La relación entre los salarios de los funcionarios públicos y la propensión a la corrupción ha sido un tema central en el debate sobre la gobernanza y la eficiencia administrativa. La discusión se intensifica ante propuestas de austeridad que buscan reducir las remuneraciones de los altos cargos, generando interrogantes sobre sus posibles efectos en la integridad del servicio público. Para entender los argumentos, es importante asumir que los individuos actúan de forma racional, es decir, que miden sus acciones mediante un cálculo intuitivo que toma en cuenta el riesgo y el beneficio de sus acciones.
La Relación Entre Salarios de Funcionarios Públicos y el Riesgo de Corrupción
Argumentos a Favor de Salarios Altos como Reductores de Corrupción
La propuesta de austeridad presentada por el presidente electo Andrés Manuel López Obrador, que impulsa un recorte importante a los sueldos de los altos funcionarios del gobierno, generó un amplio debate. En respuesta, múltiples editorialistas argumentan que la medida aumentaría la corrupción por dos razones principales. La primera establece que los funcionarios deciden entre trabajar en el sector privado por un mayor sueldo o en el sector público, por lo que una reducción de sus ingresos incentivaría que generalmente lleguen a los altos puestos funcionarios menos preparados o más predispuestos a cometer actos de corrupción.
La segunda razón defiende que los funcionarios tendrían mayores incentivos económicos y morales para obtener la diferencia entre su valor en el mercado y el sueldo que reciben por medios ilegales. El argumento en contra de esta política es intuitivo: aumentar o mantener sueldos altos reduce la corrupción porque disminuye el incentivo de los servidores públicos de extraer ingresos de forma ilegal, tanto por la satisfacción que crea un mayor ingreso como por el incremento en el costo de tomar el riesgo de cometer actos de corrupción.
En primer lugar, los sueldos altos incrementan el costo de la corrupción puesto que el costo del riesgo de perder un trabajo bien pagado a causa de cometer un acto ilegal es mayor que en un trabajo con un ingreso insuficiente (Becker and Stigler, 1974). Además, aunque el beneficio de cometer actos de corrupción y extraer recursos ilegalmente sea mucho mayor que el riesgo de ser atrapado, el costo moral es más grande cuando el puesto tiene un mejor ingreso. Esto es porque el ingreso representa también el prestigio o valor social que tiene el puesto; es decir, un mayor ingreso no solo representa el beneficio material del trabajo, sino también el valor social de este y de la persona que lo ejerce (Van Rijckeghem and Weder, 2001). Por esta razón, el funcionario público percibe una mayor responsabilidad mientras el prestigio que señala el ingreso del puesto sea más alto, al igual que siente más costoso cometer actos que arriesguen el valor social que el puesto comparte con su persona. Además, la atención que reciben los funcionarios por parte de la sociedad es mayor cuando sus puestos representan un mayor costo al erario, al igual que un mayor prestigio.
Argumentos Críticos y la Perspectiva de "Suficiencia Salarial"
En contraste con los argumentos anteriores, es posible que un ingreso alto no tenga relación con el nivel de corrupción siempre que los funcionarios obtengan un ingreso suficiente para su subsistencia y un nivel de vida decente. Para entender el argumento que defiende este postulado, hay que dividir los actos de corrupción entre dos tipos:
- Corrupción a pequeña escala (petty corruption): se refiere a sobornos y favores entre funcionarios públicos.
- Corrupción a gran escala (grand corruption): se define como la colusión a gran escala entre funcionarios, altos niveles del gobierno y el sector privado, como por ejemplo, los escándalos relacionados con Odebrecht (Labelle, 2013).
En países en vías de desarrollo como México, las instituciones suelen ser ineficientes persiguiendo y castigando actos de corrupción, por lo que, sin importar el nivel de paga, los funcionarios no enfrentan un riesgo real de cometerlos. Además, la corrupción a gran escala genera beneficios e incentivos mucho mayores que cualquier comparación con el ingreso que recibe un funcionario público. No existe un contrapeso real; al contrario, un mayor salario les daría a los funcionarios públicos un margen de maniobra mayor para sobornar a otros funcionarios en niveles más bajos.
Evidencia Empírica y Estudios de Caso
Investigaciones Iniciales y Contradicciones
Las investigaciones empíricas han presentado diferentes conclusiones del tema a través de los años. Inicialmente, la literatura afirmó una relación modesta pero significativa entre los sueldos de la clase política en relación con el producto interno bruto per cápita1 del país, donde un incremento en el ingreso de los funcionarios compartía un menor nivel de corrupción (Panizza et al, 2001; Van Rijckeghem and Weder, 2001). Sin embargo, análisis posteriores demostraron que las relaciones encontradas no eran suficientemente robustas, y que estadísticamente no existe una relación entre los ingresos de los funcionarios públicos y la percepción de corrupción en un país (Treisman 2008). Igualmente, a nivel subnacional, la investigación de Alt y Lassen no encontró una correlación entre los sueldos relativos de los empleados locales y estatales de los Estados Unidos y la corrupción percibida y reportada en cada estado (Alt y Lassen, 2008).
1El producto interno bruto es la medida que establece el valor de todos los servicios y productos que crea la economía de un país al año. El producto interno bruto per cápita se refiere a cuánto tendría cada ciudadano si estos ingresos fueran distribuidos igualmente entre todos.
El Análisis de Lê Văn Hà y la Dependencia del PIB per Cápita
En un análisis más profundo, Lê Văn Hà -de la Universidad de Groningen- hace una comparación de los sueldos a nivel microeconómico de los empleados de gobierno de múltiples países a través de los años, con los datos reportados tanto por los gobiernos como por los organismos internacionales, con el fin de compararlos con la corrupción percibida por los empresarios de los países y con el nivel de corrupción presentado por organismos internacionales (Van Ha, 2014).
El análisis estadístico muestra que cuando un país tiene un PIB per cápita medido a poder de paridad de compra (cuánto se puede comprar con cada dólar) menor a 8 mil dólares, los salarios más altos significan un menor nivel de corrupción. Esta conclusión es válida hasta los 10 mil dólares cuando se compara con el índice de percepción de corrupción por empresarios.
Un nivel mayor de ingreso no solo no refleja una relación significativa, sino que en países con un PIB per cápita mayor a veinte mil dólares, encuentra una relación opuesta: un mayor ingreso incrementa sutilmente los niveles de corrupción. El argumento que explica este fenómeno expande la idea de cómo un mayor ingreso permite a los funcionarios gastar para sobornar a funcionarios de niveles más bajos para que faciliten actos de corrupción de gran escala.
En paridad de poder adquisitivo, el PIB per cápita de México se acerca a los veinte mil dólares, por lo que, según el análisis de Le Van Ha, no debería existir una relación entre un aumento o reducción marginal en los ingresos de los funcionarios públicos y la corrupción. Asimismo, en comparación con el PIB per cápita nacional, México comparte con Colombia los primeros dos lugares en ingresos más altos para funcionarios públicos, al igual que en percepción de la corrupción dentro de la OCDE2.
2La comparación se refiere a cuántas veces gana en promedio un funcionario público en comparación con el PIB per cápita nacional.
La política propuesta por el presidente electo se enfoca únicamente en los funcionarios con mayores ingresos, por lo que es difícil establecer que una reducción de ingresos represente mayores incentivos para cometer actos de corrupción en este contexto.
Escándalo por licencias médicas: Debate ante pagos y viajes de funcionarios públicos
El Caso de Ghana: Un Contraintuitivo Resultado
La corrupción en pequeña escala en África occidental sofoca la actividad de transporte comercial en las carreteras, a pesar de que estas vías fueron creadas para permitir que países como Ghana y Burkina Faso cosecharan los celebrados beneficios del comercio internacional. Si bien los economistas a menudo se centran en aranceles, cuotas y otras barreras económicas, este tipo de corrupción nos está enseñando que las barreras comerciales pueden ser políticas también. El problema es que los funcionarios policiales y aduaneros, así como otros, sobornan a los conductores cuando estos viajan hacia y desde los puertos, aprovechando a menudo el hecho de que los transportistas siempre tienen prisa por llegar a su destino.
Para los conductores, la opción más fácil de ahorrar tiempo es apretar los dientes y dar el soborno para poder pasar la barrera, y después probablemente sentirse decepcionados cuando deben enfrentar una próxima “parada”. Un funcionario puede pedir un "regalito"; otro oficial puede pedir "otro poquito" para impedir que el viento se lleve la licencia del conductor de sus manos. Cualquiera sea la colorida expresión, los ciudadanos ghaneses siempre han sabido que los bajos estándares de vida pudieron haber ayudado a que la corrupción en pequeña escala ganase terreno con el tiempo. Los Gobiernos de Ghana han tratado con muchas dificultades de implementar reformas que ayuden a mejorar las condiciones laborales de los policías a lo largo de los años.
Repentinamente, el 1 de julio de 2010, ser policía se convirtió en algo muy importante. Gracias a una nueva reforma normativa, los sueldos de los funcionarios policiales se duplicaron de la noche a la mañana. Como uno se puede imaginar, no todos en Ghana estaban muy felices con esto: varios sindicatos de la salud y de otros servicios públicos realizaron demostraciones y amenazaron con irse a la huelga como respuesta. En teoría, esta medida muy generosa terminaría con el pedido de sobornos en las carreteras y los haría innecesarios. Esta propuesta lógicamente consistente ganó popularidad en la medida en que gran parte del país esperaba que por lo menos algo bueno saliera de ella.
La falta de aumentos salariales para los funcionarios que no eran policías en Ghana, así como en Burkina Faso, permitió observar lo que la reforma normativa significó para los sobornos en un simple cuasiexperimento. Sobre la base de encuestas realizadas a los conductores de camiones que viajan entre Uagadugú (la capital de Burkina Faso) y Tema (un puerto importante en Ghana), se analizó qué cantidad fue dada a qué funcionario y cuánto tiempo duró la interacción en que se produjo el acto de corrupción. Como estos datos consideraban la política salarial, se pudo explorar qué efecto tenía realmente la iniciativa en los comportamientos y en los resultados del soborno.
Para sorpresa de los investigadores, descubrieron exactamente lo contrario de lo que la mayoría de los ghaneses anticipaban -y, para ser justos, gran parte de las teorías económicas. No solo la policía pasó más tiempo sobornando a los conductores después de recibir sueldos más altos, sino que, además, obtuvieron mucho más dinero tras el mejoramiento salarial. En vez de llevar a una fuerza policial más educada, los sueldos más altos parecían dar lugar a un mayor deseo de cometer actos de corrupción. Aunque inicialmente se esperaba localizar un aumento paralelo en el número de camiones que no pagaron cohechos, el estudio reveló que los actos de soborno no cambiaron realmente. Esto se debió en parte a que el mejoramiento de los salarios de los policías también aumentó el número de las “paradas” en las carreteras. Lo que es todavía peor, el costo agregado del soborno subió notoriamente después del incremento salarial de los funcionarios policiales.
En la Conferencia Anual sobre África (ABCA) 2015 del Banco Mundial, una cosa que pareció llamar la atención del público fue la triste constatación de que los transportistas considerados en los datos tenían siempre todos sus papeles en orden. De modo que en ningún caso las cantidades extorsionadas se podían justificar diciendo que eran culpa de los conductores. Los asistentes a la ABCA también parecieron estar de acuerdo en que una pieza fundamental que falta es tener instituciones más sólidas y supervisar los entornos en que se desenvuelven los funcionarios de la policía. En vez de una conclusión directa, la corrupción en pequeña escala crea un dilema interesante en materia de políticas: ¿se les debería pagar a los funcionarios corruptos de manera apropiada porque es lo que corresponde hacer, o se deberían considerar las consecuencias negativas también?
Desafíos y Consideraciones Adicionales en la Gestión Salarial Pública
Salarios Bajos y la Temptación de la Corrupción
Los estudios sobre la corrupción coinciden, casi en forma unánime, en que los bajos niveles salariales son un incentivo para que las personas incurran en comportamientos irregulares. Este criterio es aplicable tanto a las organizaciones del sector público como a las del sector privado. Donatella Della Porta, al analizar la corrupción pública en Italia, señala que "la propensión a aceptar sobornos se incrementa con los bajos salarios, así como en las diferencias de reconocimiento, en particular, cuando frente a idénticas situaciones de educación y capacitación, el sector privado paga mejores salarios que el sector público. Los bajos salarios hacen que la corrupción sea una tentación más concreta y reducen la consideración de la opinión pública respecto de la reputación de la administración pública".
Salarios Altos: Condición Necesaria, No Suficiente
Quienes coinciden en estas apreciaciones también reconocen que los altos niveles salariales no constituyen una garantía de comportamiento ético. Es una condición necesaria, pero no suficiente para tales conductas. Los recientes escándalos de fraude en el sector privado en Estados Unidos son un ejemplo de ello. En otros contextos, noticias acerca de supuestos incentivos salariales pagados en forma secreta a altos funcionarios públicos parecen confirmar esta tesis. Los incrementos en los niveles salariales deben ir acompañados de otras políticas, tales como mecanismos objetivos de selección de personal, auditorías de gestión, transparencia en los procesos de toma de decisión y en especial regulación y control de los conflictos de intereses. Estas políticas son más complejas y difíciles de instrumentar que un aumento o la reducción de las remuneraciones y requieren de una alta dosis de voluntad política.
Dispersión Salarial y Austeridad en la Administración Pública
Los antecedentes recogidos en una investigación periodística han revelado que el compromiso de campaña asumido por el Presidente de la República en Chile a fin de que las remuneraciones de altas autoridades y sus asesores de confianza no excedieran 10 veces el sueldo mínimo -actualmente en $380 mil, que subirá a $400 mil en agosto-, dista por ahora de estar cumpliéndose en varios casos. En dicho análisis, que revisa las remuneraciones de aquellas entidades que están instaladas en La Moneda -Presidencia, Interior, Segpres, Segegob y Ministerio de la Mujer-, se consigna que más de 80 funcionarios reciben sobre $5 millones mensuales. Aun cuando las remuneraciones de ministros y subsecretarios están establecidos en la ley, en lo relativo a la contratación de asesores de confianza existe una enorme dispersión, donde hay varios casos con ingresos sobre $7 millones mensuales, a pesar de un instructivo del gobierno en que se establece que dichos honorarios no deberían superar el 50% de la remuneración bruta de un subsecretario, estableciendo un recargo de 15% en caso de que se acreditara experiencia de 15 años; es decir, el tope establecido llegaría a algo más de $5 millones.
En otro ejercicio, se pudo comprobar que en los ministerios de Educación, Salud, Obras Públicas y Vivienda también hay varios funcionarios que superan el 50%, pero las respectivas reparticiones no entregaron información para aclarar si ello se debe a que califican para recibir el recargo. El diagnóstico del ahora Mandatario para establecer estos criterios de austeridad se basaba en que se había “escuchado el clamor de nuestros compatriotas”, lo que exigía dar pasos efectivos en la equidad que se quería construir para el país; por lo mismo, llama la atención que dicho compromiso no se esté cumpliendo.
Desde La Moneda se ha justificado que el compromiso estaba formulado sobre la base de un salario mínimo de $500 mil, monto que está previsto lograr hacia el fin de este mandato. Dicha explicación, que linda en lo burdo, se enmarcaría en lo que se ha denominado como “letra chica”, un recurso que tantas veces el actual oficialismo utilizó -y con mucha efectividad- para desacreditar reformas adoptadas durante la anterior administración. Probablemente lo que subyace aquí es que el gobierno una vez más se ve en el dilema de confrontar deseos, aspiraciones o incluso eslóganes con la realidad que impone hacerse cargo de la conducción del país. Aquí resulta evidente que decretar una remuneración tope basada en criterios de equidad puede ser válido, pero ello necesariamente debe armonizarse con lo indispensable de que el sector público cuente con las herramientas para asegurar que contará con personal altamente calificado, cuyas remuneraciones deberían ser las de mercado. En las promesas de campaña por lo visto no se tuvo a la vista estas consideraciones, lo que ameritaría que estos instructivos sean revisados a la luz de criterios más técnicos.
El Problema del Incumplimiento de la Normativa
La vigencia de los decretos que establecen topes salariales no parece ser consistente con el objetivo de promover una administración pública eficiente, transparente y responsable. Las remuneraciones vigentes son un obstáculo para que la Administración Pública pueda retener o incorporar a personas cuyas capacidades y talentos son reconocidas por el sector privado. La segunda cuestión por considerar es la situación de incumplimiento de las disposiciones establecidas en estos decretos que se habrían verificado en diversos organismos. Es un problema tan serio como el anterior y es un indicador de los comportamientos anómicos que Carlos Nino analizó en la "Argentina: un país al margen de la ley".
En Argentina es habitual que cuando una ley nos parece irrazonable o contradice nuestros intereses, antes que promover el debate o articular las defensas legales para modificarla, se opta por un acatamiento ritual -en el mejor de los casos- o por su simple desconocimiento. Tal desconocimiento de la ley, cuando proviene de personas a las cuales se les ha confiado una mayor responsabilidad o que ocupan funciones críticas y presumiblemente cuentan con mayor información, incrementa la falta de confianza en las instituciones y promueve el debilitamiento progresivo del Estado de Derecho. Si además no se aplican sanciones a tales comportamientos, se termina de confirmar el supuesto argumento de que es mejor obedecer la ley, pero no cumplirla.
La falta de razonabilidad de los decretos que establecen los topes salariales actuales no puede constituir un argumento suficiente para su desconocimiento. El incumplimiento de la ley es más difícil de solucionar que la determinación de la escala salarial adecuada para el sector público. No hay muchas fórmulas para resolver este doble problema. El sentido común indica que si las normas vigentes tienen defectos o sus fundamentos son errados -como parece claro en el caso de estos decretos- se debe proceder a su revisión y derogación.