Programas Colaboradores y el Sistema de Protección a la Niñez en Chile

El sistema de protección a la niñez en Chile se articula fundamentalmente a través del Servicio Nacional de Menores (SENAME) y su red de Organismos Colaboradores Acreditados (OCA), que implementan diversos programas orientados a garantizar los derechos de niños, niñas y adolescentes. Sin embargo, este sistema ha enfrentado desafíos significativos, particularmente en lo que respecta a la financiación y la evolución de sus estructuras de apoyo.

Desafíos en la Subvención a los Organismos Colaboradores

La subvención entregada por el SENAME a sus Organismos Colaboradores (OCA) ha experimentado un deterioro significativo, impidiendo la cobertura de los costos necesarios para una atención adecuada a los menores. La causa principal de esta situación radica en que el reajuste de la subvención se basa en el Índice de Precios al Consumidor (IPC), un indicador que no refleja el considerable aumento en el costo de los recursos humanos en Chile.

Este aumento del costo de los recursos humanos se manifiesta a través del Índice de Remuneraciones (IR). Dado que los OCA destinan, en promedio, el 73% de sus recursos a financiar personal profesional, técnico y administrativo, la desconexión de la subvención con el IR ha resultado en un deterioro real sustancial de su valor.

Se estima que, a lo largo de los 14 años de vigencia del sistema, el Estado ha dejado de invertir más de 500 millones de dólares en la asistencia a menores vulnerables, al no haber reajustado la subvención conforme al IR. Un análisis comparativo demuestra que, para el año 2018, las diferencias porcentuales entre una subvención reajustada por IPC y una reajustada por IR alcanzaban más de un tercio a favor de esta última. Esto significa que, desde 2006, y de manera cada vez más pronunciada, los OCA se han visto perjudicados por la indexación al IPC, considerando la estructura de sus costos operativos.

Marco Legal y Evolución de la Subvención

La subvención que reciben estas instituciones está estipulada en la Ley 20.032 del año 2005 y su reglamento asociado. Esta normativa define la Unidad de Subvención del SENAME (USS) y establece montos específicos para cada tipo de programa, contemplando un rango de precios. El valor más bajo dentro de este rango permitiría una atención básica, mientras que el valor más alto garantizaría una atención óptima.

En sus inicios, el reglamento definió los valores más bajos de la banda para cada programa. Con el paso del tiempo, se han introducido modificaciones al reglamento, permitiendo transitar hacia valores más altos dentro de la banda para ciertos programas.

Fijación Inicial de la USS y su Reajustabilidad

El reglamento de la Ley 20.032 fijó en 2005 un valor inicial de la USS de $10.000. La reajustabilidad de este monto se estableció de acuerdo con la variación anual del Índice de Precios al Consumidor (IPC). En aquel momento, este valor fue considerado adecuado por la mayoría de los organismos colaboradores del SENAME.

Montos Asignados y Presupuesto Anual

La siguiente tabla presenta los montos que la Ley de Presupuesto de cada año ha asignado para ser transferidos a los organismos colaboradores del SENAME. Estos datos reflejan los recursos efectivamente disponibles para la operación de los programas de protección a la infancia.

Programas y Convenios de Colaboración

La Ley 20.032 establece un sistema de atención a la niñez y adolescencia a través de una red de colaboradores del SENAME. Estas instituciones que conforman la red SENAME son diversas y actúan en diferentes frentes para garantizar los derechos de niños, niñas y adolescentes en Chile.

Programas de Protección Especializados

Estos programas cubren diversas modalidades para la atención de situaciones complejas:

• Programas de Intervención Integral Especializada (PIE)
• Programas para niños, niñas y adolescentes en situación de calle (PEC)
• Programas de Explotación Sexual Comercial Infantil y Adolescente (PEE)
• Programas de Reinserción Educativa (PDE)
• Programas en Maltrato y Abuso Sexual Grave (PRM)
• Programas para niños, niñas y adolescentes con consumo problemático de alcohol y/u otras drogas (PDC)
• Programas de Atención con Adolescentes que presentan conductas abusivas de carácter sexual (PAS)

Programas de Protección en General

Para la protección general y preventiva se incluyen:

• Programas de Prevención Focalizada (PPF)
• Programas de Protección Ambulatoria para Niños y Niñas con Discapacidad Grave o Profunda (PAD)
• Programas de Familias de Acogida Especializada con Programa de Protección Especializado (FAE-PRO)
• Oficinas de Protección de Derechos del Niño, Niña y Adolescente (OPD)

Convenios Intersectoriales

Adicionalmente, se han establecido diversos convenios intersectoriales para potenciar la protección y el desarrollo integral de la niñez y adolescencia en Chile:

• Convenio entre el Ministerio del Deporte, Ministerio de Justicia, Instituto de Deportes y SENAME: Facilita la incorporación de niños y adolescentes del SENAME a programas deportivos, promueve el desarrollo de actividades conjuntas e intercambio en áreas de interés común.
• Convenio de Cooperación en Políticas de Niñez: Asegura la colaboración en el desarrollo de políticas y acciones dirigidas a la niñez, adolescencia y familia.
• Convenio con JUNAEB: Facilita el acceso a información de niños y adolescentes atendidos por SENAME para optimizar la entrega de apoyos y becas educativas.
• Convenio Intersectorial, Circuito Intersectorial de Femicidio (CIF): Establece mecanismos de coordinación y colaboración para erradicar la explotación sexual comercial infantil; proteger adecuadamente los derechos de las víctimas de delitos y de aquellos que viven en la calle; y contribuir al perfeccionamiento de los procedimientos policiales relacionados, garantizando una protección integral de sus derechos.
• Convenio para el Registro Único de las Peores Formas de Trabajo Infantil: Busca garantizar el desarrollo del proyecto “Sistema de Registro único de las Peores Formas de Trabajo Infantil”, un método para obtener información cuantitativa y cualitativa de niños, niñas y adolescentes identificados en peores formas de trabajo infantil, a nivel local, regional y nacional, con la finalidad de diseñar políticas y programas orientados a su erradicación progresiva.

Programa 24 Horas

El Programa 24 Horas se diseñó en el año 2009 y comenzó a implementarse en 2010 como un programa intersectorial entre la Subsecretaría de Carabineros, el Servicio Nacional de Menores (dependiente del Ministerio de Justicia), y la Subsecretaría de Prevención del Delito (dependiente del Ministerio del Interior y Seguridad Pública).

Este programa representa la puerta de entrada para adolescentes con alta complejidad infractora y psicosocial. Sus sedes principales se ubican en Arica, Iquique, Alto Hospicio, Antofagasta, Calama, Copiapó, Coquimbo, Valparaíso, Viña del Mar, Rancagua, Talca, Los Ángeles, Temuco y Puerto Montt. La focalización de cada modalidad es barrial o comunal y se inserta en el territorio. Se plantea como un modelo de gestión territorial intersectorial, donde se espera que los proyectos trabajen en complementariedad y generen sinergia con otras intervenciones, siendo la gestión territorial un elemento central que enlaza el diseño y la implementación.

Subsistema de Protección Integral a la Infancia Chile Crece Contigo

El Subsistema de Protección Integral a la Infancia Chile Crece Contigo se dedica al desarrollo de niños y niñas entre 0 y 9 años. Este programa acompaña a las madres durante el embarazo y apoya a los padres y cuidadores, proporcionándoles información y materiales que favorecen el crecimiento infantil según las necesidades específicas de cada niño.

La Línea Telefónica de Fundación Integra, que forma parte de este Subsistema, ofrece un canal de comunicación para padres y cuidadores. A través de esta línea, pueden realizar consultas sobre crianza y el desarrollo de sus hijos. También se ofrece asistencia telefónica y vía chat gratuita y confidencial en temas de crianza, cuidados y desarrollo infantil, brindada por un equipo de psicólogas y psicólogos.

Oficinas Locales de Niñez (OLN) y Oficinas de Protección de Derechos (OPD)

Las Oficinas Locales de Niñez (OLN) son una propuesta con un enfoque local, concebidas para iniciar con 12 proyectos piloto en el territorio nacional durante 2019. Estas oficinas se establecen mediante convenios entre los municipios y la Subsecretaría de la Niñez. Su función principal es administrar el sistema de alerta temprana, diseñado para detectar posibles riesgos de vulneración de derechos. Además, las OLN tienen la misión de coordinar la oferta de servicios para la niñez en cada territorio y promover activamente los derechos de niños, niñas y adolescentes. Algunos municipios ya cuentan con oficinas o programas de niñez, que en gran medida son financiados por ellos mismos.

Las Oficinas de Protección de Derechos (OPD) funcionan en cada comuna y están a cargo de la municipalidad u otra institución. A nivel territorial, son responsables de la protección administrativa de los derechos de niños, niñas y adolescentes mediante acciones universales o especializadas para la promoción de sus derechos, la prevención de vulneraciones y su protección. Administrativamente dependen del municipio y funcionalmente de la Subsecretaría de la Niñez. El objetivo de las OPD es proteger a niños, niñas y adolescentes que han sido gravemente vulnerados en sus derechos y que son derivados a sus programas por orden de un tribunal, con la misión de restituir tales derechos. Estas oficinas, a menudo cofinanciadas entre el SENAME y municipios u otros actores locales relevantes, representan el órgano de colaboración directa del Ministerio de Desarrollo Social en materias de protección de la infancia.

Representación Jurídica para Niños, Niñas y Adolescentes

En el ámbito de la representación jurídica, existen diversos programas destinados a defender los derechos de los menores:

• Un programa perteneciente al Servicio Nacional de Menores (SENAME), cuyo objetivo es representar legalmente a niños, niñas y adolescentes que son atendidos en algún programa de la red SENAME y que han sido vulnerados en sus derechos, independientemente de si la vulneración constituye delito. Actualmente, existen 16 programas de este tipo a nivel nacional.
• Una unidad de defensa penal especializada que presta servicios a adolescentes imputados bajo la Ley 20.084, la cual establece un sistema de responsabilidad para adolescentes por infracciones a la Ley Penal. Cualquier persona puede acceder a los servicios de orientación e información de la Corporación de Asistencia Judicial.
• Un programa del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, iniciado en 2017 como piloto en cuatro regiones y expandido a nueve en 2019. Su objetivo principal es representar jurídicamente a niños, niñas y adolescentes que residen en centros del SENAME. Este programa es ejecutado por las Corporaciones de Asistencia Judicial (CAJ).
• Programas de representación judicial dependientes del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, con la finalidad de entregar defensa jurídica especializada, interdisciplinaria e independiente a NNA que se encuentran en modalidades alternativas de cuidado o en residencias del SENAME.

SENAME y Justicia Juvenil

El Servicio Nacional de Menores (SENAME) es un organismo gubernamental centralizado, colaborador del sistema judicial y dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Es la entidad estatal especializada responsable de administrar y ejecutar medidas y sanciones del sistema de responsabilidad penal de los adolescentes. Además, desarrolla programas que buscan modificar conductas delictivas y fomentar la integración social de los jóvenes bajo su atención, implementando políticas intersectoriales en la materia.

En el área de Justicia Juvenil, el SENAME supervisa programas ejecutados por organismos colaboradores. Estos programas se clasifican según el tipo de sanción impuesta a los adolescentes infractores de ley, pudiendo ser privativas o no privativas de libertad. Los centros privativos de libertad incluyen modalidades provisorias, cerradas o semicerradas.

La perspectiva de psicólogos y trabajadores sociales de 6 Programas de Intervención Familiar colaboradores del SENAME revela familias con múltiples problemas y niños con sus derechos vulnerados, viviendo en contextos de pobreza y exclusión social. La intervención se concibe como un proceso preventivo integral de orientación, apoyo, empoderamiento y reparación familiar, según un estudio de Gómez y Haz (2008).

Transición al Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia

El sistema de protección a la niñez en Chile ha evolucionado con la creación del Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia. Este es un servicio público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Desarrollo Social y Familia. Este ministerio garantizará el cumplimiento de las normas que rigen la labor del Servicio y sus colaboradores acreditados.

Objeto y Enfoque del Servicio

El objeto del Servicio es garantizar la protección especializada de niños, niñas y adolescentes gravemente amenazados o vulnerados en sus derechos. Deberá asegurar la provisión y ejecución de programas especializados para abordar casos de mediana y alta complejidad. Asimismo, garantizará el pleno respeto a los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos de especial protección, y el respeto a sus derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, la Convención sobre los Derechos del Niño y otros tratados internacionales ratificados por Chile.

El Servicio actuará de acuerdo a la Política Nacional de Niñez y Adolescencia, garantizando el derecho de acceso a la justicia de forma independiente. Ejercerá sus funciones con un enfoque de derechos, en concordancia con la dignidad humana del niño, niña o adolescente.

Funcionamiento y Sujetos de Atención

El Servicio proveerá las prestaciones correspondientes, asegurando la oferta pública en todas las regiones del país, ya sea directamente o a través de terceros. En caso de que niños, niñas o adolescentes resulten dañados por falta de servicio, la indemnización por daño moral será fijada por el juez, considerando la gravedad del daño y la modificación de las condiciones de existencia del afectado.

El Servicio dirigirá su acción a niños, niñas y adolescentes. Sin embargo, seguirán siendo sujetos de atención aquellos que tengan dieciocho años o más, siempre que se encuentren bajo cuidado alternativo y cursando estudios, hasta el 31 de diciembre del año en que cumplan veinticuatro años.

Principios Rectores y Estructura

Los principios rectores del Servicio incluyen el interés superior del niño, niña o adolescente, la igualdad y no discriminación arbitraria, la autonomía progresiva, la perspectiva de género, la inclusión, la protección social y la participación efectiva.

El Director o Directora Nacional ejercerá su cargo por cinco años, con posibilidad de una única renovación. El Servicio contará con direcciones regionales en cada región del país. Tanto el Director Nacional como los directores regionales serán nombrados mediante el Sistema de Alta Dirección Pública.

Funciones Clave del Servicio

Entre las funciones del Servicio se encuentran:

• Elaborar la normativa técnica y administrativa respecto de cada programa de protección especializada.
• Colaborar con los órganos del Estado y requerir o entregar información.
• Generar procedimientos idóneos para recabar periódicamente la opinión de los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención y sus familias.
• Velar por el respeto de los derechos humanos y las disposiciones legales y reglamentarias.
• Diseñar y desarrollar políticas, programas y actividades de capacitación periódica.
• Solicitar información a cualquier órgano del Estado que considere conveniente.
• Ejercer las acciones que correspondan para la recuperación de recursos utilizados en contravención de la normativa.
• Ejercer todas las demás funciones que la ley le encomiende.

Consejo de Expertos y Priorización de Casos

El Consejo de Expertos estará conformado por cinco miembros con experiencia y reconocida trayectoria en áreas ligadas a la niñez. Los integrantes durarán tres años en su cargo, con posibilidad de una única renovación.

Los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención del Servicio, y sus familias, deberán ser atendidos prioritariamente en el marco de los programas vigentes en los órganos de la Administración del Estado, mediante mecanismos que aseguren dicha priorización.

Modalidades de Atención Especializada

Las líneas de acción o modalidades de atención especializada del Servicio incluyen:

• Diagnóstico clínico especializado y seguimiento de casos, y pericia.
• Intervenciones ambulatorias de reparación.
• Fortalecimiento y vinculación.
• Cuidado alternativo.
• Adopción.

Los programas de protección especializada deberán diseñarse basándose en evidencia técnica y territorial, evaluaciones anteriores realizadas por el Servicio o un tercero, y considerando las evaluaciones de otros organismos del Estado competentes.

Unidad de Fiscalización y Medidas de Protección

El Servicio contará con una unidad de fiscalización encargada de supervisar y controlar a los colaboradores acreditados, pudiendo aplicar sanciones en casos calificados. Los niños, niñas y adolescentes respecto de quienes se adopte una medida de protección serán derivados a los programas de protección especializada por los tribunales o las Oficinas Locales de la Niñez que las determinen.

Línea de Acción de Adopción

La línea de acción de adopción comprende toda actividad tendiente a procurar al niño, niña o adolescente una familia que le brinde afecto y satisfaga sus necesidades vinculares y materiales, cuando ello no pueda ser proporcionado por su familia de origen, conforme a la normativa vigente.

Registro y Sanciones a Colaboradores Acreditados

El Servicio deberá mantener y administrar un registro de los colaboradores acreditados, el cual estará disponible en su página web y se actualizará anualmente.

Solo podrán ser colaboradores acreditados las personas jurídicas que hayan adoptado e implementado modelos de organización, administración y supervisión para prevenir delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de niños, niñas y adolescentes, así como el correcto uso de recursos públicos. Para la determinación de sanciones por infracciones graves, el Servicio procurará que su aplicación sea idónea para el cumplimiento de los fines de la protección especializada. La infracción gravísima, como la ocurrencia de delitos que afecten a NNA o el uso indebido de recursos públicos, puede ser sancionada.

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