En el contexto de la protección a la niñez y adolescencia en Chile, los Organismos Colaboradores de SENAME (OPD) han desempeñado un rol fundamental. Estas entidades, a menudo cofinanciadas entre el Servicio Nacional de Menores y municipios u otros actores locales, actúan como un órgano de colaboración directa del Ministerio de Desarrollo Social en la salvaguarda de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
Evolución de la Protección a la Infancia en Chile
Las Oficinas Locales de la Niñez (OLN)
Las Oficinas Locales de la Niñez (OLN) representan una propuesta de oficinas con enfoque local, que inició con 12 proyectos piloto en 2019 a nivel nacional. Estas oficinas se constituyen mediante convenios entre los municipios y la Subsecretaría de la Niñez. Sus principales funciones incluyen:
- Administrar un sistema de alerta temprana para detectar posibles riesgos de vulneración de derechos.
- Coordinar la oferta de servicios para la niñez en el territorio.
- Promover los derechos de niños, niñas y adolescentes.
Cabe destacar que algunos municipios ya contaban con oficinas o programas de niñez, financiados en gran parte con recursos propios, antes de la implementación de las OLN.
Programas de Apoyo y Representación Jurídica
Dentro de la red de protección, existen programas especializados en representación jurídica. Un programa perteneciente al Servicio Nacional de Menores (SENAME) tiene como objetivo representar legalmente a niños, niñas y adolescentes que asisten a algún programa de la red SENAME y cuyos derechos han sido vulnerados, sea o no constitutivo de delito, en distintos tribunales de Justicia. Actualmente, existen 16 de estos programas a nivel nacional.
Además, una unidad de defensa penal especializada presta servicios a adolescentes imputados bajo la Ley 20.084, que establece un sistema de responsabilidad para adolescentes por infracciones a la Ley Penal. Las Corporaciones de Asistencia Judicial (CAJ) ejecutan un programa del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, iniciado en 2017 como piloto y extendido a nueve regiones en 2019, cuyo principal objetivo es representar jurídicamente a niños, niñas y adolescentes que residen en algún centro de SENAME. Cualquier persona puede acceder a los servicios de orientación e información de la Corporación de Asistencia Judicial.
El Programa 24 Horas
Diseñado en 2009 e implementado en 2010, el Programa 24 Horas es un programa intersectorial que involucra a la Subsecretaría de Carabineros, el Servicio Nacional de Menores (dependiente del Ministerio de Justicia), y la Subsecretaría de Prevención del Delito (dependiente del Ministerio del Interior y Seguridad Pública). Las OPDs son la puerta de entrada a este programa en diversas ciudades como Arica, Iquique, Antofagasta, Valparaíso, Santiago, Talca, Temuco, entre otras.
Este programa se caracteriza por:
- Focalización: Modalidad barrial o comunal, insertándose en el territorio.
- Complementariedad: Un modelo de gestión territorial intersectorial, buscando sinergia entre las intervenciones de diferentes programas.
- Gestión Territorial: Elemento central que enlaza el diseño y la implementación.
El Nuevo Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia
Un hito importante en la protección de la infancia en Chile es la creación del Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia. Este servicio público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, está bajo la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Desarrollo Social y Familia, quien garantizará el cumplimiento de las normas que rigen la labor del Servicio y sus colaboradores acreditados.
Objeto y Principios Rectores del Servicio
El principal objeto del Servicio es garantizar la protección especializada de niños, niñas y adolescentes (NNA) gravemente amenazados o vulnerados en sus derechos. Para ello, deberá:
- Asegurar la provisión y ejecución de programas especializados para casos de mediana y alta complejidad.
- Garantizar el pleno respeto de los NNA como sujetos de derechos de especial protección.
- Respetar y hacer respetar sus derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, la Convención sobre los Derechos del Niño y los tratados internacionales ratificados por Chile.
- Actuar acorde a la Política Nacional de Niñez y Adolescencia y su Plan de Acción.
- Garantizar el derecho de acceso a la justicia de los NNA sujetos de atención.
Los principios rectores que guían su acción incluyen el interés superior del niño, niña o adolescente, la igualdad y no discriminación arbitraria, la autonomía progresiva, la perspectiva de género, la inclusión, la protección social y la participación efectiva.
Funcionamiento y Prestaciones
El Servicio proveerá las prestaciones correspondientes, asegurando la oferta pública en todas las regiones del país, ya sea directamente o a través de terceros. En caso de que NNA resulten dañados por falta de servicio, la indemnización por daño moral será fijada por un juez, considerando la gravedad del daño y la modificación de las condiciones de existencia del afectado.
Serán sujetos de atención los niños, niñas y adolescentes. También lo serán aquellos de dieciocho años o más que se encuentren bajo cuidado alternativo y cursando estudios, hasta el 31 de diciembre del año en que cumplan veinticuatro años.
Dirección y Estructura
El Servicio será dirigido por un Director o Directora Nacional, cuyo nombramiento durará cinco años y podrá renovarse por una sola vez. Tanto el Director Nacional como los directores regionales (presentes en cada región del país) serán nombrados mediante el Sistema de Alta Dirección Pública.
Funciones Clave del Servicio
Entre las funciones principales del Servicio se encuentran:
- Elaborar normativa técnica y administrativa para programas de protección especializada.
- Colaborar con órganos del Estado y requerir/entregar información.
- Generar procedimientos para recabar la opinión de NNA y sus familias.
- Velar por el respeto de los derechos humanos y la normativa de protección.
- Diseñar y desarrollar políticas y programas de capacitación.
- Solicitar información a cualquier órgano del Estado para el cumplimiento de sus funciones.
- Ejercer acciones para la recuperación de recursos mal utilizados.
- Ejercer las demás funciones que la ley le encomiende.
Consejo de Expertos y Priorización de Casos
El Servicio contará con un Consejo de Expertos, compuesto por cinco miembros con reconocida trayectoria en áreas ligadas a la niñez. Durarán tres años en su cargo, renovable por una sola vez. Los NNA sujetos de atención del Servicio y sus familias deberán ser atendidos prioritariamente en el marco de los programas vigentes de la Administración del Estado.
Líneas de Acción y Programas de Protección Especializada
Las líneas de acción o modalidades de atención especializada incluyen:
- Diagnóstico clínico especializado y seguimiento de casos, y pericia.
- Intervenciones ambulatorias de reparación.
- Fortalecimiento y vinculación.
- Cuidado alternativo.
- Adopción.
Los programas de protección especializada se diseñarán basándose en evidencia técnica y territorial, evaluaciones previas del Servicio o terceros, y evaluaciones del Ministerio de Desarrollo Social y Familia u otros organismos competentes del Estado.
El Servicio contará con una unidad de fiscalización para supervisar y aplicar sanciones a los colaboradores acreditados en casos calificados. Los NNA con medidas de protección serán derivados a programas de protección especializada por tribunales o las Oficinas Locales de la Niñez.
La línea de acción de adopción buscará procurar al NNA una familia que le brinde afecto y cubra sus necesidades vinculares y materiales, cuando no pueda ser provisto por su familia de origen, conforme a la normativa vigente.
Colaboradores Acreditados y su Rol
El Servicio deberá mantener y administrar un registro de colaboradores acreditados, disponible en su página web y actualizado anualmente. Solo podrán ser colaboradores acreditados las personas jurídicas que hayan implementado modelos de organización, administración y supervisión para prevenir delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de NNA, y el correcto uso de recursos públicos.
Definición y Regulación de Colaboradores Acreditados (Ley 20.032)
Según el artículo 4° del Título I de la Ley 20.032, los colaboradores acreditados son "personas jurídicas sin fines de lucro que, con el objeto de desarrollar las acciones" referidas en el artículo anterior, sean reconocidas como tales por resolución del Director Nacional del SENAME, en la forma y "condiciones exigidas por esta ley y su reglamento".
Las instituciones públicas que ejecuten o cuyas funciones incluyan acciones relacionadas con esta ley no requerirán de dicho reconocimiento. Las personas naturales podrán ser reconocidas solo para desarrollar la línea de acción de diagnóstico. A pesar de esto, se rigen por la resolución de SENAME, cuyas condiciones de acción se definen en documentos como el Código del Trabajo y el Reglamento N.º 841.
SENAME vela por que la acción de sus colaboradores acreditados respete y promueva los derechos fundamentales de los NNA y se ajuste a la ley. La Ley 20.032 enfatiza que SENAME "velará por que la acción desarrollada por sus colaboradores acreditados respete y promueva los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes (NNA)". Así, las acciones definen a los colaboradores, y sus condiciones dependen de otras disposiciones legales y reglamentarias. Sin embargo, conceptos como "derechos fundamentales de los NNA" a menudo no son definidos explícitamente, lo que deja abierta la posibilidad de que su significado se configure a partir del accionar.
Principios de la Acción de SENAME y Colaboradores
La acción del SENAME y sus colaboradores acreditados se sujeta a los siguientes principios:
- El respeto y la promoción de los derechos humanos de los menores de dieciocho años, contenidos en la Constitución, leyes vigentes, la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño y otros instrumentos internacionales.
- La promoción de la integración familiar, escolar y comunitaria del niño, niña o adolescente y su participación social.
- La profundización de la alianza entre organizaciones de la sociedad civil, gubernamentales, regionales y municipales en el diseño, ejecución y evaluación de políticas públicas para la infancia y adolescencia.
El artículo 2 de la Ley destaca estos principios, niveles de acción y participantes. Sin embargo, la falta de especificación de "leyes vigentes y demás instrumentos internacionales" puede generar ambigüedades. Asimismo, la "promoción de la integración familiar, escolar y comunitaria" no se aclara en la Ley 20.032.
Es importante señalar que la ley no habla de acción organizada y, por el contrario, reconoce que en ocasiones las acciones de distintos colaboradores se superponen o complementan, lo que puede implicar una sobrecarga para los NNA, quienes pueden ser destinatarios de varias líneas de acción simultáneamente.
La Ley 20.032 establece las condiciones para ser colaboradores, precisando casos para personas naturales y jurídicas. También regula las causales por las que el Director Nacional de SENAME puede revocar un reconocimiento. La ejecución tercerizada de la política social ha implicado una reducción del rol del Estado, lo que ha sido señalado por organismos nacionales e internacionales, y ha generado tensiones entre el marco normativo de la CIDN y la racionalidad de la Nueva Gestión Pública.
El seguimiento de los procesos, mediante registros y evaluaciones de desempeño, se enfoca en acciones individuales, no en procesos conjuntos ni en una visión socio-ecológica de la intervención. En este escenario de tercerización, SENAME no se responsabiliza directamente a menos que existan anomalías graves, a pesar de su autoridad sobre los colaboradores y sus acciones.
Sanciones a Colaboradores Incumplidores
Para infracciones graves, el Servicio buscará aplicar sanciones idóneas para el cumplimiento de los fines de la protección especializada. La ocurrencia de delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de NNA, o el correcto uso de recursos públicos, será considerada una infracción gravísima, sancionable incluso con el término de la acreditación.
Contexto de las Políticas Sociales en Chile
Modelo Neoliberal Chile (1973 - Presente)
En Chile, las políticas sociales se implementan principalmente a través de programas ejecutados por organizaciones del tercer sector (Fundaciones, Corporaciones, organizaciones locales o nacionales), que cumplen un rol sustitutivo del Estado. Este modelo de ejecución se enmarca en las transformaciones económicas, políticas y sociales que experimentaron los Estados latinoamericanos, producto de la aplicación de las políticas del Consenso de Washington, que agudizaron la neoliberalización. Esta reorientación conceptual de la política social tuvo sus orígenes en los déficits estructurales de la década de los ochenta y la implementación del neoliberalismo en los Estados latinoamericanos partícipes de la OCDE.
La incorporación del tercer sector se generalizó en Chile en los años 90, con la política social desarrollándose en colaboración con instituciones de la sociedad civil, específicamente las Organizaciones No Gubernamentales (ONG). Tradicionalmente, las ONG en intervención social se habían constituido separadas del Estado, incluso en oposición política durante la Dictadura Militar.
En la política social de infancia chilena, las organizaciones colaboradoras postulan a licitaciones de programas estatales, celebrando convenios para el traspaso de fondos públicos. La duración de estos convenios suele oscilar entre 1 y 3 años, tras lo cual se abren nuevas licitaciones.
Influencia de la Nueva Gestión Pública (NGP)
La OCDE ha promocionado durante 30 años la implementación de un modelo de gobierno denominado Nueva Gestión Pública (NGP). Este modelo propone que los Estados actúen a través de colaboradores que funcionen con alta eficiencia, eficacia y legitimidad, centrados en la satisfacción del cliente (ciudadanos) y una administración por objetivos, volcando la atención hacia el fenómeno gerencialista. También ha promovido sistemas de medición del desempeño como catalizadores vitales para la mejora del Estado.
En Chile, la implementación de la NGP se ha desarrollado mediante sofisticados Sistemas de Evaluación del Desempeño, como la estrategia de generación de presupuesto por resultados, que busca vincular la asignación de recursos públicos con los resultados obtenidos. Esta estrategia pone énfasis en el control, la racionalización de insumos y la focalización en los resultados para asegurar una significativa eficiencia en el uso de los recursos públicos.
El traspaso de fondos públicos al sector privado mediante subvenciones para programas ha incrementado sistemáticamente la tercerización en la implementación de las Políticas de Infancia en Chile. La Ley 20.032, que establece la forma de subvención de SENAME a sus colaboradores acreditados y las condiciones de intervención, alude claramente a la red de colaboradores.
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