La reforma previsional en Chile ha sido un proceso continuo, buscando garantizar un soporte económico adecuado para la población adulta mayor. Un componente central de este esfuerzo ha sido la creación y evolución del Pilar Solidario, diseñado para complementar las pensiones de aquellos con menores recursos o sin acceso a un sistema de capitalización individual.
Orígenes y Fundamentos del Pilar Solidario (Reforma 2008)
Contexto de la Reforma Previsional de 2008
La creación del Pilar Solidario del sistema de pensiones fue el centro de la reforma previsional del 2008, impulsada durante el primer gobierno de Michelle Bachelet. Esta reforma, promulgada bajo la Ley 20.255, tuvo su origen en el Consejo Asesor Presidencial para la Reforma del Sistema Previsional, conocido como la Comisión Marcel, cuyo informe sirvió de base para el proyecto.
Se ha señalado en reiteradas ocasiones que esta reforma no solo apoyaría a quienes viven en la pobreza. Sin embargo, la combinación de subsidios iniciales era claramente insuficiente. De acuerdo a proyecciones de la entonces Superintendencia de AFP (hoy Superintendencia de Pensiones), el 61% de las mujeres y el 32% de los hombres que se jubilarían entre los años 2020 y 2025 autofinanciarían pensiones menores a la mínima, pero no tendrían derecho a la Pensión Mínima Garantizada (PMG).
La reforma previsional de 2008 mantuvo el régimen de pensiones por vejez, invalidez y sobrevivencia derivado de la capitalización individual, lo cual significó no reformar el sistema en este aspecto principal, pero sí perfeccionarlo y enfatizar su carácter social. Se mantuvo en lo esencial el régimen privado de pensiones, agregándole un pilar solidario que operaría fundamentalmente como un mecanismo tendiente al mejoramiento de las pensiones bajas. Quedaron excluidos los beneficiarios del sistema de las Fuerzas Armadas (Capredena) o de orden (Dipreca).
Componentes Originales: Pensión Básica Solidaria (PBS) y Aporte Previsional Solidario (APS)
El Pilar Solidario comenzó a operar con la Reforma Previsional de 2008, cubriendo a personas mayores de 65 años en hogares en el 60% más pobre de la población de menores ingresos. Constó de dos componentes principales: la Pensión Básica Solidaria (PBS) y el Aporte Previsional Solidario (APS).
Pensión Básica Solidaria (PBS)
El primer componente fue la Pensión Básica Solidaria (PBS), que beneficiaba a las personas que nunca cotizaron en una AFP. Luego del reajuste extraordinario aplicado en enero de 2022, entregaba cerca de 105 mil pesos mensuales a quienes nunca contribuyeron. Existían dos tipos: la Pensión Básica Solidaria de Vejez (PBSV), para personas de 65 años o más, y la Pensión Básica Solidaria de Invalidez (PBSI), para personas con discapacidad sin estipulación de edad.
Aporte Previsional Solidario (APS)
El segundo componente fue el Aporte Previsional Solidario (APS), un subsidio decreciente que complementaba los fondos de quienes podían autofinanciar una pensión de hasta casi los 310 mil pesos mensuales (la Pensión Máxima con Aporte Solidario, PMAS). El APS era un complemento para quienes sí cotizaron alguna vez en una AFP, pero cuyas jubilaciones eran muy bajas. Al igual que la PBS, el APS tenía una versión de vejez (APSV) y una versión para quienes debían jubilarse antes por invalidez (APSI).
El APS de Invalidez comenzó aportando en julio de 2008 a las pensiones inferiores a $60.000 y desde julio de 2011 se añadieron a este beneficio las pensiones menores a $75.000.
Requisitos de Acceso al Pilar Solidario
Para acceder a los beneficios del Pilar Solidario, se establecieron requisitos como:
- Pertenecer al 60% de la población de menores ingresos del país.
- Tener 65 años o más (para PBSV y APSV).
- Acreditar residencia en Chile por 20 años continuos o discontinuos, contados desde que el solicitante cumplió 20 años.
- Para APS, recibir una pensión inferior o igual a la PMAS ($317.085*).
Las PBS y APS de invalidez se recibían hasta que la persona cumplía los 65 años de edad. A partir de entonces, se transformaban en beneficiarios de PBS y APS Vejez, según el sistema que existía hasta inicios de 2022.
Impacto y Limitaciones del Pilar Solidario Inicial
Reducción de la Pobreza y Tasas de Reemplazo
Entregar un derecho mínimo garantizado, más un subsidio decreciente, ha sido central en reducir la pobreza entre los adultos mayores en Chile. Según estimaciones de la Superintendencia de Pensiones, la mediana de la tasa de reemplazo (la pensión como fracción del último ingreso) sube de 14% a 110% gracias al Pilar Solidario en el primer quintil, de 10% a 55% en el segundo y de 18% a 41% en el tercero. Así, los grupos de menores recursos recibieron importantes subsidios del Estado.
Desafío: Protección de la Clase Media
La reforma del 2008 avanzó muchísimo en proteger a la mitad más pobre, pero quedó en deuda con grupos relevantes de la clase media. Si la suficiencia en pensiones se mide como la capacidad para mantener el estándar de vida previo a la jubilación, entonces los mayores rezagos del sistema estaban en proteger a los grupos medios que estaban fuera del Pilar Solidario.
Llegar a este grupo modificando los parámetros del Pilar Solidario era carísimo en términos de recursos fiscales y podía conllevar importantes desincentivos al empleo formal. Para subsidiar en 20% una pensión de 300 mil pesos (en vez de un 1%, como en ese entonces), era necesario elevar en 54% la PBS y la PMAS. Además, una cotización adicional del 4% en la AFP elevaría las pensiones autofinanciadas, llevando a que personas con pensiones en torno a la PMAS perdieran el derecho a los subsidios del Pilar Solidario.
Simplemente, la combinación de mayor cotización en la cuenta individual con aumentos razonables en los parámetros del Pilar Solidario no era la forma de llegar a los grupos de ingresos medios, quienes tendrían que seguir "rascándose con sus propias uñas". Una próxima reforma, por tanto, no podía nuevamente dejar a este grupo sin un nivel razonable de protección social.
La Pensión Garantizada Universal (PGU): Una Ampliación del Pilar Solidario
¿Cambió el monto de la PGU?: Cuánto recibirás por la PENSIÓN GARANTIZADA UNIVERSAL en mayo
Creación y Objetivo de la PGU (Ley N° 21.419)
El pilar solidario ha ido cambiando en el tiempo. Uno de los grandes cambios fue pasar de la PBS a una pensión más universal. A partir de febrero de 2022, durante el segundo gobierno de Sebastián Piñera, se creó la Pensión Garantizada Universal (PGU), al alero de la Ley N° 21.419, reemplazando la PBS y APS de vejez.
Cobertura y Requisitos Actuales de la PGU
La PGU cubre hoy al 90% más vulnerable de la población sobre 65 años. Es un beneficio para las personas de 65 años y más, quienes, entre otros requisitos, se encuentren pensionadas o no, trabajando o no, y que integren un grupo familiar perteneciente al 90% de menores ingresos de la población total del país.
En enero de 2023, el Congreso aprobó una ley corta, la 21.538, que modificó la ley 21.419 para ampliar su cobertura a 70 mil nuevos beneficiarios.
Desde su implementación en 2022, se entregan dos tipos de PGU:
- PGU No Contributiva: Similar a la PBS, para personas nunca afiliadas a un sistema previsional.
- PGU Contributiva: Similar al APS, para quienes cotizaron alguna vez o recibían pensión de sobrevivencia.
Articulación entre PGU y Beneficios Preexistentes (APSV, PBSI)
La Ley N° 21.419 estableció que a las pensionadas y los pensionados de AFP con Aporte Previsional Solidario de Vejez (APSV) que recibían una pensión final garantizada mayor que la PGU, el Instituto de Previsión Social (IPS) les debía asignar el beneficio de mayor monto entre el valor de la PGU y el valor del APSV.
Es importante tener presente que si bien la PGU no reemplazó los beneficios del Pilar Solidario de Invalidez, sí mejoró su cobertura y montos. Las pensiones solidarias de invalidez se mantienen con sus antiguos nombres (PBSI y APSI) y siguen aplicando a quienes, siendo menores de 65 años, hayan sido declarados con una discapacidad invalidante. La persona que es beneficiaria de Pensión Básica Solidaria de Invalidez (PBSI) recibirá este beneficio hasta el último día del mes en que cumpla 65 años de edad.
El IPS es la entidad pública a cargo de administrar el Sistema de Pensiones Solidarias.
Exención de Cotización de Salud para Beneficiarios de PGU
Las personas beneficiarias de la Pensión Garantizada Universal (PGU) estarán exentas de la cotización obligatoria de salud y tendrán derecho a la correspondiente bonificación solo si integran un grupo familiar perteneciente a los cuatro primeros quintiles de la población de Chile, es decir, el 80% de la población de menores ingresos, conforme al instrumento técnico de focalización (1.876 puntos).
Evolución de Montos de la PGU
Hasta enero de 2021, la PBS era de $176 mil. En febrero de 2022, la nueva PGU partió en $185 mil. A partir de febrero de 2025, el monto de la PGU será de $224.004, y se reajusta en forma anual según la variación del IPC.
Propuesta de Nueva Reforma Previsional: Ampliación a la Clase Media
Visión del Gobierno sobre la Reforma y el Pilar Solidario
Una próxima reforma no puede nuevamente dejar a la clase media sin un nivel razonable de protección social. Al respecto, el actual Gobierno ha presentado una propuesta contundente y sustentable, que sienta las bases de un nuevo sistema previsional con mayor rol estatal, no solo en la administración a través del CASS, sino también comprometiendo mayores recursos fiscales para ampliar el Pilar Solidario de pensiones a la clase media y particularmente a las mujeres.
El Gobierno espera tener en el Congreso un debate constructivo en torno a estas propuestas para responder a la demanda por mejorar las pensiones.
Ejemplos de Impacto de la Propuesta
Estos ejemplos ilustran cómo una nueva reforma podría impactar las pensiones individuales:
- Ana: Pertenece al 80% de menor ingreso en el país, tiene 65 años y cotizó 15 años en su AFP. Su pensión aumentará en $175.195 o 116,8%.
- Camila: Tiene 65 años, cotizó 15 años en su AFP y pertenece al 60% de menor ingreso. Con la reforma, recibirá además el beneficio del Programa de Ahorro Colectivo Solidario, adicionando $79.075, y ajustando su APS a $60.813, con lo que su pensión final será de $389.888.
- Pedro: Pertenece al 80% de menor ingreso, tiene 65 años y cotizó durante 20 años en su AFP. Su pensión podrá subir $144.279 o 72,1%.
- Lucas: Pertenece al 60% de menor ingreso, tiene 65 años y cotizó durante 20 años en su AFP. Su pensión podrá subir $108.972 o 36,3%.
Estadísticas y Beneficiarios del Sistema Solidario
Distribución por Género y Edad
Según las cifras más recientes de 2023, el 58% de los beneficiarios del Pilar Solidario son mujeres, y el 42%, hombres. La diferencia entre géneros ha disminuido ligeramente en tres años: en 2022 la distribución era 59% mujeres y 41% hombres, y en 2021 las mujeres eran el 61%, frente al 39% de los hombres.
En el caso de las mujeres que se han beneficiado del Pilar Solidario, el 28% lo obtuvo entre los 65 y 70 años; en hombres fue el 30%.
Evolución del Número de Beneficiarios (PBS, APS, PGU)
- El mayor ingreso de pensionados por PBS Vejez ocurrió en 2008 (364.131 personas), apenas iniciada la reforma de ese año.
- El récord de nuevos registros por APS Vejez con subsidio definido (asociado a rentas vitalicias) se concretó en 2009, sumando 223.587 personas en el año. En 2021 alcanzó su peak de afiliados con 616.264, beneficiando en enero de 2022 al 29,5% del total de afiliados.
- El APS con pensión garantizada (retiro programado) tuvo un impulso desde 2019 y llegó a sumar más de 98 mil afiliados nuevos en 2021, hasta alcanzar su cumbre de 545.041 beneficiados.
- Los beneficios de PBS y APS por invalidez han tenido un comportamiento plano (sin fluctuaciones relevantes) a lo largo del tiempo.
- En 2021, un total de 462.416 personas recibieron los beneficios del Pilar Solidario entre los 65 y 69 años. Entre los 70 y 75 años se sumaron 405.902 afiliados. Fueron los tramos de edad con mayor cantidad de destinatarios de la PBS y el APS.
Con la nueva PGU, el número total de beneficiarios del sistema de pensiones solidarias subió a 2,4 millones vigentes al cierre de 2023. La PGU representa el 81% de todos los beneficiarios del sistema. El 19% restante se divide entre beneficiarios de pensiones de invalidez y receptores de APS Vejez Pensión Garantizada con montos superiores al que permite la PGU Contributiva.
En 2022, hubo más de 1,7 millones de beneficiados por la PGU, la mayoría (57%) entre los 65 y 75 años. En 2023 ya hubo cerca de 2 millones de afiliados que contaron con PGU. Del total de PGU, la No Contributiva representó al cierre de 2023 el 24% (470.941 beneficiados), y la PGU Contributiva, el 76% (1,5 millones de personas).
En el Sistema de Pensiones Solidarios hasta 2021, los beneficiarios se dividían entre receptores de pensiones por vejez (todos mayores de 65 años) e invalidez (solo entre menores de 65 años). El 85% de los beneficiarios totales recibía una PBS o APS de vejez. El 15% restante era beneficiario por invalidez. En hombres, el 17% recibía PBS o APS por invalidez; en mujeres ese porcentaje era del 13%.
En 2023, el 68% de los beneficiarios hombres recibe una PGU contributiva, y se amplía al 81% si se considera la no contributiva. En el caso de las mujeres, un 58% se beneficia de la contributiva y un 24% de la no contributiva. Si nos centramos solo en esta última, casi tres de cada cuatro (72%) afiliados a PGU no contributiva son mujeres.
Pensiones Promedio por Tipo de Beneficio
- Los beneficios de las PBS Vejez e Invalidez marcaban sobre $164 mil en 2021. Con la instauración de la PGU, en 2022 dejó de existir la PBS Vejez.
- En 2022, la PBS Invalidez se posicionaba sobre $193 mil de media y en 2023 superó los $200 mil, promediando $206.064.
- Los montos de las APS para quienes poseían Retiro Programado (APS pensión garantizada) promediaban $160 mil en 2021, mientras que los aportes para quienes contaban con Renta Vitalicia (APS subsidio definido) fueron de $106 mil en promedio. Dos años después, la APS pensión garantizada superó los $237 mil, un 48% más. Este es el beneficio que mayores montos promedio ofreció en 2022 y 2023.
- Quienes se acogieron a un beneficio especial de APS del artículo 9 bis, el monto promedio superó los $70 mil. Son personas cuyo cálculo original del APS les generaba un beneficio menor al del resto, lo que fue corregido desde fines de 2019.
- La PGU tanto contributiva como no contributiva promedió sobre $191 mil en 2022 y en 2023 se posicionó por encima de los $202 mil. La contributiva aumentó un 58% y la no contributiva un 65%.
Otros Beneficios Asociados
Bono por Hijo
La reforma previsional de 2008 tuvo un enfoque de género y el Pilar Solidario estableció el Bono por Hijo, que aumenta la pensión de las mujeres que han tenido al menos un hijo, tanto nacido vivo, adoptado o dado en adopción.
Asignación por Muerte
Es un beneficio que busca reembolsar a quien ha pagado los gastos funerarios de una persona fallecida que fue pensionada del sistema previsional antiguo o beneficiaria del Pilar Solidario.