Definición del Nivel de Vulnerabilidad al Riesgo

El término "vulnerabilidad", a pesar de ser aparentemente comprensible y conocido, encierra una notable complejidad y posee múltiples significados aplicables a ámbitos muy diversos. En su acepción más amplia, no solo se refiere a la fragilidad inherente al ser humano, sino también a la apertura y permeabilidad que permite la relación con otros, la transformación y la comunicación.

Generalmente, la vulnerabilidad se define siempre en relación con algún tipo de amenaza, ya sean eventos de origen físico como sequías, terremotos, inundaciones o enfermedades, o amenazas antropogénicas como contaminación, accidentes, hambrunas o pérdida del empleo. La unidad de análisis (individuo, hogar, grupo social) se define como vulnerable ante una amenaza específica, o es vulnerable a estar en una situación de pérdida, que puede ser de la salud, del ingreso o de las capacidades básicas, entre otras.

Definiciones Fundamentales de Vulnerabilidad

Karlos Pérez de Armiño, profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad del País Vasco (UPV/EHU), explica que la vulnerabilidad es "el nivel de riesgo que afronta una familia o individuo a perder la vida, sus bienes y propiedades y su sistema de sustento, es decir, su medio de vida, ante una posible catástrofe". Esta definición, que se refiere al ámbito humanitario, puede también ampliarse bajo otros enfoques.

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) define la vulnerabilidad social como "el resultado de los impactos provocados por el patrón de desarrollo vigente" y de "la incapacidad de los grupos más débiles de la sociedad para enfrentarlos". Desde este punto de vista, la vulnerabilidad se relaciona con la pobreza, pero también con la inseguridad y la indefensión.

La vulnerabilidad, según la definición de la nueva ley de prevención de desastres, se refiere a "aquellas condiciones determinadas por factores o procesos físicos, sociales, institucionales, económicos o ambientales que aumentan la probabilidad de que una persona, una comunidad, los bienes, infraestructuras o servicios se vean amenazados por un desastre".

En términos generales, el tipo y la intensidad de la vulnerabilidad dependen de dos dimensiones:

• Exposición: A una catástrofe o amenaza externa.
• Indefensión: O falta de capacidades de cada cual para afrontar dicha amenaza externa.

La Complejidad de la Vulnerabilidad

La vulnerabilidad es compleja, tiene muchas dimensiones, está determinada por factores de distintos niveles -desde el local al mundial- y es dinámica, ya que se altera bajo la presión de las fuerzas que la impulsan. No solo guarda relación con la pobreza, si bien las investigaciones han revelado que, por lo general, son las personas que viven en situación de pobreza quienes más suelen sufrir las consecuencias de los desastres. La pobreza es tanto un factor impulsor como una consecuencia del riesgo de desastres, especialmente en países donde la gobernanza del riesgo es deficiente, debido a que las dificultades económicas obligan a las personas a vivir en lugares y condiciones inseguras.

Al incluir la vulnerabilidad en nuestra interpretación del riesgo de desastres reconocemos que el riesgo no solo depende de la gravedad del peligro o del número de personas o bienes expuestos, sino que también es un reflejo de la susceptibilidad de las personas y los bienes económicos a sufrir pérdidas y daños. Los niveles de vulnerabilidad (y exposición) ayudan a explicar por qué algunas amenazas no extremas pueden provocar repercusiones y desastres extremos, mientras que este no es el caso para algunos fenómenos extremos.

Dimensiones de la Vulnerabilidad

El término "vulnerabilidad" encierra una gran complejidad y posee múltiples significados aplicables a ámbitos diversos. Tradicionalmente, se ha asociado con la posibilidad de ser herido o lastimado, tanto física como moralmente, derivado del latín vulnus (herida).

Vulnerabilidad Antropológica

Desde una perspectiva antropológica, la vulnerabilidad es una condición intrínseca del ser humano, una fragilidad propia e inherente a su ser biológico y psíquico. Esta dimensión reconoce la finitud, la limitación y la mortalidad como características fundamentales de la existencia humana. La conciencia de nuestra finitud, la posibilidad de enfermedad, dolor, sufrimiento y pérdida, nos hace inherentemente vulnerables. La vulnerabilidad antropológica, intrínseca, es, entonces, no solo una afirmación de nuestra impotencia o debilidad, sino, antes bien, una constatación de la vida como quehacer, como algo por construir, desde nuestra radical finitud.

La vulnerabilidad puede entenderse también como la capacidad de ser persuadido, tentado, de ser receptor, de ser traspasable, de no ser invencible, de no tener absoluto control de la situación, o de ver debilitado el poder. En resumen, implica la posibilidad de sufrir daño, ya sea físico, psíquico, emocional o moral. El daño moral, en particular, se refiere a aquel causado por la maldad, la injusticia, el desprecio o cualquier otra forma que afecte la identidad personal.

Vulnerabilidad Social y sus Manifestaciones

La vulnerabilidad social se refiere a una mayor susceptibilidad generada por el medio o las condiciones de vida, dando lugar a "espacios de vulnerabilidad" y "poblaciones vulnerables". Se manifiesta cuando un grado deficiente de organización y cohesión interna en una comunidad le impide prevenir o responder eficazmente a las situaciones de riesgo. Esta dimensión social amplifica la vulnerabilidad antropológica a través de factores ambientales y sociales que interactúan, haciendo compleja la atribución del daño a una única causa.

Los espacios de vulnerabilidad son entornos desfavorables que exponen a las personas a mayores riesgos, falta de poder o control, y desprotección. La principal causa de la vulnerabilidad social es la desigualdad de oportunidades. La falta de autonomía de las instituciones y una deficiente participación en la toma de decisiones también contribuyen a la vulnerabilidad política.

Según R. Chambers, la vulnerabilidad social tiene dos dimensiones:

1. Exposición: El riesgo de ser expuesto a situaciones de crisis.
2. Dificultad de enfrentarse a ellas: La indefensión o ausencia de medios para contender con tales riesgos sin sufrir daño.

Estos elementos se articulan en tres coordenadas:

• Exposición: Riesgo de ser expuestos a situaciones de crisis.
• Capacidad: Riesgo de no tener los recursos necesarios para enfrentar dichas situaciones.
• Potencialidad: Riesgo de sufrir serias consecuencias como resultado de las crisis.

La vulnerabilidad social se asocia con condiciones de especial fragilidad en las que ciertas situaciones socioeconómicas colocan a las personas, incluyendo:

• Víctimas de desastres naturales.
• Situaciones de marginalidad y delincuencia.
• Discriminación racial o de género.
• Exclusión social.
• Problemas de salud mental.

Tipos de Vulnerabilidad según el Área

Se pueden diferenciar distintos tipos de vulnerabilidad según el área en que se desarrolla:

• Vulnerabilidad Social: Se refiere a un grado deficiente de organización y cohesión interna en una comunidad, que no le permite prevenir o responder eficazmente a las situaciones de riesgo. La desigualdad de oportunidades es una causa fundamental.
• Vulnerabilidad Física: Relacionada con la susceptibilidad o fragilidad física de una comunidad o individuo ante eventos peligrosos.
• Vulnerabilidad Económica: Se desarrolla debido a la baja capacidad de ingresos de una población, región o país. La pobreza y la falta de recursos económicos son determinantes clave.
• Vulnerabilidad Educativa: Se refiere a la falta de información sobre el entorno y la preparación para las emergencias. Una baja calidad educativa y el acceso limitado a la información incrementan esta vulnerabilidad.
• Vulnerabilidad Ecológica: Se trata de la forma en que las personas conviven con el medio ambiente. Un entorno natural puede ser riesgoso por cuestiones climáticas o naturales, y los ecosistemas sufren los efectos de la acción humana.
• Vulnerabilidad Cultural: Es la forma en que las personas se identifican como sociedad, dependiendo de los medios de comunicación, la información disponible, la transmisión de estereotipos y los valores.
• Vulnerabilidad Política: Se desarrolla a partir de un bajo nivel de participación en la toma de decisiones de una comunidad. La falta de autonomía de las instituciones genera una deficiente gestión de los riesgos.

Factores que Aumentan la Vulnerabilidad

En el Corredor Seco de Centroamérica, donde viven alrededor de 10 millones de personas que se dedican principalmente a la agricultura, la dependencia de las lluvias es total. Aunque estas solían ser escasas pero regulares, en las últimas décadas la temporada seca se ha extendido, y las lluvias son cada vez más irregulares. El incremento de la severidad y la duración de la sequía y los destrozos provocados por eventos extremos han agravado la situación de una población vulnerable, donde el 80% de los pequeños productores viven en situación de pobreza. Esta población ya sufría un problema de inseguridad alimentaria serio.

En la Unión Europea, más de 95 millones de personas (un 22% de la población) están en riesgo de pobreza o exclusión social. En España, más del 25% de la población es vulnerable. En Colombia, no solo el factor económico influye en la vulnerabilidad (28,7% de la población es pobre), sino que la violencia y el desplazamiento forzoso son elementos de mucho peso.

México, por ejemplo, es uno de los países más vulnerables a los efectos del cambio climático, debido a sus características sociales y geográficas. De acuerdo con datos del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático, el 68% de la población del país se ha visto afectada por desastres alguna vez. El cambio climático está generando problemas que van a afectar más a los sectores más vulnerables, que van a tener menos capacidad de adaptación. Todos somos vulnerables ante el cambio climático, pero con niveles de vulnerabilidad diferentes.

Vulnerabilidad ante el Cambio Climático

Las personas mayores (de 65 años o más) son especialmente susceptibles a los efectos de las temperaturas extremas. Las consecuencias directas e indirectas de las olas de calor y frío están relacionadas con una mayor prevalencia de enfermedades respiratorias y cardiovasculares, repercutiendo en las tasas de mortalidad y morbilidad de los adultos mayores.

La pandemia global de COVID-19 puso de manifiesto la vulnerabilidad de la cadena de suministro de alimentos, exponiendo a posibles perturbaciones todo el proceso desde las explotaciones agrícolas hasta los platos de los ciudadanos. Las olas de calor y la contaminación atmosférica entrañan grandes riesgos para la salud y podrían ser cada vez más frecuentes debido al cambio climático. Un estudio reveló que, en comparación con días sin condiciones extremas, el riesgo de muerte aumenta un 6,1% en días de calor extremo y un 5% en días de contaminación atmosférica extrema.

Abordaje y Medición de la Vulnerabilidad

Reducir los riesgos y tratar las causas que generan vulnerabilidad son estrategias fundamentales. En el contexto de la gestión del riesgo de desastres, la vulnerabilidad determina los niveles de preparación, resiliencia y capacidades con los que cuenta un individuo ante la ocurrencia de un desastre. Una persona puede ser más o menos vulnerable dependiendo de cómo administre sus activos tangibles e intangibles y cómo estos puedan verse afectados ante un desastre.

El análisis de la construcción de la vulnerabilidad se realiza en dos momentos distintos del proceso:

1. Condiciones previas: Factores que hacen a una unidad de análisis más o menos propensa a una pérdida específica (susceptibilidad).
2. Mecanismos de respuesta: Formas que desarrolla la unidad de análisis para enfrentar una situación de estrés una vez que ha ocurrido, relacionadas con la capacidad de ajuste.

Cuantificar la vulnerabilidad social sigue siendo un reto, pero se han creado indicadores e índices para medirla (cuantitativos y descriptivos), tanto de ámbito mundial como comunitario. Estos indicadores suelen utilizarse para dar seguimiento a la evolución de la vulnerabilidad a lo largo del tiempo. Los enfoques cualitativos de la evaluación de la vulnerabilidad se han centrado en valorar la capacidad de las comunidades de hacer frente a los fenómenos naturales.

Enfoques y Métodos para Evaluar la Vulnerabilidad

A pesar de que existen algunas discrepancias respecto al significado de "vulnerabilidad", la mayoría de los expertos coinciden en que para determinar la vulnerabilidad no basta con analizar los impactos directos de un peligro. El análisis de la construcción de vulnerabilidad se hace en dos momentos distintos: por un lado, en las condiciones que la unidad de análisis tiene antes de una situación de estrés (susceptibilidad), y por otro, en las formas que desarrolla para enfrentar la situación de estrés una vez que ha ocurrido (capacidad de ajuste).

Un equipo de investigadores empleó un enfoque basado en los activos para crear un índice general de vulnerabilidad, cuyo objetivo es detectar las vulnerabilidades cotidianas de los adultos mayores. Ingenieros de Filipinas e Indonesia están desarrollando cálculos de vulnerabilidad aplicables a sus propios conjuntos de edificaciones nacionales.

Cruz Roja Española, por ejemplo, calcula el Indicador Global de Vulnerabilidad a través de un Cuestionario Social que recoge información sobre ámbitos Económico, Social, Familiar, Vivienda/Ambiental y Personal, identificando factores potenciales de riesgo.

La Vulnerabilidad y la Resiliencia

La vulnerabilidad social, en particular, se ha abordado desde la perspectiva de la resiliencia, que es la capacidad de un sistema para absorber perturbaciones y reorganizarse, manteniendo su función y estructura esenciales. Sin embargo, en el ámbito humanitario, las interpretaciones simplistas de la vulnerabilidad tienden a favorecer a las personas acomodadas, ya que poseen (y pierden) más bienes físicos, lo que puede agravar la vulnerabilidad al privilegiar a la élite.

El argumento principal para comprender cómo se construyen socialmente las condiciones objetivas de vulnerabilidad es que el parámetro adecuado para determinar si un determinado grupo social es vulnerable no es su resiliencia, sino sus posibilidades de cumplir un conjunto de condiciones sociales, económicas y espaciales (umbrales) que se asocian al bienestar. El trabajo desarrolla una crítica a la noción de resiliencia, dado que esta se ha convertido en uno de los objetivos asociados a las políticas de atención a la vulnerabilidad social. En su lugar, se propone un enfoque normativo derivado de diversas perspectivas del bienestar objetivo, como plataforma para evaluar la intensidad de las pérdidas y de los ajustes que se asocian a eventos críticos.

La integración de los estudios del bienestar en este campo representa una potencial innovación en términos de investigación aplicada. La vulnerabilidad cambia con el tiempo porque muchos de los procesos que influyen en ella son dinámicos, como la urbanización rápida, la degradación ambiental, las condiciones del mercado y el cambio demográfico. Para combatir la vulnerabilidad de forma coherente es preciso actuar en tres planos: el local, el nacional y el internacional.

Gestión del Riesgo de Desastres y Vulnerabilidad

La nueva ley para la prevención y respuesta ante desastres integra un sistema de entidades públicas y privadas con competencias relacionadas con la prevención y respuesta ante estos eventos. Los organismos que componen el sistema operan en los ámbitos comunal, provincial, regional y nacional. Destaca la incorporación de la Red de Radioaficionados al Sistema Nacional de Comunicaciones.

El Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres

El Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres es un servicio público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio del Interior y Seguridad Pública. Este servicio es el encargado de asesorar, coordinar, organizar, planificar y supervisar las actividades relacionadas con la Gestión del Riesgo de Desastres del país.

Funciones del Servicio:

• Asesorar y apoyar a los integrantes del Sistema en el desarrollo de capacidades para la Gestión del Riesgo de Desastres.
• Celebrar acuerdos, convenios o protocolos con organismos e instituciones públicas o privadas nacionales, para la Gestión del Riesgo de Desastres.
• Establecer, previo informe técnico de la Subsecretaría de Telecomunicaciones, lineamientos para la interoperabilidad y correcto funcionamiento de las redes de comunicaciones de emergencia de los órganos de la Administración del Estado que formen parte del Sistema.

El Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres queda a cargo de un Director Nacional, quien será su jefe superior. Existirá en cada región una Dirección Regional del Servicio, a cargo de un Director Regional.

Fases del Ciclo de Riesgo de Desastres

• Fase de Respuesta: Corresponde a las actividades propias de atención de una emergencia, que se llevan a cabo inmediatamente después de ocurrido el evento.
• Fase de Recuperación: Acciones que tienen por objeto el restablecimiento de las condiciones normales de vida mediante las etapas de rehabilitación y reconstrucción de la zona afectada, y evitar la reproducción de las condiciones de riesgo preexistentes.

Comités para la Gestión del Riesgo de Desastres

Son entidades que ejercerán las funciones propias de cada fase, a nivel nacional, provincial, regional y comunal, según corresponda. Los Comités para la Gestión del Riesgo de Desastres ejercerán las funciones de planificación y coordinación en las Fases de Mitigación y Preparación en cada uno de los niveles, conforme a las normas de la ley y al reglamento dictado por el Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

El Ministerio del Interior y Seguridad Pública podrá declarar una emergencia preventiva en el caso que el Servicio informe que una zona se ve afectada por un riesgo de emergencia. El delegado presidencial regional convocará a los comités ante una emergencia o una emergencia inminente. Excepcionalmente, el respectivo Comité podrá ser autoconvocado, ante circunstancias definidas en el reglamento de la ley.

El Ministerio de Defensa será responsable de la coordinación y ejecución de las tareas que la ley le asigna a las Fuerzas Armadas, de la Política Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres, del Plan Estratégico Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres y del Plan Nacional de Emergencia.

Instrumentos de Gestión

• Mapas de riesgo: Son los instrumentos de diagnóstico de los escenarios de riesgos representados gráficamente.
• Sistema de Alerta, Monitoreo, Comunicaciones e Información: El Sistema de Alerta Temprana es el conjunto de capacidades necesarias para generar y difundir información de alerta.

El Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres elaborará la Política Nacional y la propondrá para su presentación y posterior aprobación del Presidente de la República. Los órganos de la Administración del Estado que se individualicen en la Política Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres deberán elaborar un Plan Sectorial para la Gestión del Riesgo de Desastres. Además, el Servicio podrá proponer al Comité Nacional la aprobación de cualquier otro instrumento de gestión.

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