El Servicio Nacional de Menores (SENAME) fue una institución central en Chile, encargada de la protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes (NNA). Sin embargo, su trayectoria estuvo marcada por profundas crisis y cuestionamientos, que finalmente llevaron a su reestructuración y al surgimiento de nuevos organismos especializados.
Red de Colaboración y Subsistemas de Protección Infantil
Las instituciones que conformaban la red SENAME eran diversas y actuaban en diferentes frentes para garantizar los derechos de NNA en Chile. Estas oficinas, a menudo cofinanciadas entre el SENAME y municipios u otros actores locales relevantes, representaban el órgano de colaboración directa del Ministerio de Desarrollo Social en materias de protección de la infancia.
Ministerio de Desarrollo Social y Familia
El Ministerio de Desarrollo Social y Familia es el órgano del Estado encargado de colaborar con el Presidente de la República en el diseño y aplicación de políticas, planes y programas orientados a la equidad y el desarrollo social. Su labor se enfoca en erradicar la pobreza y brindar protección social a personas, familias y grupos vulnerables en distintas etapas del ciclo vital, promoviendo la movilidad e integración social y la participación en igualdad de oportunidades.
Dentro de este ministerio, operaba un órgano de dependencia directa que colaboraba en la elaboración de políticas y planes, la coordinación de acciones y prestaciones, la promoción de derechos, el diseño y administración de instrumentos de prevención, estudios e investigaciones, y la elaboración de informes para organismos internacionales en materia de derechos de la niñez.
Subsistema de Protección Integral a la Infancia Chile Crece Contigo
El Subsistema de Protección a la Infancia Chile Crece Contigo se dedica al desarrollo de niños y niñas entre 0 y 9 años. Este programa acompaña a las madres durante el embarazo y apoya a los padres y cuidadores, proporcionándoles información y materiales que favorecen el crecimiento infantil según las necesidades específicas de cada niño.
Oficinas Locales de Niñez (OLN)
Las Oficinas Locales de Niñez (OLN) son una propuesta de oficinas con un enfoque local, concebidas para iniciar con 12 proyectos piloto en el territorio nacional durante 2019. Estas oficinas se establecen mediante convenios entre los municipios y la Subsecretaría de la Niñez. Su función principal es administrar el sistema de alerta temprana, diseñado para detectar posibles riesgos de vulneración de derechos. Además, las OLN tienen la misión de coordinar la oferta de servicios para la niñez en cada territorio y promover activamente los derechos de niños, niñas y adolescentes. Algunos municipios ya contaban con oficinas o programas de niñez, financiados en gran medida por ellos mismos.
Oficinas de Protección de Derechos (OPD)
Las Oficinas de Protección de Derechos (OPD) funcionan en cada comuna y están a cargo de la municipalidad u otra institución. A nivel territorial, son responsables de la protección administrativa de los derechos de NNA mediante acciones universales o especializadas para la promoción de sus derechos, la prevención de vulneraciones y su protección. Administrativamente dependen del municipio y funcionalmente de la Subsecretaría de la Niñez.
El objetivo de las OPD es proteger a NNA que han sido gravemente vulnerados en sus derechos y que son derivados a sus programas por orden de un tribunal, con la misión de restituir tales derechos.
Línea Telefónica de Fundación Integra
La Línea Telefónica de Fundación Integra, que forma parte del Subsistema de Protección Integral Chile Crece Contigo, ofrece un canal de comunicación para padres y cuidadores. A través de esta línea, pueden realizar consultas sobre crianza y el desarrollo de sus hijos.
Representación Jurídica para Niños, Niñas y Adolescentes
En el ámbito de la representación jurídica, existían diversos programas destinados a defender los derechos de los menores. Uno de ellos, perteneciente al Servicio Nacional de Menores (SENAME), tenía como objetivo representar legalmente a NNA atendidos en algún programa de la red SENAME y que habían sido vulnerados en sus derechos, independientemente de si la vulneración constituía delito. Existían 16 programas de este tipo a nivel nacional.
Adicionalmente, operaba una unidad de defensa penal especializada que prestaba servicios a adolescentes imputados bajo la Ley 20.084, la cual establece un sistema de responsabilidad para adolescentes por infracciones a la Ley Penal. Cualquier persona podía acceder a los servicios de orientación e información de la Corporación de Asistencia Judicial.
Se destacaba también un programa del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, iniciado en 2017 como piloto en cuatro regiones y expandido a nueve en 2019. Su objetivo principal era representar jurídicamente a NNA que residían en centros del SENAME. Este programa era ejecutado por las Corporaciones de Asistencia Judicial (CAJ).
Justicia Juvenil y Programas Colaboradores
En el área de Justicia Juvenil, el Servicio Nacional de Menores (SENAME) supervisaba programas ejecutados por organismos colaboradores. Estos programas se clasificaban según el tipo de sanción impuesta a los adolescentes infractores de ley, pudiendo ser privativas o no privativas de libertad. Los centros privativos de libertad incluían modalidades provisorias, cerradas o semicerradas.
El SENAME era un organismo gubernamental centralizado, colaborador del sistema judicial y dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Era la entidad estatal especializada responsable de administrar y ejecutar medidas y sanciones del sistema de responsabilidad penal de los adolescentes. Además, desarrollaba programas que buscaban modificar conductas delictivas y fomentar la integración social de los jóvenes bajo su atención, implementando políticas intersectoriales en la materia.
La Crisis del SENAME: Denuncias de Vulneración Sistemática de Derechos
A pesar de su estructura y objetivos, el Estado de Chile fue acusado de violar sistemáticamente los derechos de los niños bajo la tutela del SENAME. Esta conclusión fue respaldada por un lapidario informe de la PDI en 2017, que investigó 240 hogares de menores. La crisis del SENAME generó un significativo movimiento social y llevó a una profunda revisión del sistema de protección infantil en el país.
El Informe Lapidario de la PDI y el Caso Lissette Villa
La muerte de la pequeña Lissette Villa en abril de 2016 conmovió al país y movilizó a la Fiscalía, al Poder Judicial y al Ministerio de Justicia para detener los abusos contra NNA en hogares del Servicio Nacional de Menores (SENAME). Sin embargo, un informe de la PDI, entregado a la Fiscalía en diciembre de 2018 con copia al gobierno pero no hecho público, indicó que en el 100% de los centros que dependían directamente del Sename se habían cometido "de manera permanente y sistemática acciones que lesionan los derechos de los niños, niñas y adolescentes".
CIPER accedió a este informe de 257 páginas, el cual era un resumen de una extensa investigación (28 tomos) realizada por la PDI a petición del fiscal regional de Los Lagos, Marcos Emilfork, quien investigaba las 1.313 muertes en centros del Sename entre 2005 y 2016. El diputado Rene Saffirio, quien reveló la existencia del informe en julio de 2019, criticó la falta de divulgación por parte de las autoridades.
El reporte de la PDI fue mucho más completo que uno anterior de la ONU, que visitó solo cuatro residencias, mientras que la policía consideró 240 de un total de 241, abarcando así a cerca de 6.500 niños en el sistema de residencias. La constatación de una violación sistemática de derechos en el 100% de los hogares administrados directamente por el Sename resultó especialmente grave.
Diversas instituciones fueron cuestionadas públicamente por este desastre, incluyendo el Poder Judicial, dado que los jueces de familia debían visitar los centros dos veces al año y, aparentemente, no detectaron estas vulneraciones sistemáticas.
Hallazgos Específicos de la Investigación
El equipo de la PDI, conocido como la Fuerza de Tarea Sename, visitó 240 residencias (de 241 existentes, ya fueran de administración directa o gestionadas por instituciones privadas) entre el 7 de noviembre de 2017. Solo una se negó a recibirlos.
Los 2.071 casos de vulneraciones graves de derechos contra los niños constatados por la PDI se desglosaron en:
- 432 maltratos por parte de adultos.
- 1.265 maltratos entre pares.
- 53 maltratos por parte de familiares al interior de los recintos.
- 123 abusos sexuales cometidos por adultos.
- 187 abusos sexuales cometidos entre menores.
En junio de 2018, la Fiscalía ordenó un informe resumen de todos los hallazgos. Había casos que requerían atención urgente, como los 40 menores con "alta complejidad médica" y "posible riesgo vital", informados en mayo de 2018 al Ministerio de Justicia, al Sename y al Ministerio de Salud para salvaguardar su integridad. La PDI también constató que al menos en 88 residencias se denunciaron menos abusos de los que efectivamente habían ocurrido, y la mayoría de los directores de los centros no contaban con información anterior a 2017 sobre vulneraciones graves de derechos.
El documento detalló que buena parte de los maltratos hechos por adultos se produjeron en los Centros de Internación Provisoria (CIP) y los Centros de Internación en Régimen Cerrado (CRC), destinados a adolescentes procesados por la justicia. En los Cread (Centro de Reparación Especializada de Administración Directa, del área de protección), hubo 105 maltratos de adultos hacia menores. En los hogares de organismos colaboradores que atendían a adolescentes, se produjeron otros 137 casos similares.
En el 50% de los hogares se constataron abusos sexuales, totalizando 310 abusos con connotación sexual. De ellos, 123 fueron cometidos por adultos (92 en hogares gestionados por organismos colaboradores, 21 en los Cread administrados por el Sename y 10 en otros centros). También se constataron 187 abusos sexuales cometidos por otros menores, la mayor parte en residencias de organismos colaboradores para adolescentes (62% del total).
El informe policial fue categórico: "Estas acciones de vulneración de derechos contra niños, niñas y adolescentes se han instalado dentro de la dinámica de funcionamiento propia de los centros". Un 62,9% de los hogares (151) presentaban casos de "deserciones del sistema", cifra que ascendía a 76,2% al excluir residencias para lactantes y discapacitados.
Deficiencias en Protocolos y Fiscalización
El equipo policial estableció que el 44,5% de los centros no cumplía con los protocolos mínimos exigidos por el Sename. Los resultados fueron alarmantes:
- El 72,9% de los centros a nivel nacional no contaba con protocolo ante conductas suicidas.
- Un 76,7% de los hogares no tenía protocolo para "sujeción y contención física frente a desajustes conductuales". Esto era particularmente grave, considerando que la muerte de Lissette Villa se debió a errores en la contención de una crisis.
- La gran mayoría de los hogares tampoco contaba con un protocolo de acción ante el fallecimiento de un menor.
A pesar de que el 98,3% de los centros recibía una fiscalización periódica por parte del Sename, "en su mayoría, estas supervisiones eran coordinadas de manera previa", lo que comprometía su efectividad. Además, la PDI confirmó que dos hogares solo recibieron visitas anuales por parte de los tribunales de familia, que debían fiscalizar al menos cada seis meses.
La cifra de menores a cargo del Sename con alguna enfermedad psiquiátrica era altísima: el 37,3% de los residentes. Adicionalmente, el 14,2% presentaba alguna patología médica, el 13,9% sufría una enfermedad crónica y el 0,4% estaba en estado terminal o en riesgo vital. Otro 19,8% presentaba algún tipo de discapacidad.
Las deficiencias en el área de la salud eran patentes: 42 centros no tenían un encargado de salud, y en 55 de los 198 centros que sí contaban con uno, la función la realizaba un técnico de un área distinta a la salud. Más preocupante aún, en 159 centros (el 66,3% del total), "la persona encargada de la administración de los fármacos en jornada diurna era un educador de trato directo sin la formación profesional ni técnica en el área de la salud", a quienes solo se les exigía cuarto medio rendido. Esta situación se acrecentaba al considerar que el 93,8% de los centros del Sename "no contaba con las condiciones estructurales necesarias para el cuidado de residentes con perfil clínico y/o de casos complejos".
El ministro de Justicia, Hernán Larraín, descartó haber conocido el informe de la PDI tras la denuncia del diputado Saffirio, alegando que el estudio era parte de un proceso judicial del que el Ejecutivo no era parte.
World Vision y su análisis sobre la crisis del Sename
La Reestructuración Institucional: Del SENAME al Nuevo Modelo de Protección
Después de 46 años de funcionamiento, el Servicio Nacional de Menores (SENAME) cerró sus puertas y dividió sus funciones en dos nuevos organismos especializados: el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia (Mejor Niñez) y el Servicio Nacional de Reinserción Juvenil. Esta decisión busca mejorar la protección de los derechos de los menores y separar las responsabilidades de justicia juvenil, en un proceso de reestructuración tras los diversos problemas y críticas, incluyendo el alto número de fallecimientos de menores bajo custodia estatal.
Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia (Mejor Niñez)
El Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia es un servicio público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Desarrollo Social y Familia. Este ministerio garantiza el cumplimiento de las normas que rigen la labor del Servicio y sus colaboradores acreditados.
Objeto del Servicio
El objeto del Servicio es garantizar la protección especializada de niños, niñas y adolescentes gravemente amenazados o vulnerados en sus derechos. Deberá asegurar la provisión y ejecución de programas especializados para abordar casos de mediana y alta complejidad. Asimismo, garantizará el pleno respeto a NNA como sujetos de derechos de especial protección, y el respeto a sus derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, la Convención sobre los Derechos del Niño y otros tratados internacionales ratificados por Chile. El Servicio actuará de acuerdo a la Política Nacional de Niñez y Adolescencia, garantizando el derecho de acceso a la justicia de forma independiente. Ejercerá sus funciones con un enfoque de derechos, en concordancia con la dignidad humana del niño, niña o adolescente.
Funcionamiento y Prestaciones
El Servicio proveerá las prestaciones correspondientes, asegurando la oferta pública en todas las regiones del país, ya sea directamente o a través de terceros. En caso de que NNA resulten dañados por falta de servicio, la indemnización por daño moral será fijada por el juez, considerando la gravedad del daño y la modificación de las condiciones de existencia del afectado.
Este subsistema de protección integral a la niñez tiene como misión acompañar, proteger y apoyar a todos los NNA y sus familias a través de un sistema integrado de intervenciones sociales de carácter universal y otras prestaciones diferenciadas para aquellos en situación de vulnerabilidad. Se ofrece asistencia telefónica y vía chat gratuita y confidencial en temas de crianza, cuidados y desarrollo infantil, brindada por un equipo de psicólogas y psicólogos.
Sujetos de Atención
El Servicio dirigirá su acción a niños, niñas y adolescentes. Sin embargo, seguirán siendo sujetos de atención aquellos que tengan dieciocho años o más, siempre que se encuentren bajo cuidado alternativo y cursando estudios, hasta el 31 de diciembre del año en que cumplan veinticuatro años.
Principios Rectores
Los principios rectores del Servicio incluyen el interés superior del niño, niña o adolescente, la igualdad y no discriminación arbitraria, la autonomía progresiva, la perspectiva de género, la inclusión, la protección social y la participación efectiva.
Dirección y Estructura
El Director o Directora Nacional ejercerá su cargo por cinco años, con posibilidad de una única renovación. El Servicio contará con direcciones regionales en cada región del país. Tanto el Director Nacional como los directores regionales serán nombrados mediante el Sistema de Alta Dirección Pública.
Funciones del Servicio
Las funciones del Servicio incluyen:
- Elaborar la normativa técnica y administrativa respecto de cada programa de protección especializada.
- Colaborar con los órganos del Estado en el marco de sus competencias, y requerir o entregar información cuando corresponda.
- Generar procedimientos idóneos, formales y permanentes para recabar periódicamente la opinión de los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención y sus familias.
- Velar por el respeto de los derechos humanos y las disposiciones legales y reglamentarias relacionadas con la protección especializada de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
- Diseñar y desarrollar políticas, programas y actividades de capacitación periódica.
- Solicitar información a cualquier órgano del Estado que considere conveniente para el buen cumplimiento de sus funciones.
- Ejercer las acciones que correspondan para la recuperación de recursos utilizados en contravención de la normativa o convenio pertinente.
- Ejercer todas las demás funciones que la ley le encomiende.
Consejo de Expertos
El Consejo de Expertos estará conformado por cinco miembros con experiencia y reconocida trayectoria en áreas ligadas a la niñez. Los integrantes durarán tres años en su cargo, con posibilidad de una única renovación.
Priorización de Casos
Los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención del Servicio, y sus familias, deberán ser atendidos prioritariamente en el marco de los programas vigentes en los órganos de la Administración del Estado, mediante mecanismos que aseguren dicha priorización.
Modalidades de Atención Especializada
Las líneas de acción o modalidades de atención especializada del Servicio incluyen:
- Diagnóstico clínico especializado y seguimiento de casos, y pericia.
- Intervenciones ambulatorias de reparación.
- Fortalecimiento y vinculación.
- Cuidado alternativo.
- Adopción.
Diseño de Programas de Protección Especializada
Los programas de protección especializada deberán diseñarse basándose en evidencia técnica y territorial, evaluaciones anteriores realizadas por el Servicio o un tercero, y considerando las evaluaciones de otros organismos del Estado competentes.
Unidad de Fiscalización y Sanciones a Colaboradores
El Servicio contará con una unidad de fiscalización encargada de supervisar y controlar a los colaboradores acreditados, pudiendo aplicar sanciones en casos calificados. Para la determinación de sanciones por infracciones graves, el Servicio procurará que su aplicación sea idónea para el cumplimiento de los fines de la protección especializada. La infracción gravísima, como la ocurrencia de delitos que afecten a NNA o el uso indebido de recursos públicos, puede ser sancionada de manera severa.
Medidas de Protección y Derivación
Los niños, niñas y adolescentes respecto de quienes se adopte una medida de protección serán derivados a los programas de protección especializada por los tribunales o las Oficinas Locales de la Niñez que las determinen.
Línea de Acción de Adopción
La línea de acción de adopción comprende toda actividad tendiente a procurar al niño, niña o adolescente una familia que le brinde afecto y satisfaga sus necesidades vinculares y materiales, cuando ello no pueda ser proporcionado por su familia de origen, conforme a la normativa vigente.
Registro de Colaboradores Acreditados
El Servicio deberá mantener y administrar un registro de los colaboradores acreditados, el cual estará disponible en su página web y se actualizará anualmente.
Solo podrán ser colaboradores acreditados las personas jurídicas que hayan adoptado e implementado modelos de organización, administración y supervisión para prevenir delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e indemnidad sexual de niños, niñas y adolescentes, así como el correcto uso de recursos públicos.
Convenios Intersectoriales para la Protección y Desarrollo de NNA
Se han establecido diversos convenios intersectoriales con objetivos específicos para mejorar la protección y el desarrollo de niños, niñas y adolescentes, tanto bajo la antigua estructura como en la transición hacia el nuevo modelo:
- Convenio con el Ministerio del Deporte: Busca facilitar la incorporación de los niños ingresados a la Red del SENAME (y ahora de Mejor Niñez) a los Programas y Proyectos ejecutados con el Instituto Nacional de Deporte en diferentes territorios del país.
- Convenio de Colaboración General: Su objetivo es realizar acciones conjuntas destinadas a promover el desarrollo de actividades de mutua colaboración e intercambio en el ámbito de sus intereses, atribuciones y recursos propios.
- Convenio de Cooperación en Materias de Niñez y Adolescencia: Asegura el intercambio y la cooperación en el desarrollo de políticas y acciones destinadas a la niñez, la adolescencia y la familia en Chile.
- Convenio con JUNAEB: Permite compartir información de niños, niñas y adolescentes atendidos por SENAME para que, en aquellos casos dentro del sistema educacional, reciban oportuna y eficientemente el apoyo de distintos programas y becas de la JUNAEB.
- Convenio Intersectorial, Circuito Intersectorial de Femicidio (CIF): Establece mecanismos de coordinación y colaboración para erradicar la explotación sexual comercial infantil, proteger adecuadamente los derechos de las víctimas de delitos y de aquellos que viven en la calle, y perfeccionar los procedimientos policiales relacionados, garantizando una protección integral de sus derechos.
- Convenio para el Registro Único de las Peores Formas de Trabajo Infantil: Busca garantizar el desarrollo del proyecto "Sistema de Registro único de las Peores Formas de Trabajo Infantil", un método para obtener información cuantitativa y cualitativa de NNA identificados en peores formas de trabajo infantil, a nivel local, regional y nacional, con la finalidad de diseñar políticas y programas orientados a su erradicación.
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