La seguridad social, expresada fundamentalmente en las pensiones, es uno de los puntos críticos del debate en Chile. El modelo de capitalización individual, consagrado en la Constitución de 1980, no ha sido capaz en 40 años de entregar jubilaciones dignas, lo que se ha convertido en una de las demandas más sonadas de la ciudadanía. La búsqueda de pensiones dignas fue una de las consignas del estallido social de octubre del 2019, evento que dio inicio al proceso constituyente.
El Modelo de Capitalización Individual: Orígenes y Críticas
El Sistema de AFP y sus Resultados Insuficientes
A 40 años de la instalación del sistema de AFP, los datos de la Superintendencia de Salud muestran que el fracaso es absoluto. Por ejemplo, los 14.774 nuevos pensionados en agosto de este año lo hicieron con un promedio de jubilación autofinanciada de 5,14 UF, casi $190 mil pesos chilenos, y una mediana de 2,71 UF, poco menos de $100 mil. La Comisión Ortúzar dejó al legislador la tarea de fijar el modo en que este derecho se aplicaría en el país. Fue así como la Junta Militar, que entonces oficiaba como Poder Legislativo, comenzó a generar la normativa para imponer un sistema inédito en el mundo que solo consideraba el aporte individual del trabajador como base para su pensión futura, con ofertas como el famoso titular de El Mercurio: “Chilenos se pensionarían con el 100% de su sueldo en 2020”.
Excepciones al Sistema de Capitalización Individual
Un sistema del que, por decisión del general Pinochet, quedaron fuera las Fuerzas Armadas, las que tienen un sistema de reparto financiado en un mínimo porcentaje por los uniformados (en promedio, el 6% de sus sueldos) y que, según un estudio de la Fundación Sol, significó en 2022 un desembolso para el Estado de US$ 2.517 millones para pagar las pensiones de 175.769 exmiembros de las FF.AA.
La Propuesta Constitucional y el Debate de Diciembre
La Propuesta Constitucional que se votará el 17 de diciembre define así el derecho a la seguridad social en su Artículo 16, numeral 28:
- a) El Estado garantizará el acceso a prestaciones básicas uniformes, establecidas por la ley, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas, resguardando a las personas de las contingencias de vejez, discapacidad, muerte, enfermedad, embarazo, maternidad, paternidad, cesantía, accidente y enfermedades laborales, sin perjuicio del establecimiento de otras contingencias o circunstancias fijadas en la ley. La ley podrá establecer cotizaciones obligatorias.
- b) Cada persona tendrá propiedad sobre sus cotizaciones previsionales para la vejez y los ahorros generados por estas, y tendrá el derecho a elegir libremente la institución, estatal o privada, que los administre e invierta. En ningún caso podrán ser expropiados o apropiados por el Estado a través de mecanismo alguno.
- c) El Estado regulará y supervigilará el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social, de conformidad con la ley.
Este numeral quedó casi idéntico al redactado por la Comisión Experta. Excepto por la letra b), que para los comisionados solo debió ser así: “Los recursos con que se financie la seguridad social solo podrán destinarse al financiamiento y administración de sus prestaciones”.
Argumentos de la Opción "En Contra"
Desde la opción “En contra” aseguran que el texto profundiza el sistema actual y que pone en riesgo la aplicación de normas como la ley “Papito corazón”, que obliga a los padres ausentes a cumplir con las pensiones de alimentos. La reaparición pública de José Piñera Echeñique, el “padre” del criticado sistema de las AFP, aplaudiendo la propuesta constitucional en lo referido a la seguridad social, es probablemente uno de los mejores argumentos de la opción “En contra” para el plebiscito del 17 de diciembre. A través de un artículo en su revista Economía y Sociedad, el hermano del expresidente Sebastián Piñera aseguró que “los principios esenciales del sistema de capitalización individual creado en 1980 ingresan ahora a la Constitución, al protegerse explícitamente la propiedad de los fondos y las cotizaciones de los trabajadores, así como la libertad de elección”.
Las fuerzas del “En contra” opinan que la propuesta atenta contra el diseño de un Estado Social de Derecho y consolida el modelo implantado en dictadura. Alejandra Krauss Valle, quien integró la Comisión Experta por un cupo DC, reacciona ante la alegría de José Piñera: “Debe estar muy feliz con esta norma, porque efectivamente en esta materia, como en otras, se lograría lo que Jaime Guzmán no logró: proteger en la Constitución el sistema de capitalización individual, el modelo de AFP y darle rigidez a un modelo y garantías de que esa es la respuesta”.
La abogada y académica señala que los expertos intentaron redactar un texto que dejara abierto un tema tan debatible para que el legislador democrático le diera forma. Pero, dice, “en el Consejo trataron de incorporar elementos a través de enmiendas que no prosperaron, como la garantía al derecho de propiedad de los fondos como norma constitucional. Como tampoco prosperó el principio de solidaridad como principio esencial y el mandato para que se generen mecanismos de solidaridad en el debate legislativo. Vale decir, se cerraron los puentes para debatir el sistema de pensiones, que en nuestro país necesita abordarse en forma urgente”.
Krauss explica que la Constitución de 1980 era más general y que la novedad que ahora incorporaron los comisionados, y que respetaron los consejeros, fue la definición de los riesgos y contingencias (la letra a) para una mejor definición del concepto de seguridad social. Pero, añade, la adición de la letra b “incorpora otros instrumentos que, a mi juicio, generan incertezas, ponen en riesgo determinadas leyes y políticas públicas vigentes y constitucionalizan el modelo de capitalización individual que son las AFP”.
- La incorporación de la propiedad de las cotizaciones previsionales y los ahorros que se generen es un cambio radical y en consecuencia puede suponer judicialización respecto de los alcances de esa propiedad sobre las cotizaciones.
- Fundamentalmente se refiere a la libertad de elección respecto de las instituciones públicas o privadas que administran. Krauss plantea que existen situaciones en las que los cotizantes no tienen libertad de elección, como el seguro de cesantía administrado por la AFC (Administradora de Fondos de Cesantía) mediante licitación, o los primeros cotizantes que por defecto se van a una AFP que licita a los nuevos por dos años sin posibilidad de elegir. Estas políticas públicas fueron debatidas y se consideró que la fórmula sin plena libertad de elección era más beneficiosa para los cotizantes.
Krauss dice que durante el trabajo de los expertos se tuvo en cuenta el debate público en torno al modelo de pensiones y el fuerte apoyo ciudadano a la propiedad de los fondos. También que tenían a su disposición los datos actualizados e históricos que dan cuenta de que los resultados del sistema de AFP no fueron los prometidos y esperados. Sobre la posibilidad de aprobar la propuesta para luego hacer modificaciones, Krauss es escéptica, dada la dificultad para avanzar en reformas previsionales en gobiernos anteriores y el actual. A su juicio, la propuesta constitucional “no las mejoran. Claramente, profundiza el sistema actual y el sistema actual después de 40 años ha demostrado que las pensiones, por distintos motivos, no solo por el texto constitucional, no son dignas”.
Argumentos de la Opción "A Favor"
El abogado y académico de la Universidad de los Andes Jaime Arancibia, quien integró la Comisión Experta con cupo RN y compartió trabajo con Alejandra Krauss en la misma subcomisión, comenta que la propuesta tal como salió del Consejo Constitucional no es más que una extensión de las bases institucionales que firmaron los partidos que dieron inicio al segundo proceso constitucional: “Las bases del proceso, suscritas desde el Partido Comunista hasta la UDI, garantizan que las prestaciones sociales estén a cargo de instituciones públicas y privadas. Eso se repite tal cual en la propuesta constitucional de seguridad social sin mencionar a las AFP. La constitucionalización de la propiedad de los fondos es un anhelo transversal, según lo indicó el mismo Presidente Boric en su Mensaje Presidencial que dio inicio a la tramitación de una reforma constitucional en igual sentido el año pasado”.
EN DETALLE | Los aspectos sobre SISTEMA DE PENSIONES que incluye la propuesta de nueva Constitución
Que en más de 40 años el modelo no haya sido capaz de entregar pensiones suficientes a la población, según Arancibia, no es culpa de las AFP: “El problema de la baja de las pensiones se debe a un marco regulatorio legal insuficiente. No es responsabilidad de la Constitución ni de las instituciones aseguradoras que cumplen la ley, sino del legislador, que no ha sido capaz de reformar el sistema para obtener pensiones más dignas”.
Ante la posibilidad de que de aprobarse la propuesta esté en peligro la llamada ley “Papito corazón”, que permite a los tribunales ordenar a las AFP pagar pensiones de alimentos adeudadas con cargo a los fondos de pensiones, Jaime Arancibia sostiene tajantemente que esto no es posible: “Lo prohibido es la expropiación en favor del Estado, no en favor de otros particulares, como serían las pensiones alimenticias”. En cuanto a la eventualidad de que la libertad de elección ponga en riesgo el mecanismo de administración de la AFC o la licitación de primeros cotizantes, el académico reconoce que ahí hay un punto discutible, pero reflexiona: “Si hay licitación, hay libertad de elección bajo condiciones de mercado perfeccionado en favor del cotizante”.
La Reforma Previsional del Gobierno de Gabriel Boric
El Compromiso de Terminar con las AFP
Una de las principales demandas del estallido social de fines de 2019 en Chile fue acabar con el actual sistema de pensiones. Y se convirtió en una de las promesas emblemáticas de campaña del presidente de izquierda Gabriel Boric, quien en noviembre de 2022 anunció el envío de un proyecto de ley al Congreso para cambiar el actual sistema privado de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).
“Las AFP, en esta reforma, se terminan”, dijo Boric, anunciando que la reforma está basada en principios de seguridad social con contribuciones del Estado, empleadores y trabajadores. Uno de los cambios más significativos de la propuesta es que contempla la creación de un organismo estatal, un administrador público de fondos, para poner fin a la gestión exclusiva de las criticadas AFP. “Existirán nuevos gestores de inversión privados con el objeto exclusivo de invertir fondos previsionales y, además, existirá una alternativa pública, lo que permitirá promover la competencia con la entrada de nuevos actores”, afirmó el mandatario.
El modelo original de pensiones chileno, creado en 1980 durante el régimen militar de Augusto Pinochet, se basa en el ahorro obligatorio de los trabajadores en una cuenta individual administrada por las AFP y cuyos fondos son invertidos en el mercado de capitales. En 2008, durante el primer gobierno de la presidenta Michelle Bachelet, se agregó al sistema una Pensión Básica Solidaria que consiste en un aporte del Estado para las personas más vulnerables.
“En Chile, el 72% de las pensiones son inferiores al salario mínimo y uno de cada cuatro jubilados recibe una pensión que está por debajo de la línea de la pobreza”, declaró Boric. Agregó que “esto ocurre al mismo tiempo que las AFP perciben tremendas utilidades, aunque los resultados y la rentabilidad de los fondos sean negativos”.
Detalles Clave de la Propuesta de Boric
La propuesta del gobierno incluye:
- Un sistema de jubilaciones mixto con aportes del Estado, empleadores y trabajadores.
- La creación de un organismo público que administra los fondos y pone fin a la gestión exclusiva de las AFP. Está diseñado como un seguro social previsional a partir de un fondo de ahorro colectivo con un registro individual.
- Los empleadores contribuirán a los fondos de jubilación gradualmente hasta llegar a un aporte de 6%.
- Los trabajadores ahorrarán el 10,5% de su salario mensual.
- Reducción de las comisiones que cobran las empresas a sus clientes por administrar sus fondos y una mayor competencia entre las firmas a través de una reorganización de la industria.
- Los ahorros previsionales en cuentas individuales acumulados en la actualidad y en el futuro, siguen siendo de propiedad individual y heredables, tal como ocurre en el sistema vigente.
- Las pensiones reconocen el trabajo "en labores domésticas y de cuidados" que en Chile recaen principalmente en mujeres.
- Aumento de la Pensión Garantizada Universal (PGU) que reciben las personas de menos ingresos y la cobertura de este beneficio.
De acuerdo a los cálculos del gobierno, una persona que durante la mitad de su vida laboral cotizó un sueldo de unos US$425 mensuales, recibe actualmente una pensión cercana a los US$280. Bajo el nuevo sistema, esa persona pasaría a cobrar unos US$415 dólares, es decir, un 46% más en el caso de los hombres y un 52% más en el caso de las mujeres.
Obstáculos para la Aprobación y Debates Relacionados
El financiamiento de la reforma al sistema de pensiones propuesta por el gobierno depende de que se apruebe la reforma tributaria del presidente, que no cuenta con el respaldo de la oposición y recién inició su discusión parlamentaria. En el actual Congreso, el más dividido desde que Chile volvió a la democracia, la coalición de gobierno está en minoría en ambas cámaras y cuenta con la cantidad más baja de diputados y senadores de las últimas décadas. Por otro lado, un sector de la alianza gobernante ha votado en contra de varias de las propuestas de Boric, una señal de que la iniciativa podría no tener garantizado el respaldo completo del bloque político.
Los defensores del sistema actual argumentan que el modelo ha contribuido al desarrollo del mercado financiero nacional que permite financiar proyectos de empresas y que, por lo tanto, explica en un tercio el mayor crecimiento económico que Chile ha experimentado desde 1980 en adelante, según un estudio de la Asociación de AFP. Sus detractores, sin embargo, consideran que las inversiones de las AFP han beneficiado exclusivamente a las élites y que el sistema solo funciona si se tiene un empleo estable durante toda la vida laboral y un ingreso alto, algo que está fuera del alcance para la gran mayoría de los trabajadores.
Este es el tercer intento de reformar el sistema de pensiones, luego de que los proyectos de los gobiernos de Michelle Bachelet (segundo mandato) y Sebastián Piñera no llegaran a buen puerto. Durante la pandemia de COVID-19, legisladores de oposición aprobaron retiros anticipados de los fondos individuales de los trabajadores administrados por las AFP, como una medida de emergencia para hacer frente a la crisis de salud. Eso hizo que por primera vez en la historia del país los chilenos hicieran uso de sus ahorros individuales antes de llegar a la vejez, accediendo a miles de millones de dólares que salieron del sistema privado. La idea del retiro del 10% de los fondos de pensiones acaparó la discusión política durante julio.
EN DETALLE | Los aspectos sobre SISTEMA DE PENSIONES que incluye la propuesta de nueva Constitución
Perspectivas sobre el Futuro Previsional y la Opinión Política
Un 64% de la ciudadanía en Chile cree que la reforma de pensiones que aprobó el Congreso en enero y que en marzo se convirtió en ley, “es insuficiente”, y que con ella no se cerró la discusión en materia previsional, mientras que el 36% opina que “sí” acabó ese debate “al menos por un tiempo”. Eso es lo que arrojó una encuesta de opinión pública de Descifra -alianza entre Copesa y la empresa de investigación de mercado y comunicaciones estratégicas Artool-, realizada entre el 3 y 10 de abril. En ese contexto, diversos políticos han expresado sus visiones:
Posiciones de la Oposición
- Evelyn Matthei (Chile Vamos): El equipo de la candidata respondió que “hoy la prioridad es clara: asegurar una buena implementación de la reforma previsional y que se cumplan los acuerdos para mejorar las pensiones de los chilenos”. Comentaron que “la reforma no está terminada. Tiene un horizonte de implementación de nueve años, y lo que viene por delante exige responsabilidad política, técnica y, sobre todo, capacidad de gestión”. Agregaron que “a la buena implementación debemos sumar una agenda potente de crecimiento económico. Porque sin más empleo formal, sin productividad y sin salarios que crezcan, ninguna reforma será suficiente”. Subrayaron la necesidad de “enfrentar la informalidad laboral y reactivar el empleo” ya que “el 26% de los trabajadores en Chile son informales”.
- José Antonio Kast (Republicanos): Desde su equipo, tienen una visión distinta: “Para nosotros la discusión sobre la reforma previsional no está cerrada, porque plantearemos, como eje de campaña, la derogación del préstamo que se impuso a las personas en el acuerdo de Chile Vamos con el gobierno”. Aseguraron que “los Republicanos buscaremos asegurar que el 100% de la cotización adicional vaya a las cuentas individuales, sin letra chica ni condiciones. Para nosotros el ahorro individual es irrenunciable”. Además, “fiscalizaremos todas las decisiones en esta etapa de implementación para asegurarnos que el Estado no busque intervenir en el sistema previsional”, con atención especial en modernizar la Superintendencia de Pensiones para que “deje de ser un obstáculo y se convierta en una ayuda para el fortalecimiento del sistema de capitalización individual”.
- Johannes Kaiser (Partido Nacional Libertario): Su equipo prefirió no responder.
Visiones del Oficialismo
- Jeannette Jara (PC, exministra del Trabajo): La exministra que impulsó la reforma previsional comentó que “necesitábamos con urgencia cambios que permitieran subir de forma real y concreta las pensiones y desde la cartera que me tocó liderar, logramos avanzar en una reforma previsional que crea un Seguro Social con aporte del empleador, que mejorará las pensiones actuales, sobre todo de las mujeres, y el fortalecimiento del ahorro personal, para elevar las pensiones futuras”. Añadió que, aunque hubiese querido avanzar más eliminando las AFP, “era mejor avanzar”. Planteó que “la reforma previsional no es un candado, porque los sistemas de pensiones son dinámicos, especialmente en un país en que está aceleradamente creciendo el envejecimiento de la población”.
- Carolina Tohá (PPD, exministra del Interior): Su equipo asegura que “la reforma previsional acaba de ser aprobada, luego de más de una década de debate y tres gobiernos intentando llegar a un acuerdo. Hoy no es momento de abrir una nueva discusión estructural: es momento de hacer que esta reforma funcione bien". Su foco estará en que “los beneficios lleguen a las personas de forma clara, eficiente y sin trabas”.
- Gonzalo Winter (FA): Su comando respondió que “la reforma previsional del Presidente Boric cumplió lo que tres gobiernos seguidos intentaron sin éxito: subir considerablemente las pensiones de los actuales jubilados, al incorporar elementos de un sistema mixto de pensiones”. Comentaron que el hecho de “que el 64% de la población piense que la reforma fue insuficiente, refrenda la necesidad de seguir fortaleciendo el Seguro Social y separar la industria”.
- Jaime Mulet (FRVS): El diputado indicó que “esta reforma se aprobó con un amplio acuerdo político entre gobierno y oposición que se gestó vía concesiones recíprocas, pero creo que primero hay que implementar la reforma, y como sabemos, comenzará a regir plenamente en 18 meses más. Luego, hay que esperar y ver cómo avanza y ver cómo funciona al menos algunos años más y evaluar. Entonces, no tengo en mis prioridades una reforma al sistema previsional, salvo, apenas podamos fiscalmente, aumentar la PGU".
Desafíos de Sostenibilidad y Comparación Internacional
La Longevidad y las Tablas de Mortalidad
El ex superintendente de AFP y académico de la Facultad de Economía y Negocios (FEN) de la Universidad de Chile, Guillermo Larraín, se refirió a una de las cosas que más se dicen en este debate: la focalización de respuestas en el ajuste de alternativas de pensión. La idea del Gobierno es crear un seguro de longevidad, junto con perfeccionar la tabla de mortalidad vigente. La ministra Jara acogió la propuesta de reducir las tablas de mortalidad, a lo que Larraín respondió: "Si yo le bajo la edad a la mortalidad es simplemente truncar las distribuciones, es suponer ficticiamente que las personas van a vivir menos. Estoy haciendo trampa en el solitario, estoy diciendo, 'mire, usted va a vivir menos para efectos del cálculo de su pensión de lo que realmente va a vivir’".
Larraín ejemplificó con que "la tabla de mortalidad es como un termómetro, es exactamente igual a un termómetro". Subrayó que "les pido que no confundan lo que es el instrumento del uso del instrumento". El académico sostuvo que "la calidad de vida mejora. Entonces una persona de 60 años hoy, o de 65 años está en más condiciones de trabajar que una persona de 60 o 65 hace medio siglo atrás". Su propuesta es que "el Estado asuma un rol más importante para gestionar la cola de la longevidad, la cola extrema de la longevidad", lo cual se puede hacer "porque tiene esta parte buena que va a estar recaudando impuestos porque la gente se siente mejor a medida que avanza la longevidad".
Contexto Global y Sostenibilidad
La OIT sugiere que los sistemas de seguridad social incluyan los conceptos de universalidad, suficiencia y sobre todo solidaridad. Al respecto, Matteo Triossi, Doctor en Economía e Investigador MIPP, señala que “en general, los países con población envejecida con sistemas de pensiones de reparto tienen problemas con el costo del sistema de pensiones: menos trabajadores imponen con respecto a quien percibe las jubilaciones”. Triossi es cauto y agrega que los sistemas de pensión son caros y que la posibilidad de un país de generar riqueza y crecer se relacionaría con la capacidad de pagar pensiones razonables.
Los últimos resultados del Índice mundial de pensiones de Mercer Melbourne (MMPGI) realizados en 2019, situaron a Holanda y a Dinamarca como los países ejemplo en materia de jubilaciones, teniendo una puntuación de 81 y 80,3 respectivamente. Nuestro país se ubica en la décima posición con 68,7 puntos y encima del promedio global de 59,3, estando un puesto más abajo que Canadá, y uno sobre Irlanda. Aunque los números parecen positivos, Triossi es categórico: “el sistema de pensiones en Chile no es política o socialmente sostenible sin intervenciones mayores”.