La situación de la infancia y adolescencia en Chile ha sido una preocupación central, especialmente en lo que respecta a la protección de sus derechos y a las políticas públicas implementadas para garantizar su bienestar. Un informe del Observatorio de la Niñez y Adolescencia, “Infancia Cuenta”, reveló una cruda realidad: "uno de cada cuatro niños vive en pobreza multidimensional, es decir, sus familias tienen bajos ingresos y presentan dificultades en ámbitos de educación, salud, vivienda y de acceso a redes familiares y sociales". Además, un 18,2% de los menores vive en pobreza por ingresos y un 5,3% en situación de indigencia, mientras que el 22,7% reside en hogares con alto nivel de hacinamiento. Esta precariedad en las condiciones de vida y reproducción de la mayoría de las familias chilenas resalta la necesidad de políticas integrales y efectivas para la protección de la niñez.
La Crisis del Servicio Nacional de Menores (Sename)
Orígenes y Enfoque Tutelar del Sename
El Sename, organismo creado en 1979 durante la dictadura militar, dependía administrativamente del Ministerio de Justicia. Desde sus fundamentos, su enfoque hacia la infancia ha sido predominantemente tutelar, con una concepción del niño como un "estado irregular". Viviana Soto, académica del Departamento de Educación, recalca que, como institución, sus objetivos incluyen "reinsertar y rehabilitar y reparar los derechos de los(as) niños(as) que han sido vulnerados". Sin embargo, la creación y desarrollo del Sename replicó una visión del niño-objeto, al que hay que controlar y "reparar" como si fuera un "utensilio", cuando a los sujetos no se les repara.
Fallos Sistémicos y Vulneración de Derechos
La profunda crisis del Sename ha expuesto graves deficiencias sistémicas:
- Deficiencias en el sistema judicial: El sistema judicial, tanto en sus aristas penales como de familia, ha incumplido gravemente procedimientos y derechos básicos de las niñas y niños que llegan a tribunales. A pesar de las capacitaciones a los jueces, los niños y jóvenes son tratados con la lógica penal de los adultos, otorgando soluciones inapropiadas. La ejecución de las penas, por otra parte, queda sujeta a la buena voluntad de algún defensor, pues no existen “defensores de ejecución”. En el ámbito familiar, investigaciones han desmenuzado el total abandono a los principios del debido proceso de parte del Estado en los Tribunales de Familia, evidenciando ausencia de abogados, peritos sin título o falsa acreditación, sentencias sin audiencia, y declaraciones de niños frente a varios jueces.
- Problemas institucionales en los centros: La institución a cargo de la custodia y reintegro de estos menores a la sociedad no ha contado con las condiciones mínimas para cumplir su labor. Un informe reservado filtrado a la prensa en agosto reveló que más de 33 centros detectaron graves problemas de gestión y vulneración de derechos. La cifra de niños(as) muertos(as) en dependencias del Sename alcanzó los 273, de los cuales 170 se produjeron en dependencias no directamente estatales con fiscalización muy precaria. Entre 2005 y 2016, al menos 1.313 menores fallecieron, y solo en 23 casos se estableció la causa tras autopsia, desconociéndose el estado de los "sobrevivientes". El fallecimiento de Lissette Villa (11 años) en el Cread Galvarino en Santiago, informado en abril, reveló una serie de irregularidades al interior del organismo. Datos de entrevistas a 405 niños en centros Sename mostraron que casi la mitad (197) acusaron distintos tipos de vulneraciones, y uno de cada cinco sufrió apremios ilegítimos.
World Vision y su análisis sobre la crisis del Sename
Críticas al Modelo de Gestión y Financiamiento
La crisis del Sename ha sido atribuida a un sesgo de clase y a la indiferencia del mundo político, ajeno a la realidad de la niñez vulnerada. El pacto político que ha sostenido el modelo de desarrollo social y económico en Chile ha obviado aquellas materias no consideradas "productivamente relevantes", entendiendo los problemas de la niñez como secundarios. Un elemento crítico ha sido el sistema de subvenciones: el Estado asigna un voucher de $200 mil mensuales por cada menor atendido, lo que es la tercera parte de lo destinado a un preso. Sin embargo, un niño con patología psiquiátrica o adicto a las drogas requiere un par de millones mensuales para tratamiento, según José Garrido, académico de la UDD.
El sistema del Sename fue percibido como capturado por intereses políticos, lo que ha llevado a que sea manejado con criterios políticos en lugar de técnicos, en un área tan sensible. Se ha señalado que existen incentivos para que el sistema sea capturado por intereses, ya que se redujo el Estado Subsidiario a la entrega de un voucher, en lugar de administrar justicia. Marcela Labraña, ex directora del Sename, anunció el potenciamiento de las oficinas de protección de derechos (OPD) y la creación de "80 nuevas oficinas", lo que suscitó interrogantes sobre una posible municipalización de la prevención y promoción de vulneraciones.
Nuevas Políticas Públicas y la Transformación Institucional
Ante la grave crisis, el Estado chileno ha impulsado una profunda reformulación de su institucionalidad para la protección de la niñez y adolescencia, dejando atrás el modelo del Sename.
Marco Normativo: Ley de Garantías y Protección Integral
En marzo de 2022 se promulgó la Ley sobre garantías y protección integral de los derechos de la niñez y adolescencia, estableciendo un marco normativo general para enfrentar integralmente la protección de los derechos de NNA. Esta ley busca sentar las bases para un nuevo trato con la infancia, con un paradigma distinto al desarrollado previamente.
Nuevos Servicios: Mejor Niñez y Reinserción Social Juvenil
Con la puesta en marcha del nuevo servicio Mejor Niñez en octubre de 2021 para la atención de los niños, niñas y adolescentes vulnerados en sus derechos, y la creación del Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil, Chile busca contar con un sistema de justicia especializado con fiscales, jueces y defensores expertos en responsabilidad penal adolescente. El país aspira a una institucionalidad más robusta para el respeto, protección, promoción y realización de los derechos de la niñez y adolescencia.
Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia (Mejor Niñez)
Naturaleza y Objeto del Servicio
El Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia es un servicio público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Desarrollo Social y Familia. Su objeto principal es garantizar la protección especializada de niños, niñas y adolescentes gravemente amenazados o vulnerados en sus derechos, asegurando la provisión y ejecución de programas especializados para abordar casos de mediana y alta complejidad. El Servicio deberá garantizar el pleno respeto a los NNA en su calidad de sujetos de derechos de especial protección, y respetar y hacer respetar sus derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política de la República, la Convención sobre los Derechos del Niño y demás tratados internacionales. Actuará en un modo acorde a la Política Nacional de Niñez y Adolescencia y su Plan de Acción, garantizando el derecho de acceso a la justicia de forma independiente. Operará con un enfoque de derechos, concordante con la dignidad humana del niño, niña o adolescente.
Principios Rectores y Sujetos de Atención
Los principios rectores del Servicio incluyen el interés superior del niño, niña o adolescente, la igualdad y no discriminación arbitraria, la autonomía progresiva, la perspectiva de género, la inclusión, la protección social y la participación efectiva. El Servicio dirigirá su acción a niños, niñas y adolescentes, incluyendo a quienes tengan dieciocho años o más, siempre que se encuentren bajo cuidado alternativo y cursando estudios, hasta el 31 de diciembre del año en que cumplan veinticuatro años.
Estructura y Funciones
El Servicio es dirigido por un Director o Directora Nacional, cuyo cargo dura cinco años y puede renovarse por una sola vez, y cuenta con direcciones regionales en cada región del país. Tanto el Director Nacional como los directores regionales son nombrados mediante el Sistema de Alta Dirección Pública. Entre sus funciones se encuentran:
- Elaborar la normativa técnica y administrativa de cada programa de protección especializada.
- Colaborar con órganos del Estado y requerir o entregar información.
- Generar procedimientos para recabar periódicamente la opinión de NNA y sus familias.
- Velar por el respeto de los derechos humanos y las disposiciones legales.
- Diseñar y desarrollar políticas, programas y actividades de capacitación.
- Solicitar información a cualquier órgano del Estado.
- Ejercer acciones para la recuperación de recursos utilizados en contravención.
El Servicio cuenta con un Consejo de Expertos, conformado por cinco miembros con reconocida trayectoria en áreas ligadas a la niñez, quienes durarán tres años en su cargo, renovables por una sola vez.
Líneas de Acción y Diseño de Programas
Las líneas de acción o modalidades de atención especializada del Servicio incluyen:
- Diagnóstico clínico especializado y seguimiento de casos, y pericia.
- Intervenciones ambulatorias de reparación.
- Fortalecimiento y vinculación.
- Cuidado alternativo.
- Adopción.
Los programas de protección especializada se diseñarán en base a evidencia técnica y territorial, a evaluaciones anteriores realizadas por el Servicio o terceros, y atendiendo a las evaluaciones del Ministerio de Desarrollo Social y Familia u otros organismos competentes del Estado.
Fiscalización y Colaboradores Acreditados
El Servicio contará con una unidad de fiscalización para supervisar y aplicar sanciones a los colaboradores acreditados. Solo podrán ser colaboradores acreditados las personas jurídicas que hayan adoptado e implementado modelos de organización, administración y supervisión para prevenir delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de NNA, así como el correcto uso de recursos públicos. Las infracciones gravísimas, como la ocurrencia de dichos delitos o el mal uso de recursos públicos, pueden ser sancionadas hasta con el término de la acreditación. El Servicio mantendrá un registro de estos colaboradores disponible en su página web y actualizado anualmente.
Indemnización por Daños y Personal Idóneo
En caso de que niños, niñas o adolescentes resulten dañados por falta de servicio, la indemnización por el daño moral será fijada por el juez, considerando la gravedad del daño y la modificación de las condiciones de existencia del afectado. El Servicio, además, deberá contar con personal capacitado e idóneo para el ejercicio de sus funciones.
Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil
En el ámbito de la responsabilidad penal adolescente, se requiere establecer el nuevo Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil especializado, actualmente en discusión en el Congreso Nacional. Este servicio coordinará y entregará una oferta programática orientada a la efectiva reinserción social y a la promoción de conductas que permitan a los adolescentes desistir de la comisión de delitos. Asimismo, se busca mejorar las condiciones de los centros de privación de libertad de los adolescentes en cuanto a infraestructura, habitabilidad y supervisión en la aplicación de los programas.
Desafíos y Recomendaciones para una Protección Efectiva
A pesar de los avances normativos y la creación de nuevas instituciones, persisten desafíos significativos para garantizar la protección integral de la niñez y adolescencia en Chile.
La Importancia de la Prevención Comunitaria
Un aspecto clave es el enfoque en la prevención. Los Programas de Prevención Comunitaria (PPC), que en 2013 atendían a más de 7.000 niños, demostraron ser efectivos. Lo más importante de estos programas es que no era necesario estar dañado para participar; partían de la base de que los niños viven en comunidades y era necesario potenciar ese territorio para fomentar que el niño fuera un ciudadano respetado y participante activo. Un estudio de Abarca, Quilodrán y Cortés plantea que la modalidad PPC logra prevenir la ocurrencia de vulneraciones de derechos y el ingreso de los niños y niñas a la Red Sename de Mediana y Alta complejidad, así como situaciones de vulnerabilidad como conductas de calle, consumo de droga y conductas transgresoras en contextos violentos y excluidos socialmente.
Sin embargo, la “gran paradoja de la intervención con infancia es que mientras más dañado, mejor”, destinando más recursos a trabajar con el niño ya dañado, a pesar de saber que ese daño puede prevenirse. La propuesta de municipalizar la prevención y la promoción de derechos a través de las OPDs genera cuestionamientos sobre la suficiencia de profesionales (un psicólogo y un trabajador social para toda una comuna) y el riesgo de instrumentalizar a los niños para fines políticos.
Enfoque en las Causas Raíz y la Intervención Integral
Académicos como José Garrido sostienen que "el problema hay que verlo y enfrentarlo antes de que llegue al Sename", poniendo el foco en todo lo que sucede antes. Los niños más afectados provienen de barrios segregados, viven en medio de la violencia, el abuso y las balaceras, siendo víctimas, no victimarios. Las escuelas municipales, a menudo las únicas que los reciben, no tienen cómo hacerse cargo y muchas veces los “derivan” (echan), llevando a los niños de colegio en colegio. Peor aún, muchos profesores prefieren no informar a los Tribunales de Familia.
Se necesitan políticas públicas que aseguren a las familias condiciones socioeconómicas suficientes para que puedan cumplir con su rol protector. En el ámbito de la vulneración de derechos, se debe avanzar en mecanismos de coordinación efectivos entre la oferta programática de protección especializada y la de protección social dirigida a las familias, garantizando el acceso a prestaciones sociales para todos los niños con medidas de protección. Además, es crucial reformular el cuidado alternativo residencial para evitar la masividad de niños en residencias, fortalecer el trabajo con sus familias para superar las vulneraciones y lograr la reunificación. UNICEF apoya esta reformulación, colaborando con el rediseño de programas de familias de acogida y revinculación familiar, y con la articulación de actores institucionales para disminuir los índices de violencia.
Necesidad de un Nuevo Trato y Compromiso Social
Viviana Soto señala que el Estado ha actuado de manera lenta y tardía, por lo que es perentorio un nuevo trato con la infancia. Dimas Santibáñez, del Departamento de Antropología, apunta a la necesidad de repensar el conjunto de recursos estructurales y de superar el concepto de subvención diferencial, que genera prácticas perversas. También es fundamental la formación en educación social para quienes trabajan con NNA, con una pedagogía que mire al sujeto y lo invite a construir desde sus necesidades. Aún persiste en Chile una “lógica de patrón de fundo, de un Estado tutelar o de ‘padre omnipotente’ que todo lo sabe”, discriminando a los niños y separando la infancia infractora de la maltratada, cuando ambas son responsabilidad de la sociedad. La Ley de Responsabilidad Penal Adolescente (N°20.084) aclara que "la sanción no es la intervención" y que los niños son responsables penalmente, pero bajo un sistema penal especial.
Para una intervención efectiva, se vuelve necesario desarrollar un buen diagnóstico e intervención personalizada, con antecedentes e información de acceso integrado en todos los niveles: salud, educación, comunidad y redes. Esto implica superar la visión economicista de la sociedad y un compromiso transversal para trabajar coordinadamente ante los índices de violencia y vulneración que enfrentan NNA en distintos ámbitos de su vida.