Chile ha sido testigo del profundo drama que han experimentado niños, niñas y adolescentes bajo la custodia del Estado a través del Servicio Nacional de Menores (SENAME). La situación que ha salido a la luz pública en los últimos meses ha sido calificada como una violación grave y sistemática de los derechos humanos, evidenciando un fracaso total del Estado en esta materia.
Contexto y Origen de la Investigación de la ONU
El Estado de Chile tiene la obligación fundamental de respetar y garantizar, sin discriminación, los derechos de todos los individuos sujetos a su jurisdicción. Sin embargo, los antecedentes conocidos revelan que esta obligación no se ha cumplido cabalmente en el caso de los menores bajo la protección del SENAME.
El 22 de julio de 2016, el Comité de los Derechos del Niño de la ONU recibió una solicitud de investigación sobre la situación de niños y adolescentes (NNA) privados de un entorno familiar y que se encontraban en centros de cuidado residencial, ya sea bajo control directo del SENAME (CREAD) o administrados por organizaciones sin fines de lucro (OCAS).
Alarmantes Cifras y Denuncias
A finales de 2016, la cifra de niños admitidos en centros residenciales ascendía a 14.245. Más preocupante aún, los datos del SENAME revelaron que entre enero de 2005 y junio de 2016, 210 niños fallecieron en estos centros (40 en CREAD y 170 en OCAS). Entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 2016, se reportaron otras 46 muertes. Las investigaciones de la Fiscalía, iniciadas en septiembre de 2016, señalaron la negligencia grave del personal a cargo como una causa significativa de muchos de estos decesos. La muerte de Lissette Villa, de 11 años, en el CREAD Galvarino el 11 de abril de 2016, fue un detonante clave para la denuncia presentada por la entonces diputada Claudia Nogueira ante el Comité de Derechos del Niño de la ONU en 2016.
La historia que remeció al Sename: A 5 años de la muerte de Lissete Villa
Proceso de Investigación del Comité de la ONU
Chile ratificó la Convención sobre los Derechos del Niño el 13 de agosto de 1990 y su Protocolo Facultativo el 1 de septiembre de 2015, entrando este último en vigor internamente el 1 de diciembre de 2015. El 16 de enero de 2017, el Comité de la ONU examinó la solicitud de investigación y la consideró fiable, decidiendo registrarla. Posteriormente, el Comité solicitó a Chile que presentara observaciones, las cuales fueron entregadas el 18 de mayo de 2017. El Estado parte autorizó la visita de dos expertos del Comité, quienes realizaron su investigación en Chile entre el 8 y el 12 de enero de 2018.
Hallazgos del Informe de la ONU: Violaciones Graves y Sistemáticas
El Comité de Derechos del Niño de la ONU determinó la existencia de violaciones graves y sistemáticas de al menos quince derechos reconocidos en la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) en perjuicio de los menores bajo cuidado residencial en Chile. Estas violaciones incluyeron:
- Artículo 2 (no discriminación)
- Artículo 3.1 (interés superior del niño)
- Artículo 3.3 (obligación de garantizar el cumplimiento de las normas por parte de las instituciones de protección)
- Artículo 4 (obligación de adoptar medidas generales de aplicación)
- Artículo 6 (derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo)
- Artículo 9 (derecho a no ser separados de la familia excepto cuando sea necesario en el interés superior del niño)
- Artículo 12 (derecho a ser escuchado y a que se tengan en cuenta sus opiniones)
- Artículo 18 (asistencia apropiada a padres y representantes legales)
- Artículo 19 (protección contra la violencia)
- Artículo 23 (derecho del niño impedido a recibir cuidados adecuados)
- Artículo 24 (derecho al más alto nivel posible de salud)
- Artículo 25 (derecho a un examen periódico del tratamiento y las circunstancias de internación)
- Artículo 28 (derecho a la educación)
- Artículo 31 (derecho al descanso, esparcimiento y cultura)
- Artículo 32 (derecho a estar protegido contra el abuso y la explotación sexual)
- Artículo 37 (derecho a estar protegido contra la tortura y otros tratamientos crueles, inhumanos o degradantes)
El Comité consideró que el Estado era directamente responsable de las violaciones, tanto en los centros públicos (CREAD) como en los OCAS u otros centros privados. Esta conclusión se basó no solo en la falta de supervisión, sino también en el hecho de que estos centros, al ejercer funciones públicas por delegación del Estado, deben ser considerados agentes estatales a efectos de atribución de responsabilidad.
Responsabilidad del Poder Judicial
El informe también criticó fuertemente el papel de los jueces de familia, quienes frecuentemente privilegian la separación del niño de su familia, a pesar de que esta opción debería ser la última y excepcional. Además, se constató que:
- La ausencia de motivación suficiente en las sentencias impide conocer los elementos considerados para decretar la internación.
- La mayoría de los jueces carecen de formación específica para evaluar los avances de los NNA en los programas de integración.
- Las decisiones judiciales a menudo no determinan qué derechos han sido vulnerados, lo que dificulta la identificación de los objetivos de la internación y la recuperación del niño.
- Se genera una ausencia casi total de planes de intervención y falta de seguimiento.
- Los jueces han enviado a más de 400 menores a “organismos coadyuvantes” por falta de plazas en los hogares del SENAME.
- Los jueces de Familia, por regla general, deciden internar al menor con escasa o nula participación del NNA y su familia.
- Solo el 32.1% de los menores dice tener oportunidad de hablar con el magistrado y el 30.8% con un abogado que los represente.
Reacciones y Consecuencias en Chile
El dictamen del Comité de la ONU tuvo un impacto considerable en la opinión pública chilena. Fue públicamente reconocido por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, así como por el SENAME.
Respuesta del Congreso y el Gobierno
Miembros del Congreso reaccionaron llamando a establecer un fondo de reparaciones para las víctimas. En una sesión especial, senadores de todos los sectores apoyaron unánimemente un proyecto de acuerdo que solicitaba al Ejecutivo la adopción de medidas de reparación urgentes para los menores víctimas, así como medidas administrativas y financieras para sacarlos de un sistema que los vulnera. También coincidieron en la necesidad de profundizar la legislación de protección a los menores vulnerables, modernizar el SENAME y acelerar el cierre de los CREAD, generando residencias familiares.
La senadora Ximena Rincón, una de las primeras en intervenir, lamentó que "Chile no protege ni hace cumplir los derechos de miles de niños bajo la tutela del Estado" y señaló que "el Estado ha permitido que se instale un lucrativo negocio donde los niños son una mercancía". Hizo un llamado a crear una comisión de reparación. Senadores como Francisco Chahuán, Felipe Kast, Alejandro Guillier, Juan Ignacio Latorre, Jaime Quintana, Ena Von Baer, Alejandro Navarro, Juan Pablo Letelier, David Sandoval, Rafael Prohens, Ricardo Lagos Weber, Yasna Provoste y Juan Enrique Castro también expresaron su preocupación y propusieron diversas medidas.
El nuevo Gobierno adoptó el Acuerdo Nacional de Infancia, que incluye medidas específicas para la protección de los niños bajo cuidado alternativo, tales como el fortalecimiento de programas para familias, el uso preferencial del acogimiento familiar (foster care) por sobre la internación residencial, y el diseño de normas específicas para los centros de protección.
Actores Involucrados
- El ministro de Justicia y Derechos Humanos, Hernán Larraín, explicó el contexto del informe.
- La directora del SENAME, Susana Tonda, mencionó los cambios impulsados desde su gestión y el plan de residencias familiares.
- La defensora de la Niñez, Patricia Muñoz, admitió la "alta desidia e indolencia" hacia los niños.
- La coordinadora nacional de magistrados, jueza Mónica Jaldres, reconoció una "vulneración estructural que requiere una modificación igualmente estructural".
El Debate sobre la Responsabilidad y Reparación Integral
Las características de graves y sistemáticas en las violaciones de derechos evidencian un fracaso total del Estado. Dada la naturaleza de la vulneración, no basta con una mera indemnización económica. Las víctimas del SENAME, que se cuentan por miles, son comparables a las víctimas de la dictadura chilena, lo que implica la obligación del Estado de repararlas de manera integral. Esta reparación debe incluir no solo la indemnización, sino también la rehabilitación de los niños y niñas dañados (incluso si ya son adultos) para reintegrarlos a su proyecto de vida. La responsabilidad debe perseguir no solo a los autores directos, sino también a quienes dirigen, ejecutan y aplican políticas en las instituciones de protección, especialmente en el sistema residencial.
Se plantea la necesidad de una Comisión de Verdad para establecer los hechos, las falencias y las consecuencias que los niños cargan por su paso por el sistema del SENAME. El informe de la ONU tendrá consecuencias significativas en la forma en que el Estado chileno aborda la niñez vulnerada, marcando la imagen internacional del país.
Controversia en torno al Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH)
En el contexto de este informe, la ex ministra de Justicia, Javiera Blanco, fue cuestionada por una posible manipulación de las cifras de niños fallecidos en el SENAME. Inicialmente, el Ministerio de Justicia reportó 449 fallecimientos entre 2005 y 2016. Sin embargo, Blanco habría sostenido una reunión para reducir esta cifra, excluyendo a mayores de edad y menores provenientes del sistema de justicia juvenil.
Otro punto de controversia fue la destitución de Branislav Marelic como director del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) en enero de 2018, justo cuando intentaba publicar un informe sobre las violaciones de DD.HH. en el SENAME. Fuentes cercanas al instituto señalaron tensiones internas debido a la resistencia de algunos consejeros a la metodología propuesta por Marelic para investigar las residencias del SENAME y entrevistar directamente a los menores.
Marelic, quien asumió en agosto de 2016, impulsó una misión de observación en materia de infancia bajo custodia estatal, lo que generó enfrentamientos en el consejo del INDH. Consejeras como Carolina Carrera, Consuelo Contreras (fundadora de Corporación Opción, organismo colaborador del SENAME) y Debbie Guerra cuestionaron la metodología y la experiencia de los profesionales externos. En enero de 2017, la votación para aprobar el instrumento de medición de la misión de observación se realizó con votos en contra de Guerra, Contreras, Romero y Guerra.
La investigación que se desarrollaba en el INDH generó preocupación en el círculo de la expresidenta Michelle Bachelet, pues el tema podría afectar su postulación al cargo de Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Incluso, una consejera habría mencionado que Ana Lya Uriarte, jefa de gabinete de Bachelet, expresó su inquietud por el informe.
Cuando el Comité de Derechos del Niño de la ONU anunció su visita a 11 centros del SENAME a fines de octubre de 2017, Marelic asesoró a la delegación ante las dificultades que encontraron. Pocos días después de la visita de la ONU, Marelic fue destituido de su cargo por "notable abandono de deberes", siendo reemplazado por Consuelo Contreras. El informe del INDH, que sirvió de base para el documento de la ONU, fue finalmente publicado el 24 de enero de 2018. Marelic afirmó: "No tengo duda que mi despido es porque me metí con el Sename".
La Corte de Apelaciones de Santiago acogió un recurso de protección presentado por Marelic, declarando su remoción como "ilegal y arbitraria". La causa se encuentra actualmente en la Corte Suprema. Organizaciones de derechos humanos, encabezadas por ONG Emprender con Alas, presentaron un recurso ante la Alianza Global de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos (GANHRI) para que se pronunciara sobre la destitución de Marelic, lo que podría tener implicaciones para la acreditación del INDH.