La Reforma de Pensiones en América Latina: Análisis Crítico y Perspectivas

Los principios de la seguridad social, desarrollados a lo largo de más de un siglo, principalmente a través de la labor de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), rigieron en el mundo y en América Latina sin retos significativos hasta la década de 1980. Las reformas estructurales de pensiones en la región, iniciadas en Chile y extendidas a doce países para finales de 2003, han modificado los principios convencionales y desarrollado otros propios basados en un nuevo paradigma.

Evolución de los Principios de Seguridad Social y las Reformas de Pensiones

La primera parte de este estudio recopila, clasifica y describe la evolución de los principios convencionales de la seguridad social, con énfasis en las pensiones. Estos principios incluyen:

• Universalidad en la cobertura.
• Igualdad, equidad o uniformidad en el trato.
• Solidaridad y redistribución del ingreso.
• Comprensividad y suficiencia de las prestaciones en América Latina.
• Unidad, responsabilidad del Estado, eficiencia y participación social en la administración.
• Sostenibilidad financiera.

La segunda parte presenta una taxonomía de los sistemas de pensiones de todos los países de la región. Seguidamente, se describen los modelos y características de las reformas estructurales de pensiones implementadas o aprobadas en doce países. Se analiza cómo estas reformas han modificado los principios convencionales de seguridad social y han creado dos nuevos principios: la promoción del ahorro nacional, el mercado de capitales y el rendimiento, así como la inmunidad del nuevo sistema a la injerencia estatal y política.

Análisis del Impacto de las Reformas Estructurales

La tercera parte del estudio se inicia con el análisis del impacto de las reformas estructurales en los principios convencionales de la seguridad social. Para este fin, se ha compilado, normalizado y presentado de manera comparativa la legislación y estadísticas relevantes de doce países, además de estudios técnicos de organismos internacionales y regionales, entidades nacionales de seguridad social, trabajos académicos y otra información.

Por ejemplo, para determinar el impacto de las reformas en el principio de universalidad, se presenta una comparación estandarizada de la cobertura en pensiones antes de la reforma en cada país y en el año 2002. También se evalúa si los dos nuevos principios de la reforma estructural se han cumplido en la práctica.

Basado en las lecciones aprendidas, la parte final del estudio resume las conclusiones en cada uno de los principios (convencionales y nuevos) y recomienda políticas para mejorar la situación actual tanto en los países con reformas estructurales como paramétricas o sin reformas. Asimismo, identifica los temas en los que se necesita más investigación.

Preguntas Clave Abordadas por el Estudio:

• ¿Han logrado las reformas estructurales aumentar la cobertura y el pago puntual de las cotizaciones, así como resolver el problema del envejecimiento?
• ¿Ha cumplido el Estado con sus funciones de regulación y supervisión, financiamiento del costo de la transición previsional, y protección asistencial de la población no asegurada y desprotegida?
• ¿Funciona la libertad de elección y la competencia, y han mejorado ambas la eficiencia y reducido los costos de gestión?
• ¿Tiene el asegurado la información y calificación necesarias para una selección educada de las mejores administradoras?
• ¿Existe evidencia sólida que respalde los supuestos de que las reformas incrementan el ahorro nacional y desarrollan el mercado de valores?

Crítica a las Promesas de los Sistemas Privados de Pensiones (SPP)

Carmelo Mesa Lago, reconocido experto en sistemas de pensiones en América Latina, propone agudas críticas a las promesas sobre la adecuación, eficiencia y suficiencia de pensiones contributivas con la adopción del Sistema Privado de Pensiones (SPP). Estas promesas se iniciaron en 1980 con la reforma previsional chilena, que creó el SPP administrado por la industria de AFP y compañías de seguros, y cerró el sistema público (SPu).

Desde entonces, en muchos países latinoamericanos, los hacedores de políticas públicas mercantilizaron la administración de las pensiones contributivas mediante la creación de una nueva institución que, en algunos casos, sustituyó a las pensiones públicas o las complementó en arreglos mixtos o paralelos. En el Perú, la frustración creciente con las promesas incumplidas del SPP no ha tenido el impacto transformador experimentado en el país vecino.

Metodología y Criterios de Evaluación

La metodología de esta monografía consiste en el análisis comparativo del desempeño de los SPP en los países latinoamericanos que lo adoptaron, utilizando cinco criterios principales:

1. Cobertura de la Población Económicamente Activa (PEA) y de los adultos mayores (pasiva).
2. Solidaridad social y equidad de género.
3. Suficiencia de las prestaciones.
4. Administración eficiente y costos razonables.
5. Sostenibilidad financiera y actuarial.

Una breve retrospectiva sobre las pensiones contributivas en la región permite una cabal evaluación de la contribución de Mesa Lago. Las sociedades tradicionales cubrían las contingencias personales con el apoyo familiar y comunitario, basado en relaciones intergeneracionales y valores de solidaridad. En sociedades modernas, las contingencias se cubren mediante seguros que distribuyen riesgos entre colectivos.

El pilar público es el seguro o seguridad social financiado con contribuciones obligatorias, que a menudo utiliza "el reparto" y beneficios definidos. El pilar privado está constituido por seguros de vida adquiridos voluntariamente y esquemas privados de ahorro previsional obligatorios para trabajadores dependientes, administrados en América Latina por las AFP. Estos se basan en la capitalización individual, contribuciones definidas y en el riesgo de las inversiones del ahorro obligatorio asumido por los afiliados al SPP.

El pilar público fue el sistema principal desde principios del siglo XX. En 1980, el modelo neoliberal de Chile inició la mercantilización de algunos servicios sociales, cerrando el SPu y reemplazándolo por el SPP, adoptado desde 1992/3 por nueve países de la región.

Análisis Detallado por Criterio

1. Cobertura de Pensiones

Mesa Lago argumenta que los SPP no elevaron sustancialmente la cobertura de la PEA comparada con la existente antes de la reforma. Sin embargo, las encuestas de hogares entre 2009 y 2018 mostraron una mejora relativa en la cobertura contributiva de la PEA, con diferencias importantes entre países. Uruguay, Costa Rica y Chile tienen las coberturas más elevadas (entre 71% y 65%). Las coberturas de Panamá, República Dominicana, México, Colombia, El Salvador y Perú fluctúan entre 50% y 21%.

La cobertura de los adultos mayores (pasiva) es mayor que la activa debido a las pensiones sociales. En Chile, Uruguay y Panamá, al menos el 80% de los adultos mayores está cubierto. Sin embargo, países como la República Dominicana y El Salvador tienen coberturas muy bajas (19% y 14% respectivamente). Una razón fundamental para la limitada extensión de la cobertura es la existencia de un elevado empleo no registrado o informal que evade la obligatoriedad de contribución.

2. Solidaridad Social y Equidad de Género

Mesa Lago considera que el principio de solidaridad social del pilar público fue reemplazado por el principio de equivalencia, por el cual la pensión se calcula sobre el saldo acumulado en la cuenta individual del afiliado. Este principio implica la ausencia de transferencias intergeneracionales y entre géneros. El SPP eliminó las contribuciones de los empleadores, y los afiliados pagaron el elevado costo de administración y de constitución de la industria. Las cajas de pensiones y programas para grupos especiales se mantuvieron.

Se observa que la tasa de cotización en el SPP se eleva a medida que también se eleva la remuneración del trabajador afiliado. La inequidad de género en América Latina se manifiesta de manera importante en el mercado laboral: la participación de la mujer es menor, y en promedio, su participación en actividades de menor productividad es más elevada. Una importante brecha de género de ingresos laborales y una mayor frecuencia de ingresos y salidas del mercado laboral motivan que las mujeres acumulen un saldo menor en sus cuentas de capitalización. A pesar de vivir más años, las mujeres tendrán una pensión más baja.

Es cierto que la inequidad de género es común tanto en el SPu como en el SPP, pero este último acentúa las desigualdades. Por ejemplo, en algunos casos se incrementaron los años requeridos para obtener una pensión mínima, lo que dificultó que las mujeres obtengan este beneficio. Para suavizar la inequidad de género, en Chile, el Gobierno otorga un bono universal por cada hijo nacido vivo a la cuenta individual de la madre. Adicionalmente, en caso de divorcio, el fondo de pensión ahorrado durante el matrimonio puede ser dividido entre los cónyuges, beneficiando a la mujer.

3. Insuficiencia de las Prestaciones

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) calculó una tasa de reemplazo promedio del SPu equivalente al 64.7%, mientras que la tasa de reemplazo promedio en los SPP es del 39.8%. La OCDE confirmó este resultado: utilizando la tasa meta del 45% (benchmark de la OIT), la OCDE mostró que ocho SPu la superan, mientras que solo el SPP de El Salvador sobrepasa la tasa meta por 1.6 puntos porcentuales. Otros investigadores han validado que las tasas de reemplazo en el SPP no alcanzan el benchmark del 45%.

En Chile, la tasa de reemplazo promedio es del 34% del salario promedio en los últimos 10 años, y se proyecta un descenso al 25% entre 2025 y 2035. En México, la tasa de reemplazo disminuirá del 71% en el SPu al 29% en el SPP para los hombres, y del 67% en el SPu al 30% en el SPP para las mujeres. En el Perú, la tasa de reemplazo promedio es del 39% en el SPP, comparada con la promesa del 60% cuando se inició el sistema.

4. Administración Eficiente y Costos Razonables

Mesa Lago opina que el principio de la competencia del SPP fue incumplido por varios factores, incluyendo el reducido número de AFP, la falta de conocimiento de los afiliados sobre cómo escoger una AFP, la reducción en los traslados debido precisamente a la falta de competencia, y los excesivos costos administrativos. En Costa Rica y en Uruguay, con la introducción de una AFP pública, se redujeron los costos administrativos. En el Perú, se elevó la concentración de las AFP, y no existe una AFP pública que contribuya a una reducción de estos costos. Por cada punto cobrado en el costo administrativo, se reduce la pensión en una proporción importante.

5. Sostenibilidad Financiera y Actuarial

Mesa Lago sostiene que la sostenibilidad es un criterio fundamental del sistema. Sin embargo, observa una tendencia hacia la reducción de la tasa de cotización y la consiguiente reducción en las contribuciones de los afiliados. Esta situación se agrava con la evasión, mora o elusión del ingreso de trabajadores y empleadores. Por otro lado, el fondo total del ahorro previsional se ha elevado sustancialmente: en Chile, representa más del 80% del PIB y en el Perú, alrededor del 20%.

La cartera de inversión del fondo de los nueve SPP sigue siendo muy concentrada en deuda pública e inversiones en el exterior. Se prometió que las acciones locales serían más beneficiadas por el SPP, pero los mercados insuficientemente desarrollados constituyen una barrera para ese tipo de inversión. La promesa de que el rendimiento de las inversiones sería alto no consideró ni el elevado costo administrativo ni la volatilidad financiera a nivel internacional, a lo que se pueden sumar los choques económicos y políticos en el interior de los países.

La sostenibilidad actuarial del SPP se cumple debido al principio de equivalencia. El lado más difícil de este principio es que el riesgo de las inversiones implícito es asumido íntegramente por el afiliado.

Conclusiones y Recomendaciones

Las conclusiones principales de la evaluación de promesas y realidades de los SPP se resumen a continuación:

• Cobertura: Se prometió que la cobertura se elevaría sustancialmente, pero ello no ocurrió. La elevación de la cobertura activa, cuando ha ocurrido, ha sido mínima. La cobertura pasiva se ha elevado gracias a las pensiones sociales.
• Solidaridad Social: La solidaridad social funcionó debido a las políticas sociales y no como resultado del SPP. Más bien, la inequidad de género se acentuó.
• Suficiencia de Prestaciones: La suficiencia de las prestaciones tampoco es una realidad. En promedio, las tasas de reemplazo son inferiores al benchmark del 45% determinado por la OIT.
• Administración y Costos: La administración es ineficiente y los costos administrativos no son razonables, reduciendo las pensiones. La competencia no ha funcionado o es muy pobre. El número de AFP ha disminuido, los traslados también se han reducido enormemente, mientras que las utilidades de las AFP se mantuvieron aun durante choques internacionales.
• Sostenibilidad y Ahorro: La proporción de afiliados que cotiza ha disminuido y la evasión se mantiene constante. Si bien se ha elevado la proporción del fondo total del ahorro previsional en el PIB, las inversiones están concentradas en deuda estatal e inversiones en el exterior, en vez de en valores del mercado doméstico.

Las recomendaciones del estudio son precisas y derivadas del cuidadoso análisis de la evidencia. Para ser efectivas, la mayor parte de estas reformas requieren de políticas públicas que eleven el crecimiento económico y refuercen la institucionalidad para que el ahorro previsional se eleve. Estas intervenciones son particularmente importantes debido al impacto de la pandemia sobre el mercado laboral, que motivó, en muchos casos, retiros autorizados de las cuentas individuales de capitalización y una disminución en la tasa de cotización.

La Reforma de Pensiones en el Contexto Democrático Chileno

La reforma de pensiones chilena, recién aprobada, se analiza desde la perspectiva del valor que tiene lograr acuerdos para fortalecer el sistema democrático. Se opina que "lo ocurrido recientemente demuestra que aún es factible alcanzar acuerdos amplios y revitalizar una política basada en la moderación y la negociación, que premia a quienes logran articular consensos y expone a quienes se radicalizan".

La reforma de pensiones marca un hito importante en materia de políticas públicas. En un contexto de creciente polarización entre las élites políticas, la democracia chilena ha estado históricamente marcada por grandes acuerdos. Un primer hito ineludible es la transición pacífica a la democracia, que puso fin a 17 años de dictadura. Fue un proceso pactado que permitió la apertura a elecciones libres, competitivas y transparentes, además del establecimiento de un sistema efectivo de separación de poderes.

Tras la transición, la democracia chilena estuvo sustentada en el modelo de “democracia de los acuerdos”, también definido en la literatura como “democracia consensual”. El punto cúlmine de la democracia de los acuerdos fue la reforma constitucional de 2005, impulsada durante el gobierno de Ricardo Lagos. Sin embargo, la irrupción de casos de corrupción vinculados al financiamiento irregular de la política a partir de 2014 debilitó la confianza ciudadana en los partidos políticos y en la capacidad de la política para mejorar la vida de las personas, exacerbando la polarización.

Como resultado, los partidos han pasado de ser espacios de articulación de demandas ciudadanas a meras cajas de resonancia del malestar social. Un reflejo de ello fueron los dos fallidos procesos constituyentes surgidos tras el estallido social de 2019, cuyas propuestas fueron rechazadas por amplias mayorías. Actualmente, Chile es la única democracia en el mundo con dos fracasos constitucionales consecutivos, lo que evidencia el costo de la polarización y la ausencia de acuerdos transversales.

En este contexto, la reciente reforma al sistema de pensiones es el resultado de un acuerdo frágil de élite, pero que recuerda la importancia de la política de consensos. Es posible que, a partir de marzo, la discusión parlamentaria se vuelva a polarizar a medida que se acerquen las elecciones presidenciales y parlamentarias. No obstante, quedan desafíos pendientes, particularmente en la reforma al sistema político, un aspecto que tanto politólogos como economistas consideran esencial para fortalecer las instituciones, el diálogo democrático y el crecimiento económico.

Finalmente, lo ocurrido el 29 de enero podría ser un hecho aislado, pero también puede marcar el inicio de un proceso de diálogo y acuerdos con el propósito de fortalecer el sistema político, las instituciones y la democracia.

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