La crítica situación que atraviesa el Servicio Nacional de Menores (Sename) en Chile ha sido un tema recurrente en la agenda pública, evidenciada por trágicos eventos como la muerte de Daniela Vargas, de 13 años, bajo su custodia en Chiloé. La menor padecía de una miocardiopatía dilatada y falleció tras negársele un trasplante de corazón debido a su “precaria situación social, familiar y personal”. Este caso, entre otros, ha vuelto a poner en el tapete la profunda crisis que padece dicho organismo, cuya dirección ha estado a cargo de la ex fiscal Solange Huerta.
Distribución Desigual del Gasto y Presupuesto del Sename
Los problemas del Sename han sido investigados y denunciados reiteradamente. Sin embargo, un aspecto clave estructural devela la dispar forma en que se gastan los millonarios recursos públicos. El presupuesto del Sename presenta una distribución desigual del gasto entre los menores que reciben subsidio directo del Estado y que son atendidos por entidades privadas, y aquellos que son atendidos directamente por centros estatales, donde están contratados funcionarios públicos.
Presupuestos Anuales y sus Incrementos
- El Presupuesto 2018 para el Servicio Nacional de Menores consideró un gasto de $319.410 millones, lo que representó un incremento de $27.254 millones (9,3%) respecto al presupuesto anterior.
- Un aumento importante de recursos para el Sename fue aprobado en el Congreso, en el marco de la Ley de Presupuesto 2020, alcanzando los M$ 394.913.361, un aumento del 6,6% en relación al año anterior. Parte de estos recursos se destinarán a la reforma del sistema de cuidados alternativos, que contempla la reconversión de más Cread en nuevas residencias familiares. Al cierre de los Cread Playa Ancha, Arica, Nuevo Amanecer en Biobío, Galvarino y Pudahuel en la Región Metropolitana, se sumarán los Cread Entre Silos en Maule, y Capullo en Biobío.
- Adicionalmente, el presupuesto destina más de 20 mil millones de pesos para continuar pagando el aumento de subvención de las residencias colaboradoras, aprobado en 2019.
Análisis de la Distribución del Gasto por Libertad y Desarrollo (LyD)
Según un estudio de Libertad y Desarrollo (LyD), el 91% de las plazas de los centros residenciales son privadas, y el 95% de las atenciones son llevadas a cabo por organismos colaboradores (sociedad civil). No obstante, estos organismos reciben solo el 63% del presupuesto, pese a que los niños derivados a los centros estatales podrían corresponder a casos más complejos. LyD califica de “alarmante” dicha brecha, ya que la institución hace una diferenciación entre los recursos destinados a la atención de los niños administrados directamente por el servicio y los gestionados por los organismos colaboradores, que incluyen centros residenciales, oficinas de protección de derechos, diagnóstico y programas de intervención ambulatoria.
Análisis Presupuestario
La Problemática de la Subvención del Sename
La subvención que entrega el Servicio Nacional de Menores (Sename) a sus Organismos Colaboradores (OCA) ha experimentado un deterioro significativo, al punto de no cubrir los costos necesarios para una atención adecuada de los menores. Esta situación se atribuye principalmente a la forma en que se reajusta la subvención.
Marco Legal y Evolución de la Unidad de Subvención Sename (USS)
La subvención que reciben estas instituciones está descrita en la Ley 20.032 del año 2005 y su respectivo reglamento. Esta ley define una Unidad de Subvención del Sename (USS) y establece montos para cada tipo de programa, considerando una banda de precios que va desde una atención básica hasta una atención óptima. En general, al implementarse esta normativa, el reglamento definió los valores más bajos de la banda para cada programa. Con el transcurso de los años, el reglamento ha sido modificado para transitar, en algunos programas, hacia valores más altos de la banda.
- El reglamento de la Ley 20.032 fijó en 2005 un valor de la USS de $10.000. La Unidad de Subvención Sename (USS) tuvo un valor de $15.480 en 2017.
- En su momento, este monto fue considerado adecuado por la mayoría de los organismos colaboradores del Sename. Sin embargo, con el paso de los años, el monto de la subvención ha sido objeto de críticas por no cubrir los costos de una atención adecuada para los niños y niñas.
Crítica a la Reajustabilidad: IPC versus IR
La hipótesis principal de la insuficiencia de la subvención apunta al método de reajustabilidad de la USS, que está indexado a la variación anual del Índice de Precios al Consumidor (IPC). Este índice no ha reflejado el alto incremento del precio de los recursos humanos en el país, medido por el Índice de Remuneraciones (IR). Dado que los OCA destinan un promedio del 73% de sus recursos a financiar personal profesional, técnico y administrativo, la falta de indexación con el IR ha provocado un deterioro real sustancial en el valor de la subvención.
En 2018, las diferencias porcentuales alcanzaron a más de un tercio a favor de una USS reajustada de acuerdo con el IR, lo que indica que desde 2006, los OCA han sido perjudicados anualmente por el IPC, considerando su estructura de costos. Un cálculo realizado estimó que si la subvención se hubiera reajustado con el IR, el Estado habría dejado de invertir más de $500 millones de dólares en los 14 años de operación del sistema en la asistencia de menores vulnerables.
Detalle de las Subvenciones y su Variabilidad
El Presidente Piñera mencionó que 8.400 niños residentes o en programas de 247 organismos dependientes del Sename reciben una subvención base de $237.600 por mes. El Sename confirmó que el valor base de las subvenciones por menor de edad es de $237.600, aunque este valor aumenta según criterios como zona geográfica, plazas convenidas y complejidad de la población atendida, estipulados en la ley 20.032.
Subvenciones por Tipo de Programa
- El artículo 30 de la ley indica que los Centros Residenciales tienen una subvención base mensual entre $134.640 y $237.600.
- El aporte mensual puede aumentar bajo el ítem de diagnóstico entre $126.720 y $158.400 por servicio prestado.
- Para el programa de Reinserción para infractores de ley, el aumento en la subvención mensual por niño atendido varía entre $7.920 y $126.562.
- En temas de protección, existen programas generales y especializados, con aumentos en la subvención que van desde $7.920 a $142.402 extra.
Debido a las distintas especificaciones de la ley, es imposible establecer un monto exacto mensual por niño en todos los centros relacionados al Sename. Cabe destacar que el Anuario Estadístico 2016 del Sename reportó 10.437 menores en centros residenciales, cifra que difiere de los "ocho mil" mencionados por el Presidente Piñera.
Desigualdades en el Gasto por Menor y el Rol del Personal
La directora nacional del Sename, Solange Huerta, reconoció la insuficiencia de los aportes estatales, pero destacó que aumentarían, elevando la subvención al máximo permitido por ley y discutiendo la revisión del sistema de subvención, que actualmente supone coparticipación entre el Estado y los organismos colaboradores.
Gasto en Centros de Justicia Juvenil
Un informe presupuestario del Sename reveló que el gasto promedio mensual destinado a cada niño infractor de ley fue de $294.934, con un total de $23.102.214.977 invertidos en seis meses para 13.055 niños. Sin embargo, este presupuesto no se distribuye equitativamente entre los 29 centros de Justicia Juvenil. Existen diferencias notables en los costos mensuales por niño; por ejemplo, centros de internación provisoria y de régimen cerrado recibieron entre $170 mil mensuales por niño (Iquique) y hasta $2.474.662 (Punta Arenas).
El informe advierte que el costo mensual no solo está relacionado con la cantidad de menores atendidos, sino también con costos fijos como el pago de funcionarios y mantenciones de edificios. El centro con el promedio más bajo de inversión por niño fue el establecimiento semicerrado La Cisterna, con un costo de $98.437 por atención mensual. El Sename explica que no es apropiado comparar centros con modalidades y objetivos diferentes, como los centros semicerrados (donde los adolescentes pernoctan y asisten a colegio/talleres de día) y los centros de internación provisoria o de régimen cerrado (con perímetro resguardado por Gendarmería y privación de libertad).
Gasto en Centros de Protección de Derechos
En los centros destinados a la Protección de Derechos, de administración directa del Sename, el costo mensual por niño fue de $231.912. El Sename aclara que estos centros atienden a niños y niñas por tramos de edad, lo que implica necesidades diferentes de alimentación y cuidados específicos.
Incremento en Gasto de Personal
El presupuesto del Sename contempla un incremento importante en el gasto en personal, siendo que casi el 30% de los recursos del Sename son destinados a los funcionarios. Los mayores aumentos se deben a cambios de grados para 104 funcionarios, por criterios de antigüedad y gradualidad definidos, en vez de criterios de competencias, según Paulina Henoch, investigadora de LyD.
Polémica por el Artículo 80 bis y sus Implicaciones
Otro aspecto que devela el estudio es que el artículo 80 bis permite a los Tribunales de Familia derivar casos urgentes obligando a las instituciones a prestar el servicio de manera inmediata, aun cuando no exista oferta programática o plazas disponibles para la intervención requerida. El financiamiento del artículo 80 bis se efectúa con meses y a veces años de retraso, lo que implica que las propias instituciones colaboradoras tengan que financiar las atenciones impuestas por esta norma.
Debate Parlamentario sobre el Aumento de Subvenciones
La Comisión de Familia de la Cámara de Diputados aprobó y despachó el proyecto de ley que aumenta la subvención para las instituciones colaboradoras del Servicio Nacional de Menores (Sename), pero rechazó el artículo central de la iniciativa que daba curso al financiamiento de esos organismos.
Rechazo del Financiamiento y Críticas
Ese punto del texto, que continuaría su tramitación en la comisión de Hacienda de la Cámara Baja, fue dirimido por cinco votos a favor (Chile Vamos) y siete en contra (ex Nueva Mayoría, Frente Amplio y el diputado de RN, Leonidas Romero). El diputado oficialista Leonidas Romero explicó su voto en contra, argumentando: “Los niños primero es que tengan más recursos, que no les sigamos entregando recursos a aquellas instituciones donde violaron y murieron muchos niños. Hoy día eso no se resuelve, hoy seguimos favoreciendo a estas instituciones, por lo tanto no contó con mi voto”. Romero añadió que espera mejoras en la regulación y sanción de las instituciones.
Por su parte, la presidenta de la instancia, Natalia Castillo (RD), valoró el trámite e indicó que la comisión incorporó mayores facultades fiscalizadoras al Sename, pero advirtió que el proyecto quedó sin financiamiento. Castillo señaló que la comisión ha sido muy crítica del proyecto, demorándose en su tramitación, pues “cuando se trata de aumentar más recursos a aquellos organismos colaboradores que han estado involucrados en vulneraciones de derechos de niñas, niños y adolescentes, el examen de toda la legislación debe ser mucho más exigente”.
En la misma línea, el diputado René Saffirio (IND) llamó a rechazar el proyecto de ley una vez que sea visto por la sala de la Cámara, calificándolo de “aberrante” por reajustar en un 25% las subvenciones a los organismos colaboradores del Sename “sin discriminación de ninguna naturaleza”. Saffirio enfatizó la necesidad de definir primero el modelo de protección de la infancia deseado. Tras conocer la noticia, el senador de Evópoli, Felipe Kast, lamentó la decisión y acusó a la oposición de haber “entrampado el proyecto”, que llevaba siete meses esperando ver la luz.
Propuestas de Mejora y Contexto de Inversión
Actualmente, hay nueve proyectos de ley sobre infancia en discusión en el Parlamento, se han realizado dos comisiones investigadoras sobre el Sename e incluso hubo una comisión asesora presidencial en temas de infancia en 2009. Un grupo de expertos en temas de infancia ha sugerido propuestas concretas para mejorar la situación, entre ellas:
- Mejorar la infraestructura de los centros.
- Mejorar la proporción de niños por educador.
- Aumentar la cobertura en salud mental de estos niños.
- Especializar a los educadores de trato directo.
- Prevenir el rezago escolar.
- Facilitar la coordinación entre los servicios públicos que los atienden.
En un contexto más amplio de inversión pública, el Gobierno de 2017 impuso su iniciativa de gratuidad en la educación superior a través de una glosa presupuestaria. Para 2018, se previó incorporar al sexto decil en la gratuidad a educación superior, lo que significó una inversión de alrededor de US$ 500 millones, es decir, más de dos veces toda la inversión que se hace en subvenciones a la protección en infancia.
Recientes Recortes Presupuestarios
El 24 de abril de 2020, el ministro de Hacienda, Jorge Quiroz, firmó un decreto que estableció una reducción presupuestaria de $32 mil 721 millones para el Ministerio de Desarrollo Social y Familia. Según consignó La Tercera, este recorte, materializado mediante una modificación presupuestaria, implica una disminución de recursos en múltiples servicios de esa cartera. El documento se difundió tras una controversia por una circular de la Dirección de Presupuestos (Dipres) que recomendaba “descontinuar” o reformular decenas de programas estatales, generando críticas tanto desde la oposición como desde el propio oficialismo.
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