La situación de vida de los niños, niñas y jóvenes que forman parte de la red de atención del Servicio Nacional de Menores (SENAME) en Chile ha generado profunda indignación y preocupación en la ciudadanía. Este sentimiento se ha agudizado no solo por casos trágicos como la muerte de Lissette Villa y las denuncias asociadas, sino también por las revelaciones del informe de la Comisión Especial Investigadora del funcionamiento del SENAME y los antecedentes proporcionados por el Informe del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH).
Una cruel paradoja existe en el SENAME: un organismo que alberga a niños, niñas y jóvenes en situación de vulnerabilidad y vela por sus derechos, es hoy cuestionado por la falta de estos. No existen "niños y niñas del SENAME", sino más bien una población excluida, precarizada y sin atención digna en educación y salud. La exacerbada institucionalización de sus vidas se acentúa, paradójicamente, por la precaria institucionalidad.
Historia y contexto de la institucionalización de la niñez en Chile
El presente artículo problematiza la construcción del concepto de niño para el SENAME a través de los modelos de intervención que decantan en la institucionalización de niños en Chile. La historia de institucionalización de niños en Chile está marcada por el concepto de los Derechos del Niño, la Convención Internacional sobre Derechos del Niño, y la creación y crisis del SENAME.
Orígenes del SENAME y la influencia neoliberal
El Servicio Nacional de Menores (SENAME), institución fundada en Chile durante la dictadura, estuvo a cargo de articular la red de protección de niñas y niños por vulneración de derechos desde 1979 hasta el 2022. Su creación en 1979 se materializó con la firma de un sinnúmero de convenios con entidades privadas para que estas administraran las instituciones residenciales, el traspaso a su administración de todas las que hasta ese momento eran administradas por el Estado, y el incentivo al sector privado para emprender esa actividad a través de la entrega de una subvención fiscal por niño, niña o adolescente atendido. El cambio del antiguo CONAME (Consejo Nacional de Menores) al SENAME fue una expresión explícita del poder disciplinario de la dictadura: bajo la promesa de potenciar un organismo estatal se intentó fortalecer dicho servicio, con el objeto de que a la infancia se la incluyera en los procesos económicos del capitalismo neoliberal.
Sin embargo, a raíz de la crisis económica de los años 80, el monto de las subvenciones se fue deteriorando y dejó de ser atractivo para el sector privado, desincentivándose su participación. También se debilitó aún más el rol de fiscalización del SENAME, pues, por un lado, la escasez de los recursos traspasados no permitía exigir con suficiente fuerza a las instituciones colaboradoras, y por otro, la escasez de interesados hizo cada vez más difícil para el SENAME caducar los convenios existentes por mal funcionamiento. De esta forma, la atención de los niños, niñas y adolescentes carentes de cuidado parental comenzó a depender de un modelo híbrido, en que se observan atisbos de ciertas reglas del libre mercado, pero un mercado empobrecido y sin competencia. Hoy en día, si bien el Estado puede administrar centros directamente a través del SENAME, sigue atendiendo directamente un escaso porcentaje de establecimientos (6%), pues la gran mayoría (un 94%) se encuentra administrado por entidades privadas, fundamentalmente organismos colaboradores acreditados. Estos últimos administran las residencias a cambio de una subvención, lo que termina haciendo a las residencias dependientes para su funcionamiento de las donaciones particulares y de los programas de voluntariado. El problema de ello es que su financiamiento se termina entendiendo como un elemento meramente benéfico y caritativo, y no como una obligación de los Estados que deriva de los derechos humanos.
Crisis y denuncias
El cese de las funciones del SENAME en 2022 fue resultado de una larga trayectoria de denuncias que, iniciadas en 2013 y sostenidas a lo largo de los años, revelaron cómo el organismo instruido por el Estado para proteger a la niñez fue lugar de diversas prácticas de violencia institucional. La polémica desatada en la opinión pública tras las denuncias de diversos informes (Comisión de Familia, 2013; INDH, 2017; Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2017; SENAME, 2014; SENAME, 2017), las investigaciones periodísticas y la protesta ciudadana tras el estallido social de 2019, pusieron en duda la capacidad de protección de la infancia por parte del organismo y del Estado.
Crisis al interior del Sename
La prevalencia de muerte entre los NNA atendidos en el SENAME es considerablemente más alta que entre los NNA en general. En promedio, murieron anualmente 0,94 niños, niñas y adolescentes por cada 1000 de quienes recibieron atención en la Red del SENAME, entre 2006 y 2014. En contraste, entre todos los NNA en Chile, la prevalencia de muerte asciende a solamente 0,68 por cada mil. Es crucial investigar cuántas de estas muertes se deben a la negligencia, el descuido y la falta de debida diligencia para con ellos.
El estudio realizado por UNICEF y el Poder Judicial, que ha vuelto a develar los abusos en residencias de protección, nos recuerda que actualmente cerca de quince mil niños son atendidos anualmente en estos centros. Paradójicamente, la solución legal frente al maltrato grave y la negligencia trae aparejada otras formas de vulneraciones: la ruptura parcial o total de los vínculos con la familia de origen y la violencia institucional representada por las prácticas de las residencias.
La violencia institucional en el SENAME y sus características
La violencia institucional se entiende como aquellas prácticas estructurales de violación de derechos realizada por funcionarios públicos, quienes cometen abuso, negligencia, deterioro en la salud, bienestar físico o emocional a través de programas o procedimientos. Dichas prácticas implican la regulación de un vínculo en un lugar de vulnerabilidad; pueden ser individuales o colectivas, organizadas o espontáneas, ritualizadas o rutinizadas, legales o ilegales, intencionales o no intencionales, por acción u omisión, directa o indirecta, o tener diferentes grados de intensidad punitiva y lesividad. La violencia institucional también remite a la cuestión del poder, donde las instituciones bloquean un campo de relaciones de poder, instalando estados de dominación.
Factores que contribuyen a la violencia institucional
Diversas líneas de investigación sugieren que varios factores contribuyen a la calidad insuficiente de los cuidados residenciales:
- El gran tamaño de los establecimientos.
- La falta de especialización y cuidado por parte de los encargados de dicha labor (alta rotación).
- La infraestructura y las condiciones despersonalizantes en las residencias.
Estos nudos podrían derivar en vulneraciones por parte de los funcionarios y agudizarse con la pandemia, producto de la rotación, la sobrecarga, la suspensión de cuidados de equipo y capacitaciones. Otras líneas de investigación señalan la impunidad jurídica, la ausencia de control político y la tolerancia a ciertos ilegalismos como marcos desde donde el Estado sitúa la intervención-gestión.
En Chile, los abordajes de la violencia institucional se han dado principalmente desde informes de instituciones fiscalizadoras del Estado que han denunciado al SENAME. Pese al papel estratégico del SENAME, pocas investigaciones se han orientado al estudio de su relación con la violencia institucional. La tendencia a comprender la violencia hacia la niñez como una cuestión de excesos individuales y la ausencia de estudios que aborden la urgencia de comprender la complejidad del sistema y sus prácticas abusivas, dan cuenta de ciertos vacíos que urge atender.
Lógicas de intervención que perpetúan la violencia
Según el estudio realizado con profesionales del área de protección de derechos, el SENAME concibe la problemática y la implementación de la intervención en protección a partir de, al menos, dos lógicas:
- Lógica economicista: Prioriza la reducción del gasto con el fin de focalizar la intervención y sectorizar la vulneración, con recursos escasos y directrices político-financieras. Se expresa en la frase «caso atendido, caso pagado», la cual, signada como violenta, condiciona la protección a la cobertura de los programas. Esta perspectiva atomiza la vulneración en una clase social en detrimento de otra, invisibilizando situaciones en sectores acomodados.
- Lógica de estandarización: Si bien no se detalla en el extracto, esta lógica, junto a la economicista, orienta las prácticas para optimizar recursos, dar cuenta de metas y medir resultados.
Cualquiera que conozca de cerca las relaciones y mecanismos de poder bajo los cuales se captura la vida de la infancia pobre, advertirá que tanto los niños institucionalizados por razones de protección como los adolescentes condenados punitivamente por transgredir el contrato social han construido su subjetividad y su proyecto vital a partir de objetivas condiciones de desprotección. La racionalidad con la que funcionan los programas ambulatorios y residenciales del nuevo servicio de la niñez obedece no tanto a la máxima jurídica del «interés superior del niño», sino que a profundos procesos de confinamiento y corrección moral de las conductas infantiles en las familias del bajo pueblo.
Consecuencias de la institucionalización y responsabilidad estatal
La separación de un niño con su familia de origen es una situación excepcional y transitoria, dados los graves efectos psicológicos que tienen este tipo de acontecimientos. Sin embargo, en Chile, la internación de niños ha sido un medio frecuente de protección a la infancia gravemente vulnerada y se ha mantenido vigente desde 1758. Por ejemplo, un estudio de 2010 encargado por UNICEF y SENAME, señala que el tiempo promedio de permanencia en las residencias es de 2,7 años, lo que convierte una situación provisoria en prolongada e incluso permanente.
Lo anterior se puede observar en la forma en que está diseñado el sistema de visitas al interior de las residencias, donde habitualmente no existen condiciones mínimas para encuentros que permitan la promoción de relaciones familiares. Desde esta perspectiva, la separación que busca proteger es experimentada como un castigo antes que como una oportunidad para modificar un problema en las relaciones entre padres e hijos. La separación protege a los niños del maltrato de los padres, pero en sí misma no cambia a los padres.
Informe de la ONU y sus implicaciones
El Informe del Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas ha sostenido que existen graves y sistemáticas violaciones de derechos garantizados en la Convención de Derechos del Niño en perjuicio de los niños y niñas a cargo de la supervisión del SENAME. Estas violaciones son graves por el gran daño que miles de niños han sufrido en las últimas décadas, evidenciando un fracaso total del Estado en la materia. Cuando se habla de graves y sistemáticas violaciones a los Derechos Humanos de los niños y niñas en el SENAME, las víctimas se cuentan por miles a lo largo de las décadas, y su situación es comparable a la de las víctimas de la dictadura chilena.
De esa violación de Derechos Humanos nace la obligación del Estado de reparar a las víctimas de manera integral. Estas medidas de reparación son variables y dependerán del caso, pero también del tipo y naturaleza de la vulneración. En el caso del SENAME, no basta con la mera indemnización. La responsabilidad que se debe perseguir no solo son las penales, sino también las administrativas y políticas que correspondan, ya que lo que interesa saber es quién pudo haber hecho algo y, finalmente, dejó que esto ocurriera.
Un segundo grupo de medidas busca establecer la verdad de lo que ocurrió en el SENAME, los hechos, las falencias y las consecuencias que los niños y niñas cargan por su paso por el sistema. Un tercer grupo de medidas está destinado a la rehabilitación o reparación propiamente tal de los niños y niñas dañados por su paso por el SENAME, incluso si ya son adultos. Estas medidas son esenciales para reintegrar a las víctimas a su proyecto de vida.
Hacia una nueva institucionalidad: Mejor Niñez
La ley que crea el futuro Servicio Nacional de Reinserción Juvenil inició su segundo trámite en el parlamento. Este es uno de los dos servicios que reemplazará al SENAME -junto al Servicio Nacional de Protección a la Niñez y Adolescencia que dependerá del Ministerio de Desarrollo Social-, y se preocupará de la reinserción de los adolescentes y jóvenes que infringieron la ley. La nueva institución contará con un sistema especializado de administración de justicia, con profesionales del Poder Judicial formados especialmente para tratar a adolescentes y jóvenes en conflicto con la ley.
Mejor Niñez inicia su misión de protección con tres desafíos: trascender la denuncia y profundizar en las condiciones de emergencia que hacen posible la violencia institucional, involucrar a los equipos que implementan la política en este diagnóstico y plantear líneas de prevención que consigan desarticular esta violencia. Sin embargo, la institución hoy encargada de la protección de niños, niñas y adolescentes en Chile -presentada bajo el nombre «Mejor Niñez»- no altera la racionalidad ni efectos políticos del antiguo SENAME. Bajo el nombre público «Mejor Niñez», no es más que la reproducción del antiguo dispositivo estatal conocido como SENAME, la institución monopólica de las políticas de intervención, control y administración gubernamental de la infancia pobre en Chile. La herencia de la dictadura bajo el gobierno actual se manifiesta en proyectos deficientes a nivel técnico, caracterizados por propuestas de confinamiento, control, vigilancia y desarraigo familiar. Ninguna propuesta del servicio estatal está interesada en desarrollar intervenciones preventivas ni de fortalecimiento parental. El SENAME podrá cambiar su nombre como servicio estatal, pero su racionalidad y efectos políticos no podrán ser superados históricamente, al menos no bajo esta Constitución, ni mucho menos sin una legislación que garantice radicalmente la protección de los derechos de la infancia pobre y proletaria del país.
La necesidad de un cambio de paradigma
El Estado no ha demostrado la altura necesaria para proteger a los niños ni para investigar los delitos cometidos en su contra. La prueba de la moral de una sociedad se refleja en lo que se hace por los niños. La ausencia de una legislación específica de garantía de derechos de la niñez, así como de salud mental infantil, instalan la necesidad de un debate ya no tan solo jurídico sino que también filosófico, pues nos remite a la pregunta política por la vida infantil. Es plausible indicar que el estatuto normativo de la infancia en Chile es enteramente político, pues es el Estado el que produce y otorga el derecho a la vida en familia, administrando, confinando e institucionalizando su subjetividad. La institucionalización de niños y jóvenes, si bien, otorga un contexto de satisfacción mínima de necesidades materiales, es evidente que el “desafío” recae en cientos de profesionales de las ciencias sociales.
Si queremos llevar adelante un proyecto que considere realmente a los niños como sujetos plenos de derechos, no debemos infantilizar la infancia negando su dimensión política y proponiendo sencillamente que este es un problema de eficiencia o voluntarismo que se resuelve entregando mejores prestaciones y servicios a los usuarios. Abordar el maltrato infantil por parte de la familia o las vulneraciones y abusos en manos de instituciones que tienen por principal tarea la protección, no puede desligarse de una discusión que pueda pensar el lugar de los niños y niñas en nuestra sociedad, así como el contexto en el que se desarrolla y reproduce la violencia.
Es imprescindible reconocer y garantizar universalmente los derechos, especialmente aquellos económicos, sociales y culturales, de forma de asegurar la protección integral de toda la infancia, y evitar políticas fraccionadoras y reactivas. Esto permitiría fortalecer el trabajo comunitario y la entrega de apoyos a las familias para asegurarles condiciones de vida adecuadas para su pleno desarrollo, y evitar, hasta el máximo posible, medidas como la separación de la familia y la internación en residencias. Además, es necesario que la Constitución garantice las condiciones mínimas para que el cuidado residencial sea acorde con su dignidad y condición de sujetos (y no objetos) de derechos. En esto, el Estado, a través de todos sus Poderes, debe dejar de ocupar un rol pasivo, de fiscalizador del sistema, y ocupar en cambio un rol activo, que refleje la responsabilidad primordial que le cabe en el respeto, protección y garantía de los derechos humanos, a nivel legislativo, judicial y de la administración pública.