La profunda crisis que sufre el Servicio Nacional de Menores (Sename) en Chile ha relevado el tema de la infancia en el país y la constante vulneración de sus derechos. Esta situación revela la precaria situación que viven cientos de niños y niñas, donde la afectación de su vida emocional, social y económica no ha sido una de las preocupaciones centrales de la sociedad. A lo largo de los años, diversos informes y denuncias han puesto en evidencia las falencias sistémicas y la necesidad urgente de una reformulación profunda del organismo.
Orígenes y Enfoque del Servicio Nacional de Menores
Recordando su origen, el Sename es un organismo creado en 1979, durante la dictadura militar de Augusto Pinochet. Su nombre da cuenta de la concepción de la infancia como un estado irregular. Depende, administrativamente, del Ministerio de Justicia y desde sus fundamentos se aprecia su enfoque tutelar hacia la infancia. Como institución, y tal como lo señala su nombre, presta servicios entre cuyos objetivos destacan “reinsertar y rehabilitar y reparar los derechos de los(as) niños(as) que han sido vulnerados”, recalca Viviana Soto, académica del Departamento de Educación.
La Concepción del "Niño-Objeto"
La creación y desarrollo del Servicio Nacional de Menores ha replicado una visión del niño-objeto que recibe ayuda y asistencia del Estado, al cual hay que controlar y “reparar” como si fueran “utensilios”, siendo que a los sujetos no se les repara. Si bien desde los 90 ha habido cambios positivos y alentadores en torno a la infancia, como la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño, persisten muchas otras formas de maltrato infantil que “nosotros(as) todavía ni siquiera hemos podido reconocer. Yo creo que, de alguna manera, todavía tenemos un resabio de que los(as) niños(as) son personas inacabadas e insuficientes, como si fueran minusválidos(as)”, critica la psicóloga jurídica y académica del Departamento.
En ocasiones, los(as) niños(as) se ven afectados(as) y triangulados(as) por los conflictos no resueltos de sus padres -como los divorcios con la consecuente disputa por la tutela y crianza de sus hijos(as)- , lo que constituye “otra forma de maltrato poco visible” explica Salinas.
Hoy, pese a los avances vividos por la sociedad chilena en relación a la infancia, persiste una serie de situaciones que reflejan el maltrato hacia la niñez, cayendo en una “lógica de patrón de fundo, de un Estado tutelar o de ‘padre omnipotente’ que todo lo sabe, discriminando a los(as) niños(as). Se ha tendido a separar las infancias, la infractora de ley de aquella que ha sufrido maltrato. No obstante, ambas “son parte de la infancia y son responsabilidad nuestra como sociedad.
La Alarma de los Deceos y el Caso Lissette Villa
En abril de 2017, la prensa informó el fallecimiento de Lissette Villa (11 años) en el Centro de Reparación Especializada de Administración Directa (Cread) Galvarino en Santiago. Su caso reveló una serie de irregularidades al interior del organismo. Por su parte, hace dos meses el propio Servicio Nacional de Menores publicó la cifra de niños(as) fallecidos(as) al interior de centros pertenecientes al organismo entre 2005 y 2006, alcanzando un total de 210 casos; la cifra asciende a 865 decesos ocurridos en 11 años.
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Revelaciones Clave: La Encuesta del SENAME en 2011
Un antecedente crucial que expuso la vulnerabilidad de los niños bajo protección estatal fue la encuesta realizada por el propio SENAME en 2011. Esta investigación se aplicó a 4.000 niños del sistema residencial y sus resultados revelaron la grave situación de maltrato y abuso al interior de los centros.
Hallazgos Específicos de la Encuesta "Mi Derecho a Ser Escuchado" (2011)
- Más de 200 niños dijeron que alguien les había tocado sus genitales.
- Más de 150 dijeron que los habían obligado a tocar las partes íntimas de otras personas.
- En el grupo de los niños de 7 a 12 años, el 7,8% (157 niños) afirmó que alguien (sin precisar si un adulto de la residencia u otro niño) les había tocado partes íntimas de su cuerpo: “Identificando mayoritariamente más de una parte de su cuerpo, seguido de la vagina, el poto, el pene y los senos”, detalla el informe.
- Si se consideran solo los niños que acusan haber sido tocados, hay 238 casos que SENAME conoció en 2011.
La Ineficacia en la Denuncia y Protección
A pesar de la gravedad de estos hallazgos, la información de 2011 no se tradujo en un número significativo de denuncias a la fiscalía. De acuerdo a los datos obtenidos por CIPER, ese año solo hubo 35 denuncias hechas por los directores regionales de SENAME a las fiscalías. Cifra similar en 2012 con 48 casos.
Lo único que parece haber hecho SENAME fue distribuir entre sus colaboradores acreditados la circular Nº 18 y Nº 19, donde establecía los procedimientos que deben realizar quienes detecten “hechos constitutivos de maltrato físico, psicológico o de delitos en contra de niños, niñas o adolescentes sujetos de atención”. Ambos documentos son claros en establecer que todas las personas que tomen conocimiento de un posible delito cometido al interior de los hogares y residencias de menores, tienen la obligación de denunciarlo ante las autoridades competentes -Ministerio Público, Carabineros o PDI- en no más de 24 horas.
De acuerdo a lo que el SENAME señaló a CIPER, la implementación de ambas circulares en 2011 “buscó generar una acción rápida y efectiva para proteger a los niños que eventualmente estaban expuestos a maltratos o abusos”. Sin embargo, “eso no ocurrió”. Llama la atención que ante la gravedad de los hechos detectados por la encuesta “Mi derecho a ser escuchado”, hayan sido tan pocos los casos que llegaron a la justicia. Y más grave resulta que, a dos años de que esos instructivos establecieran los pasos a seguir frente a hechos constitutivos de delitos, recién en 2013 el SENAME estuviera “articulando un registro nacional de la aplicación de estas circulares que se llevan de manera descentralizada”. En otras palabras, la institución que dirige Melo no manejaba las cifras sobre cuántas denuncias habían llegado a tribunales por parte de sus propios funcionarios o de sus colaboradores acreditados.
La Investigación Conjunta UNICEF-Poder Judicial y su Ocultamiento
A medida que la discusión avanzaba y se sumaban nuevas instituciones a investigar la vida, usualmente invisible, de los niños en el sistema de protección, quedó claro que existía un enorme problema de presupuesto (el Fisco entrega un tercio de lo que se necesita para mantener a un niño en el sistema).
Una investigación realizada por el Poder Judicial y la Unicef sobre cómo viven los 15.000 niños supuestamente protegidos por el Estado no solo mostró la presencia extendida del abuso sexual y de la violencia. Esta investigación, resultado de un convenio entre Unicef y el Poder Judicial, fue encabezada por la jueza Mónica Jeldres e integrada por las magistradas de tribunales de familia Patricia Rivera, Alejandra Valencia, Cecilia Ruiz y la doctora en derecho Paulina Gómez. En representación de Unicef participó la socióloga Carolina Bascuñán, quien diseñó muchos de los instrumentos que se aplicaron en la investigación. El estudio en terreno abordó las condiciones de vida de 6.500 niños atendidos en 10 regiones e identificó los principales nudos críticos que enfrenta el sistema de protección.
Hallazgos de la Comisión Jeldres
La Comisión Jeldres detectó la presencia constante del abuso sexual, delito que a veces cometen los propios guardadores, pero que en su mayoría es realizado por otros jóvenes internos. En las Aldeas Infantiles SOS, institución que fue examinada a fondo por la comisión, “un 10% de todos los niños y niñas bajo el cuidado de esa institución participó de algún tipo de abuso sexual como víctima o agresor”, concluye el informe.
También se registró la presencia masiva de la violencia física y verbal por parte de los guardadores o de parte de niños mayores. Y castigos como el encierro o dejar a los menores sin comer. Como resultado de lo anterior, la Comisión identificó:
- 28 hogares con antecedentes de violencia de adultos contra niños.
- 45 hogares con datos de violencia entre menores.
- 9 hogares con antecedentes de abusos sexuales cometidos por un adulto contra un niño.
- 10 hogares con datos de abuso sexual entre niños internos.
Cada vulneración de derechos detectada en ese informe estaba ligada a un fallo, a un renuncio de los organismos que deben proteger a esos niños: el Servicio Nacional de Menores (Sename) y el Poder Judicial.
El Intento de Ocultamiento del Informe
A fines del año pasado, cuando los resultados de la Comisión Jeldres se terminaban de ordenar, el equipo fue intervenido por el ministro de la Corte Suprema, Héctor Carreño. La jueza Jeldres renunció y su puesto fue ocupado por la magistrada Gloria Negroni. Administrado por Carreño y por el SENAME, el informe fue cuestionado metodológicamente y olvidado.
El SENAME ha recibido la mayor parte de las críticas por su reacción tardía. Sin embargo, las acusaciones más graves y más de fondo han sido dirigidas al Poder Judicial, que es coautor de la investigación e invirtió en ella aproximadamente $200 millones. Esto debido a su intento de mantener en reserva los resultados (CIPER solicitó la información durante cuatro meses, vía Ley de Transparencia, sin obtener ni los documentos ni una explicación para la no entrega) y sobre todo, por no haber investigado los antecedentes constitutivos de delito que la investigación estaba revelando.
Según señaló a CIPER la socióloga Carolina Bascuñán, Carreño se opuso a la difusión del trabajo de la comisión para proteger la identidad de los niños y para evitar justamente la alarma pública que se había producido. Sin embargo, ante la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados, el 17 de julio de 2013, Carreño ofreció otra explicación para la no difusión. La vocera de Unicef, Francisca Palma, explicó a CIPER que quien decidía qué se hacía con esa información era el Poder Judicial, “ya que era el mandante del estudio”.
Lo que está fuera de duda es que fue Héctor Carreño quién decidió que los datos de la encuesta no fueran investigados por los Tribunales de Familia, a pesar de que los jueces cuentan con amplias facultades para intervenir hogares y terminar con los abusos detectados por el estudio.
Críticas a la Inacción y a las Fallas Institucionales
Las críticas se extendieron a la forma en que el sistema judicial y el SENAME manejaban los casos de protección infantil.
La Disfunción del Poder Judicial
Entre las críticas más duras lanzadas al Poder Judicial destaca lo expresado por la abogada Paulina Gómez, miembro de la Comisión Jeldres, quien explicó ante la citada Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados que no solo había que investigar la tardía reacción frente al informe, sino buscar las razones del maltrato que recibían los niños “protegidos” por el Estado. Gómez argumentó que más allá de la innegable falta de recursos, hay una lógica institucional que hace que los jueces no se preocupen por la suerte de los niños que ingresan al sistema de protección.
Normalmente, cuando los jueces mandan a un niño a un hogar por ser víctima de violencia, suelen cerrar la causa, como si los problemas del niño se hubieran solucionado. Pero la internación en un hogar no es solución para nadie. Una residencia es un lugar de paso desde donde apoyar a la familia para que supere la violencia en la que vive y el niño pueda volver a su casa; o para buscar una nueva familia para él. Mientras eso ocurre, el niño debe recibir un tratamiento que lo ayude a superar lo que ha vivido. Pero no se ha cerrado nada. Como en el sistema residencial hay cerca de 15 mil niños, en los tribunales debería haber 15 mil causas abiertas.
El cierre de causas se debe a que “se afectan las estadísticas de causas terminadas y las metas de gestión del Poder Judicial”. Esas metas de gestión fueron fijadas por la Comisión Interinstitucional que integran el Ministerio de Justicia, la Corte Suprema y el Ministerio de Hacienda. Lo que se fija para este año es que el 85% de las causas tienen que estar terminadas en un plazo de 120 días desde que ingresan. Esas metas tienen a todos los jueces de familia del país de cabeza cerrando causas a como dé lugar y las principales afectadas son las causas de protección de niños y las de violencia intrafamiliar, donde las personas van sin abogado, porque la ley se los permite. Esas causas, donde las personas sin recursos van sin abogado, son las que se cierran, sin siquiera abrir un juicio. ¿Para qué? Para que figuren como terminadas y suban las estadísticas. “Ahí está el tema de fondo.”
Ante los diputados, la abogada Gómez defendió la idea de que los jueces están obligados a exigir el cumplimiento de los derechos de los niños, derechos que están en los convenios internacionales firmados y ratificados por el Estado chileno. En virtud de esos acuerdos, si un niño necesita atención psiquiátrica, el juez está obligado a ordenarla y el sistema debe responder a esa atención. Y si no tiene recursos, debe generarlos. “Si la autoridad no cumple, se le decreta el pago de una multa o el arresto.” Este mensaje, que transforma a los jueces en activos agentes de la protección de los menores, era transmitido en las “jornadas de transferencia técnica” que realizó la Comisión Jeldres en las 10 regiones visitadas y que fueron suspendidas cuando el ministro Carreño intervino la comisión.
Las críticas de la abogada Gómez fueron profundizadas por el diputado Ricardo Rincón, quien afirmó que la Comisión Jeldres había actuado siguiendo una doctrina apegada a la Convención de los Derechos de los Niños, “y parece que a la Corte Suprema no le agradó”. El parlamentario ejemplificó el problema de fondo con dos casos de la Región de O’Higgins:
- “En un caso, el juez apremió a la autoridad con arresto y gracias a eso un niño violado de siete años tiene atención médica psiquiátrica.”
- “En cambio, una niña de 13 años que está en el hospital de Rengo, violada por su padrastro, como todavía el juez no apremia, no hay recursos para ella y está siendo dopada, sin atención psiquiátrica.”
La Reacción Tardía del SENAME
Otra autoridad que quedó en una delicada posición como resultado del trabajo de la Comisión Jeldres, fue el director del SENAME, Rolando Melo. A comienzos de marzo de 2013, Melo recibió los datos de la Comisión Jeldres que indicaban, hogar por hogar, un cúmulo de graves situaciones detectadas.
La pregunta clave que surgía era: “¿Por qué tiene que aparecer la publicación de CIPER para que los hechos sean canalizados a través de un fiscal del Ministerio Público? ¿Por qué todo lo que se está haciendo ahora no ocurrió el 7 de marzo, cuando él (Melo) tuvo conocimiento completo de los hechos?”
Entre los datos recibidos por SENAME estaban los citados 12 casos de abusos sexuales registrados en la encuesta de Unicef. Rolando Melo señaló que como la encuesta no identificaba a los niños, el trabajo de SENAME para proteger a los denunciantes había sido “a oscuras”. Angélica Marín, jefa del departamento de Protección de Derechos de ese organismo explicó ante la Comisión de Constitución que, de los 12 casos que conocieron en marzo, tras cinco meses de trabajo y de “desplegar equipos en terreno”, solo pudieron identificar cinco situaciones similares. Ante la comisión y ante la prensa, tanto Melo como Marín insistieron en que Unicef se equivocó al hacer encuestas anónimas.
Si bien esas críticas pueden ser muy atendibles, resultan contradictorias en boca de autoridades del SENAME, pues la encuesta de la Unicef es una continuación de otra encuesta hecha en 2011 por el propio SENAME y con las mismas características de anonimato. La pregunta es válida porque existe la constatación de que la reacción de SENAME es lenta y a veces muy ineficaz. Así fue consignado por la misma Comisión Jeldres cuando en Arica denunció a los tribunales la situación de dos hogares: Ajllasga y Sariri. No solo resulta criticable que, teniendo el SENAME la obligación de supervigilar esos hogares, tuviera que ir una comisión desde Santiago para constatar los abusos y hacer que intervinieran los hogares. Lo más complejo es que, seis meses antes de la visita de la Comisión Jeldres, esos hogares habían sido visitados por una comisión del Ministerio de Justicia, la cual había entregado un duro informe sobre ambas residencias.
Frente a las críticas de SENAME y del ministro Héctor Carreño, Unicef ha reconocido que era posible mejorar el mecanismo a través del cual se hacía la encuesta, de modo de acelerar la protección de los niños que declaraban haber sido abusados. Para Unicef, la encuesta no se diseñó para recoger denuncias específicas. Mirarlo así es simplificar el problema que vive el SENAME, pues las situaciones de vulneración en la red no son 12 casos; esas son solo una muestra representativa. En la encuesta “Mi derecho a ser escuchado” elaborada por SENAME, aparecen también similares niveles de violencia que los detectados en la encuesta de la Comisión Jeldres: 15,7% de los niños menores de 13 años (313 casos) relata que los adultos de la residencia alguna vez le han pegado y un 19,9% ha visto a los adultos golpear a otros niños/as.
Hacia una Reformulación del Sistema de Protección a la Infancia
Viviana Soto señala que el Estado a través de sus políticas públicas ha actuado de manera lenta y tardía, por lo que es perentorio anunciar y llevar a la práctica un nuevo trato con la infancia, con un paradigma totalmente distinto al que se ha desarrollado. La Ley de Responsabilidad Penal Adolescente (N°20.084) señala lo siguiente: “La sanción no es la intervención” y “los(as) niños(as) son responsables, penalmente, pero no van a ir al sistema penal adulto, sino que tendrán un sistema penal especial”, aclara la psicóloga jurídica.
El 05 de Octubre de 2017, la presidenta Michelle Bachelet anunció una serie de medidas a corto, mediano y largo plazo para resolver la profunda crisis que vive el Sename, con el fin de reformular al organismo gubernamental. Por 11 votos a favor se aprobó en votación general una de las iniciativas que reforma al Sename, orientada a restituir los derechos de las niñas y niños que han sido vulnerados. El Ministro Marcos Barraza valoró el respaldo y precisó la importancia que tendrá la creación de la Subsecretaría de la Niñez, esencial en materia de fiscalización de los programas en protección. Este proyecto “se hace cargo de las principales deficiencias que tiene el sistema en materia de la niñez, partiendo del desafío de que debemos crear una gran institucionalidad.”
Propuestas para un Nuevo Paradigma
Dimas Santibáñez, del Departamento de Antropología, piensa que si la iniciativa finalmente se concreta, traería consigo un cambio importante en términos institucionales. Eso sí dejando atrás el concepto tan instalado hoy en día de la subvención que, en el fondo, genera una serie de prácticas perversas, “porque finalmente la asignación que el Estado realiza por cada niño(a) que Sename atiende es diferencial en función del tipo de problema que éste(a) posee. Más allá de la separación, “que me parece una decisión correcta y en ese sentido adecuada, creo que es necesario repensar el conjunto de recursos estructurales para los distintos problemas que van a enfrentar las dos instituciones.
Otro elemento a considerar en esta división institucional es si se continuará bajo una estructura centralizada o con políticas que se implementen a nivel local, en los territorios y en las comunas. “Tengo la impresión que esa discusión, es decir de cómo el Estado provee condiciones para que se desarrollen dispositivos de carácter local y que hagan el trabajo real, todavía falta por dar y avanzar.”
Por otro lado, las personas que trabajan con niños(as) requieren de una formación en educación social. “No se ha discutido en Chile qué tipo de pedagogía se debiera ejercer para trabajar con estos niños y niñas vulnerados(as). Esto no implica que tengamos una pedagogía especial para ellos(as), porque eso también es sesgar, estamos hablando de una pedagogía que mire al sujeto, que sea consciente de él(ella) y lo(a) invite a construir desde sus necesidades”, aclara Soto. Para lograr una efectiva intervención se vuelve necesario desarrollar un buen diagnóstico e intervención personalizada, cuyos antecedentes e información sean de acceso integrado en todos los niveles: salud, educación, comunidad, redes, entre otros.
