El sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) en Chile ha sido objeto de intenso debate público durante décadas, debido a su significativo impacto en las pensiones de los trabajadores. Este modelo de capitalización individual, implementado durante la dictadura cívico-militar en 1981, se diseñó con el propósito de que los aportes mensuales de los trabajadores fueran invertidos en el mercado de capitales, buscando generar rentabilidad para financiar una pensión en la etapa de jubilación. Sin embargo, en la práctica, este esquema ha demostrado deficiencias que afectan directamente la calidad de vida de los pensionados.
Orígenes y Fundamentos del Modelo AFP
El sistema privado de pensiones chileno se basa en el aporte individual de los trabajadores, que corresponde al 10% de sus remuneraciones, depositado en una cuenta personal administrada por una AFP. Esta entidad tiene la responsabilidad de gestionar estos recursos, buscando una alta rentabilidad para incrementar el fondo de ahorro. Aunque ha logrado una rentabilidad promedio anual del 8%, creando un fondo de ahorro que asciende a US$200.000 millones y al cual se incorporan US$7.000 millones anualmente, su funcionamiento ha sido ampliamente cuestionado.
Ya en 1980, el abogado William Thayer, ex ministro del Trabajo del gobierno de Eduardo Frei Montalva y miembro del Consejo del Estado que creó el general Pinochet, manifestó su escepticismo sobre el nuevo sistema privado de pensiones. Conocedor de las complejidades de la previsión chilena, que había sido objeto de estudio por varios gobiernos democráticos, no se sumó a las opiniones optimistas de sus promotores.
Principales Problemas y Críticas Estructurales
Volatilidad y Riesgo de Mercado
Uno de los pilares fundamentales del sistema AFP es la inversión en mercados financieros, lo que implica una exposición inherente a la volatilidad y los ciclos económicos. Aunque esta estrategia puede generar altos rendimientos en periodos de bonanza, también enfrenta caídas significativas durante crisis económicas, afectando el saldo acumulado en las cuentas individuales.
Desde una perspectiva de teoría financiera, la diversificación busca mitigar riesgos, pero no los elimina por completo, especialmente frente a choques sistémicos en el mercado de valores. Crisis financieras globales como la de 2008 y la pandemia de COVID-19 han generado pérdidas importantes en los fondos previsionales, reduciendo los saldos acumulados y, por ende, las pensiones proyectadas. La disminución estructural de las tasas de rentabilidad en los mercados financieros internacionales, influenciada por factores como tasas de interés bajas, la desaceleración económica global y los avances de la crisis climática, ha agravado esta situación.
Un ejemplo reciente es el impacto de la volatilidad en los multifondos (A al E), donde los más expuestos al mercado de renta variable (A, B y C) han mostrado pérdidas significativas en momentos de crisis económica y pandemias. Esto evidencia que el sistema no garantiza un nivel mínimo de ingresos en la jubilación, dejando a los individuos expuestos a los vaivenes del mercado nacional e internacional.
Insuficiencia de las Pensiones
Los resultados del modelo de AFP han demostrado que, para una gran parte de los jubilados, las pensiones entregadas no son suficientes para cubrir sus necesidades básicas. El promedio de las pensiones autofinanciadas es significativamente inferior al salario mínimo y, en el caso de las mujeres, a la línea de pobreza. Un porcentaje importante de trabajadores que cotizan regularmente durante su vida laboral obtiene pensiones que representan menos del 25% de su último sueldo.
Las AFP no han cumplido la función y promesa para la cual fueron creadas: entregar mejores pensiones que las del sistema de reparto. Las pensiones actuales son bajísimas, sin cubrir las necesidades mínimas de un trabajador que jubila a la edad que le permite la ley. Esto quiere decir que la democracia no cumple una función pública a la cual se ha comprometido a través de las AFP, lo que genera desconfianza y produce tensiones y conflictos que afectan la estabilidad del sistema económico y político, tal como se puso de manifiesto en 2016 y se anticipa que se repetirá en el futuro.
Fallas Estructurales del Mercado Laboral
La raíz de la incapacidad del sistema privado de pensiones para cumplir su función reside en las fallas estructurales del mercado del trabajo. Este mercado se caracteriza por la inestabilidad laboral, los bajos sueldos, y la discriminación en el trabajo de las mujeres, entre otros factores. Estos problemas han sido silenciados por las AFP y por sus partidarios.
Guillermo Arthur, ex presidente de la Asociación de AFP (1999-2014), se refirió en 2013 al impacto determinante del mercado laboral en el monto de las pensiones: "El monto de la pensión depende de la regularidad con la que un trabajador hizo cotizaciones. Quienes cotizaron regularmente tendrán muy buenas pensiones, no así los que no lo hicieron." Sin embargo, la realidad es que el chileno cotiza en promedio solo por la mitad del tiempo durante su período de actividad, ahorrando apenas el equivalente a dos años de sueldos para financiar su vejez, muy por debajo de los cuatro años necesarios si cotizara un 10% durante 40 años.
Falta de Legitimidad y Confianza Ciudadana
El sistema privado de pensiones tiene una débil legitimidad ante la sociedad y recibe una baja confianza de la ciudadanía. Las AFP se ubican entre las instituciones que reciben la menor confianza ciudadana. Desde su inclusión en las encuestas sobre confianza institucional en 1996, el respaldo a las AFP ha tenido importantes variaciones, cayendo del 32% inicial al 19% en 2001, subiendo a 29% en 2005 y llegando al 30% en 2008, un año en que se aprobó una importante reforma con la creación del Pilar Solidario. El estudio del presidente de la Comisión de Usuarios, Rafael Pizarro, evidencia consenso en que el problema central son las bajas pensiones, lo que incide en una percepción de baja legitimidad del sistema y desconfianza en las AFP. Además, se reconoce un desconocimiento de la ciudadanía sobre cómo funciona el sistema de pensiones.
Poder Económico y Político de las AFP
Las AFP administran con amplia autonomía fondos de pensiones que han alcanzado una gigantesca dimensión, superior al PIB. Ante esta ausencia del Estado, se ha consolidado un enorme poder económico y político en una industria altamente concentrada en solo seis AFP: Habitat, Provida, Cuprum, Capital, Planvital y Modelo. Cuatro de ellas (Provida, Cuprum, Capital y Planvital) son controladas por multinacionales extranjeras, que siguen las orientaciones y prioridades de sus casas matrices, lo que genera tensión con los intereses nacionales. Habitat es controlada por un grupo económico nacional, la Cámara Chilena de la Construcción (CCHC), que posee un gran poder político.
Este poder acumulado por las AFP no puede continuar, ya que afecta intereses nacionales de enorme importancia y de largo plazo. Existe una inercia institucional por parte de sucesivos gobiernos, el Congreso Nacional, las AFP y las instituciones del sistema financiero, al no enfrentar estas fallas estructurales.
Propuestas de Reforma y Desafíos Futuros
Reformas Anteriores y sus Limitaciones
A pesar de las reformas propuestas y los esfuerzos por introducir un componente de solidaridad intergeneracional (2.5% con la actual reforma) o aumentar las cotizaciones, estos ajustes no abordan el problema estructural del riesgo de mercado. Mientras las pensiones dependan principalmente de los rendimientos de los fondos invertidos, cualquier caída en los mercados financieros afectará directamente el nivel de las jubilaciones.
La lógica de maximización de rentabilidad, que beneficia principalmente a las administradoras, no se alinea necesariamente con los objetivos de seguridad y estabilidad que requiere un sistema previsional. En un marco teórico, las pensiones deberían ser tratadas como un activo de bajo riesgo, similar a un bono gubernamental, que permita estabilidad y previsibilidad a largo plazo. El sistema de AFP chileno ha demostrado ser incapaz de cumplir su objetivo principal: garantizar pensiones dignas y estables para los trabajadores. A pesar de las recientes reformas, que imponen un aumento obligatorio en las cotizaciones y entregan más recursos al mismo modelo (más de un 50% adicional), el núcleo del sistema permanece intacto. La teoría financiera es clara: un sistema previsional debe priorizar la estabilidad y protección de los ahorros, no su exposición al riesgo.
Sin mecanismos efectivos de redistribución y un componente solidario que complemente el ahorro individual, el modelo chileno perpetúa desigualdades y deja a millones de jubilados con ingresos insuficientes para una vejez digna.
Debate sobre el Ahorro y la Cotización
El plebiscito de salida, donde se rechazó con un 62% de los votos el proyecto de nueva Constitución, mostró que los chilenos se manifestaron mayoritariamente en contra de perder la propiedad de sus ahorros para la jubilación. Queda claro que el ahorro es la condición ineludible para tener un sistema de seguridad social sustentable y solidario dirigido a proveer protección efectiva durante la vejez, con especial foco en la población más vulnerable.
Para mejorar las pensiones, es necesario fortalecer el sistema de ahorro previsional personal y aumentar la cotización en al menos seis puntos. Este ahorro adicional debe depositarse en las cuentas de ahorro personal, porque de lo contrario, el aporte no sería más que un nuevo impuesto al trabajo.
Retiro de Fondos y su Impacto
De acuerdo al artículo único de la ley de retiro de fondos, se pudo retirar voluntariamente y por única vez hasta el 10% de los fondos acumulados en las cuentas de capitalización individual de cotizaciones obligatorias, con un tope máximo de hasta 150 UF (aproximadamente $4.422.300) y un mínimo de 35 UF (aproximadamente $1.031.900). En caso de que el afiliado cuente con un monto inferior a 35 UF en su cuenta, podía retirar la totalidad de los fondos. La entrega de los fondos a retirar se efectuó en un plazo máximo de 15 días hábiles, contados desde la fecha de solicitud.
Retiro de fondos previsionales: Qué es y cómo sigue el proyecto de retiro del 10% de AFP
Esta medida también incluyó a los pensionados por rentas vitalicias o sus beneficiarios, quienes por una sola vez y de forma voluntaria, pudieron adelantar el pago de sus rentas vitalicias hasta por un monto equivalente al 10% del valor correspondiente a la reserva técnica que mantenga el pensionado en la respectiva compañía de seguros para cubrir el pago de sus pensiones, con un tope máximo de 150 UF. Adicionalmente, se dispuso un bono de cargo fiscal, al que se tendrá derecho por una sola vez. El bono sería depositado por la Tesorería General de la República en la cuenta de capitalización individual de cotizaciones obligatorias del afiliado dentro del plazo de treinta días corridos, contado desde la publicación de la ley en el Diario Oficial.
Necesidad de un Sistema Más Equitativo y Solidario
Carlos Huneeus señala en una columna sobre la reforma previsional que los cambios debiesen partir por reconocer que las AFP no cumplieron su promesa original de "entregar mejores pensiones que el sistema de reparto". Además, advierte que se debe sincerar que el sistema falla por deficiencias estructurales del mercado del trabajo, como inestabilidad laboral y bajos sueldos, atribuyendo una "inercia institucional" de parte de los sucesivos gobiernos, el Congreso, las AFP y el sistema financiero al no enfrentar esas fallas. Así, la democracia no está cumpliendo una función pública a la cual se comprometió a través de las AFP.
Es imperiosa la necesidad de discutir, por ejemplo, una comisión por resultados y un rendimiento mínimo que permita alinear intereses en favor del afiliado. De esta manera, no se tendrían casos de deterioro de fondos en estado de cuenta e injusto pago por comisión. Según el texto TUPA de creación del SPP, si una AFP se desvía en un porcentaje del promedio de rendimiento, repone con su capital al fondo. Sin embargo, en la práctica, se observa que se pierden fondos por caída de bolsa pero la AFP sigue cobrando y generando ganancias.
Se propone una revisión de las tablas de esperanza de vida, para que reflejen de mejor manera las realidades socioeconómicas de la población chilena. En cuanto a la educación previsional, el informe subraya la necesidad de desarrollar estrategias de comunicación para informar mejor a la ciudadanía y evitar la desconfianza hacia las instituciones previsionales.
Reflexiones Finales
Las medidas anunciadas por el Presidente Piñera para perfeccionar el sistema privado de pensiones no reconocieron la magnitud de sus problemas y no apuntaron a romper la inercia institucional. No se sinceró el efecto concreto de las medidas, que serían de mediano y largo plazo (20 años), ni se precisaron los costos fiscales de las mejoras de las pensiones, que obligarían al aumento del gasto fiscal. Estas propuestas son contradictorias con otras políticas del gobierno, como la reforma tributaria que plantea bajar el impuesto a los más ricos, siendo ambos objetivos incompatibles entre sí.
El sistema de pensiones es una función pública, en la que el Estado ha estado presente con aportes económicos desde su creación en 1980. La práctica del sistema privado de pensiones en estos 38 años ha demostrado lo inexacta que fue la afirmación del entonces ministro José Piñera cuando dijo: "El costo de la reforma para el fisco es cero". Pese a esta creciente injerencia del Estado, las AFP mantienen el poder económico y exigen una amplia autonomía para actuar, buscando ser un "Estado dentro del Estado".
El poder acumulado por las AFP no puede continuar, porque afecta intereses nacionales de enorme importancia y de largo plazo. El fracaso de las AFP para cumplir su función propia no es el único problema. Una nueva política de pensiones debe alejarse de la visión ideológica que idealiza al mercado y a los empresarios, tolera altos grados de patronage y rechaza la intervención del Estado en la economía y en decisiones estratégicas del país, aunque no tiene problemas en buscar financiamiento económico para las empresas.
Ello requiere otro paradigma económico al dominante, lo cual implica abandonar los componentes de neoliberalismo radical que lo caracteriza. Parafraseando a Clemenceau, el sistema privado de pensiones es demasiado importante para Chile como para seguir entregándolo al control de expertos y de las AFP. Es hora de que el Estado rompa con la inercia que ha dominado su larga historia, abra un debate nacional sobre la crisis del sistema de pensiones y convoque a un gran acuerdo nacional. Ese esfuerzo nacional debe superar los prejuicios ideológicos e imponerse a los intereses económicos, para traducirse en la construcción de instituciones públicas que aseguren que Chile tenga un sistema de pensiones de acuerdo a su nivel económico, para todos y no para una minoría.