Estado individualizados en dicha política deben elaborar un Plan Sectorial para la Gestión del Riesgo de Desastres. Se pueden proponer otros instrumentos de gestión para ser incorporados y ejecutados en cualquier nivel, conforme el avance de la ciencia y la tecnología.
Reflexiones Finales sobre la Interacción Humano-Naturaleza
El ser humano es parte de la Naturaleza, sin embargo, hasta el momento, no ha logrado conseguir respuestas a todas sus inquietudes sobre lo que sucede a su alrededor. Día tras día la naturaleza, a través de fenómenos naturales como las lluvias, el nacimiento y muerte de hombres y mujeres, de plantas y animales, el calor, los movimientos de tierra, el frío, el canto de los pájaros, los ríos, los días y las noches, los vientos, las olas del mar, nos demuestra que no estamos solos en la Tierra y que todos los seres que la habitamos debemos compartirla sin agredirnos y respetarnos mutuamente.
Los seres humanos debemos mantener la equidad en el Planeta, viviendo en armonía con los demás elementos de la naturaleza. Debemos también estudiar, investigar, conocer y entender los diferentes fenómenos naturales que suceden a nuestro alrededor, sin temerles, pero sí respetándolos como un elemento más de nuestro maravilloso mundo. Si somos cuidadosos en nuestra relación con el ambiente, y si estamos conscientes de nuestras debilidades y vulnerabilidades frente a las amenazas existentes, podemos tomar medidas para prepararnos y prevenir los desastres.
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