El sistema de pensiones chileno, particularmente el Pilar Solidario, ha sido objeto de profundos cuestionamientos y reflexiones en la sociedad. Este componente del sistema de pensiones, creado en 2008, fue diseñado con una lógica de focalización para proteger a los adultos mayores, especialmente a los más vulnerables, de caer en la pobreza. A diez años de su creación, el modelo ha mostrado señales de agotamiento frente a las múltiples necesidades de la población mayor.
Orígenes y Objetivos del Pilar Solidario
El Pilar Solidario fue establecido en 2008 durante el primer gobierno de Michelle Bachelet, a través de la Ley 20.255, conocida como la "Reforma Previsional". Su principal objetivo fue contrarrestar los efectos negativos del sistema de capitalización individual diseñado en 1980 por José Piñera (Robles, 2011 y Larrañaga, 2010).
Este pilar es considerado una de las "grandes reformas" al sistema previsional chileno, buscando ofrecer mayor apoyo a los trabajadores y trabajadoras de menores ingresos y menor capacidad de acumulación, con el fin de proteger de la pobreza a las personas de mayor edad. Específicamente, el componente solidario es un aporte estatal creado para resolver el problema de cobertura del sistema de capitalización, que solo entregaba pensiones a quienes trabajaban formalmente y cotizaban de manera regular.
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Alcances y Beneficios Iniciales
El Pilar Solidario otorga dos tipos de pensiones dirigidas a personas de 65 años y más, pertenecientes al 60% más pobre de la población e inscritas en el Registro Social de Hogares. Estas son:
- Pensión Básica Solidaria de Vejez (PBSV): Para quienes nunca cotizaron en una AFP. Su monto fluctúa según la edad: $137 mil al grupo 65-74 años, $143 mil al grupo 75-79 años y $165 mil a quienes tienen 80 años y más (montos de referencia en un momento dado). Un ejemplo es Gema, de Estación Central, quien a sus 73 años recibe la Pensión Básica Solidaria, tras dedicar su vida al trabajo doméstico y de cuidados, actividades no reconocidas por el sistema privado de pensiones.
- Aporte Previsional Solidario (APSV): Se entrega para complementar y aumentar las pensiones individuales de quienes sí cotizaron, pero cuyas jubilaciones eran muy bajas. El monto máximo es de $407 mil, aumentando con la edad hasta los $488 mil (montos de referencia en un momento dado). Rosalba, de 67 años, de la comuna de San Ramón, recibe el Aporte Previsional Solidario tras haber trabajado como costurera y posteriormente abandonar su trabajo remunerado para dedicarse al cuidado de su hermano.
Además, se creó el Bono por Hijo, que aumenta la pensión de las mujeres que han tenido al menos un hijo, ya sea nacido vivo, adoptado o dado en adopción.
A partir de estos criterios, el Pilar Solidario extendió significativamente la cobertura del sistema de pensiones, alcanzando una entrega aproximada de 1.400.000 pensiones al mes de mayo de 2020. La Encuesta CASEN 2017 mostró que la Pensión Básica constituye la principal fuente de ingresos para el 63,6% de las mujeres del primer quintil, y el 38,9% para los hombres del mismo grupo.
Cobertura y Demografía de los Beneficiarios
La cobertura creció del 40% al 60% de la población de menores ingresos. Los rendimientos del Pilar Solidario serían especialmente visibles en la población de mujeres de los sectores más empobrecidos del país.
Según las cifras de 2023, el 58% de los beneficiarios del Pilar Solidario son mujeres, y el 42%, hombres. Esta diferencia entre géneros ha disminuido ligeramente en los últimos años: en 2022 era 59% mujeres y 41% hombres, y en 2021 las mujeres eran el 61% frente al 39% de los hombres.
En el caso de las mujeres que se han beneficiado del Pilar Solidario, el 28% lo obtuvo entre los 65 y 70 años; en hombres fue el 30%.
Evolución del número de beneficiarios (2008-2023)
- El mayor ingreso de pensionados por PBS Vejez ocurrió en 2008 (364.131 personas).
- El récord de nuevos registros por APS Vejez con subsidio definido se concretó en 2009, sumando 223.587 personas. En 2021 alcanzó su peak de afiliados con 616.264.
- El APS con pensión garantizada tuvo un impulso desde 2019, sumando más de 98 mil afiliados nuevos en 2021 y alcanzando 545.041 beneficiados.
- Los beneficios de PBS y APS por invalidez han tenido un comportamiento estable.
Limitaciones y Agotamiento del Modelo
A pesar de su éxito inicial en la reducción de la pobreza entre los adultos mayores, con los niveles de pobreza en personas de 60 años y más siendo los más bajos comparados con otros grupos etarios, el modelo del Pilar Solidario ha mostrado signos de agotamiento a diez años de su implementación. Las limitaciones del sistema de capitalización individual y las realidades actuales de la vejez en Chile han puesto de manifiesto la necesidad de mejoras.
Problemas del Sistema de Capitalización Individual
- Problema de cobertura: El sistema original de capitalización individual solo entregaba pensiones a quienes trabajaban formalmente y cotizaban regularmente, dejando fuera a importantes segmentos de la población, como las mujeres dedicadas al trabajo doméstico y de cuidados.
- Reproducción de la desigualdad económica y de género: Las pensiones se calculan en función de los años de cotización y los salarios recibidos, lo que afecta especialmente a las mujeres debido a salarios promedio más bajos y "lagunas previsionales" dedicadas a la reproducción y al trabajo de cuidado (PNUD, 2017; Madariaga y Pérez-Morgado, 2009).
- Baja calidad de las pensiones: Las insuficiencias del sistema privado se han agudizado por su débil capacidad de reemplazo del ingreso laboral (Valdés-Prieto y Leyton, 2019), con montos que en su mayoría están muy por debajo del salario mínimo (Gálvez y Kremerman, 2020).
Las Nuevas Demandas de la Vejez en Chile
Nuestras investigaciones muestran que el modelo se agotó. La capacidad del Pilar Solidario para contrarrestar los problemas del sistema privado es cada vez más limitada, considerando las exigencias que enfrenta la población mayor en Chile, sobre todo en los sectores populares y, crecientemente, en los sectores medios. Esto se debe a varios factores:
- Cada vez más mujeres ingresan al mercado laboral, disminuyendo el grupo excluido del sistema que es uno de los principales beneficiados de la Pensión Básica Solidaria.
- Las mujeres mayores no solo se mantienen a sí mismas, sino que muchas veces deben mantener a nietos, hijos endeudados, y a quienes no tienen ingresos suficientes para arrendar una casa.
- Las experiencias de vejez de las mujeres no son ajenas a las condiciones generales de la sociedad chilena y son un eje central en sus grupos familiares, desempeñando trabajo doméstico, de cuidado e incluso siendo proveedoras. Ejemplos claros son Emilia, Eugenia y Alicia, quienes acogen y apoyan económicamente a sus familiares en situaciones de crisis.
- La creciente dificultad de acceso a la vivienda en la Región Metropolitana por los altos costos de compra y arriendo hace que los hogares de los adultos mayores sean un primer y seguro resguardo para familiares en crisis económicas o conflictos (Rasse, 2019; CEP, 2019, IEUT/INCITI, 2017).
Transición Hacia la Pensión Garantizada Universal (PGU)
El Pilar Solidario ha experimentado cambios significativos a lo largo del tiempo. Uno de los mayores fue la transición de la PBS a un sistema más universal en 2022.
Implementación de la PGU
A partir de febrero de 2022, durante el segundo gobierno de Sebastián Piñera, se promulgó la Ley 21.419 que creó la Pensión Garantizada Universal (PGU). En enero de 2023, el Congreso aprobó la ley 21.538, una "ley corta" que modificó la ley 21.419 para ampliar su cobertura a 70 mil nuevos beneficiarios.
La PGU cubre hoy al 90% más vulnerable de la población sobre 65 años. Los beneficios de PBS y APS por invalidez se recibían hasta los 65 años, momento en que se transformaban en beneficiarios de PBS y APS Vejez. Actualmente, las pensiones solidarias de invalidez mantienen sus antiguos nombres y aplican a quienes, siendo menores de 65 años, han sido declarados con una discapacidad invalidante.
Tipos de Beneficios de la PGU y sus Montos
Desde su implementación en 2022, se entregan dos tipos de PGU:
- PGU No Contributiva: Similar a la PBS, para personas nunca afiliadas a un sistema previsional.
- PGU Contributiva: Similar a la APS, para quienes cotizaron alguna vez o recibían pensión de sobrevivencia.
En 2022, la PGU partió en $185 mil. A partir de febrero de 2025, el monto de la PGU será de $224.004, reajustándose anualmente según la variación del IPC.
En 2023, el 24% del total de PGU (470.941 beneficiados) fue No Contributiva, mientras que el 76% (1,5 millones de personas) fue PGU Contributiva. Casi tres de cada cuatro (72%) afiliados a PGU no contributiva son mujeres.
Propuestas y Debates para la Mejora del Sistema
Existe consenso en que el sistema de pensiones en Chile necesita cambios, pero persiste la discusión sobre cómo lograr un acuerdo político que permita una solución definitiva. Las discusiones sobre los sistemas de protección social implican códigos económicos y jurídicos ineludibles, como tasas de reemplazo, tasas de dependencia, sostenibilidad financiera y presión fiscal.
Criticas a la Focalización del Pilar Solidario
El Pilar Solidario fue diseñado bajo una lógica de focalización para proteger a la vejez de la pobreza, definiendo a los grupos receptores de sus beneficios entre aquellos pertenecientes al 60% más pobre de la población. Sin embargo, en el contexto actual, un sistema solidario no resiste esta definición focalizada debido a cambios demográficos y socioeconómicos, como el aumento de la esperanza de vida, un mayor porcentaje de mujeres en el trabajo remunerado, y el aumento de la población con formación técnica y/o profesional (CEP, 2014).
Expertos como Rodrigo Valdés, exministro de Hacienda, enfatizan que el pilar solidario no es una solución adecuada si el problema se extiende a la clase media. La propuesta del Gobierno de mejorar el Pilar Solidario ampliando su cobertura del 60% al 80% de la población más vulnerable es vista como un primer paso, pero potencialmente insuficiente. Las insuficiencias del sistema privado se han agudizado, lo que aumentaría las demandas al Pilar Solidario y exigiría un fortalecimiento de la modalidad del Aporte Previsional Solidario para aquellos que sí lograron cotizar pero reciben pensiones insuficientes.
Ejes de la Propuesta de Reforma del Gobierno (en un momento dado)
La propuesta de mejora a la Reforma de Pensiones presentada por el Presidente Sebastián Piñera (en un momento dado) incluye cinco lineamientos clave:
- Mejoramiento del Pilar Solidario: Ampliando su cobertura desde el 60% al 80% de la población más vulnerable.
- Establecimiento de una pensión mínima garantizada, para mejorar sustantivamente las pensiones.
- Creación de un Seguro de Dependencia.
- Reforma a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), incluyendo la obligación de devolver un porcentaje de comisiones en caso de un año de ejercicio comercial negativo y mayor participación de los afiliados en la toma de decisiones.
Para financiar esta iniciativa, se proyecta un gasto fiscal de 650 millones de dólares solo en el primer año.
Debates sobre el Financiamiento y la Legitimidad
La discusión se centra en la estructura de financiamiento a corto y largo plazo. Académicos y economistas han planteado preocupaciones sobre la sostenibilidad fiscal de financiar el aumento de gasto en pensiones solidarias con recursos no permanentes. Se ha sugerido revisar exenciones tributarias o considerar un aumento en la base tributaria.
La oposición ha propuesto que el 6% de la cotización vaya al ahorro colectivo, argumentando que es más pragmático financiar con recursos de las cotizaciones y que no es cierto que sería más progresivo usar recursos fiscales. Por otro lado, se ha señalado que financiar el aumento de las pensiones con impuestos al trabajo y al capital es más redistributivo que solo con impuestos al trabajo.
Otro punto crucial es la legitimidad del sistema de pensiones. Es fundamental escuchar a la gente y resolver la frustración y expectativas, además de hacer un esfuerzo pedagógico sobre las razones de las bajas pensiones. La legitimidad es un dato sociopolítico que obliga a flexibilizar las pretensiones técnicas.