Las Reformas al Sistema de AFP durante los Gobiernos de la Concertación en Chile

El sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) en Chile, implementado durante la dictadura militar, fue objeto de diversas modificaciones y debates a lo largo de los gobiernos de la Concertación. Si bien esta coalición colaboró en perfeccionar el modelo, en distinta medida, los desafíos persistieron, llevando a importantes reformas y críticas sobre su funcionamiento y resultados.

Orígenes del Sistema Previsional y Críticas Iniciales

En 1981, la dictadura militar chilena implementó una reforma radical al sistema de pensiones basada en la construcción de un esquema privado de capitalización individual. El objetivo era crear un régimen de administración privada que reemplazara al sistema estatal de reparto, implementado a fines de 1981 a través de un decreto-ley. Para justificar esta reforma, el gobierno de Augusto Pinochet criticó duramente el sistema anterior, mezclando problemas existentes con argumentos ideológicos. Se adujo que el bajo nivel de las pensiones y las crecientes dificultades de financiación eran problemas inherentes al sistema antiguo, cuando en realidad eran causados por parámetros específicos que podían corregirse sin una reforma integral. De hecho, Jaime Ruiz Tagle, miembro del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional creado por Michelle Bachelet, concluyó que una reforma parcial del sistema de reparto era perfectamente factible.

A partir de 1982, todos los trabajadores en relación de dependencia fueron ingresados compulsivamente al nuevo sistema privado y obligados a adherir a alguna AFP, con la única excepción de los integrantes de las Fuerzas Armadas y los Carabineros, además de algunos aportantes que permanecieron en el antiguo sistema de reparto. Sin embargo, a más de 26 años de su lanzamiento, el sistema que tantos elogios cosechó en el mundo, estaba lejos de dar los resultados previstos. Aunque el nivel de cobertura era alto en comparación con otros países de la región, seguía siendo similar al que existía antes de la reforma y, al igual que el nivel de las pensiones, no parecía haberse beneficiado del alto crecimiento económico del país, lo que generó desigualdades crecientes.

Modificaciones Clave durante los Gobiernos de la Concertación

Lo cierto es que todos los gobiernos de la extinta Concertación colaboraron en perfeccionar el modelo, en distinta medida, enfrentando las crecientes falencias que el sistema comenzó a mostrar. La primera parte del gobierno de Ricardo Lagos estuvo marcada en materia previsional, implementando varios cambios a un sistema que muy pocas personas criticaban en ese entonces, pero que de a poco comenzó a mostrar sus falencias.

Gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000)

• Durante su gobierno, Eduardo Frei incorporó el concepto de “rentabilidad negativa”, permitiendo que las AFP tuvieran pérdidas, lo que hasta 1999 no se contemplaba, y traspasando el riesgo hacia las personas.

Gobierno de Ricardo Lagos Escobar (2000-2006)

• En 2002, Lagos creó los polémicos multifondos. El Congreso despachó el proyecto que creaba esa modalidad, permitiendo darle una categoría de riesgo distinta a los fondos, según la decisión del afiliado.
• Dos años después, el expresidente Lagos publicó la Ley de Rentas Vitalicias. Este cambio permitió que la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) hiciera el cálculo cada año, determinando directamente la edad promedio máxima que viven los chilenos y logrando, como consecuencia, que las pensiones fueran menores.

Cabe destacar que Ricardo Lagos es el único expresidente que nunca ha cotizado en una AFP, habiendo cotizado en el antiguo sistema de cajas de reparto, que ofrecían pensiones considerablemente más abultadas que las actuales AFP.

La Reforma Previsional de Michelle Bachelet (2008): El Pilar Solidario

Frente a las promesas incumplidas del sistema de AFP, el primer gobierno de Michelle Bachelet impulsó una ley que, sin alterar la esencia del sistema, incluyó un nuevo pilar solidario, una presencia más fuerte del Estado y cambios en el funcionamiento de las administradoras privadas. Durante la promulgación de la normativa, la Jefa de Estado señaló que “con la reforma previsional no gana este grupo o aquel otro, sino Chile en su conjunto”. Afirmó que el mensaje principal de esta iniciativa es que "Chile valora su vida dedicada al trabajo. De hombres y mujeres. De ricos y pobres. De quienes tuvieron la fortuna de contar con un trabajo estable, como de quienes no tuvieron esa fortuna. De las familias y de los abuelos. De la madre que tuvo que quedarse en su casa cuidando a sus hijos. De los jóvenes que quieren más oportunidades."

Componentes Clave del Pilar Solidario

• Quienes no tienen ahorros previsionales e integran el grupo más vulnerable de la población, accedieron gradualmente a una Pensión Básica Solidaria (PBS) a partir del 1 de julio de 2008, con un valor inicial de $60.000.
• Para quienes hayan cotizado en algún sistema previsional, pero de manera insuficiente, el Estado entregó un suplemento para incrementar la pensión, denominado Aporte Previsional Solidario (APS), asegurando un monto máximo a recibir. Este beneficio comenzó a entregarse a partir de julio de 2008, garantizando una pensión máxima de $70.000.
• La nueva Ley establece que en los primeros años, las pensiones solidarias se concentrarían en los pensionados de menores ingresos, para ir gradualmente alcanzando a las personas que integren un grupo familiar perteneciente al 60% más pobre de la población.
• Se otorgó un bono por cada hijo nacido vivo a todas las mujeres que perciban pensión de vejez, de invalidez o sobrevivencia, al cumplir 65 años, y a todas las beneficiarias del Pilar Solidario. Este bono equivale al 10% de 18 salarios mínimos.
• Se incluyó como beneficiario de pensión de sobrevivencia generada por la mujer a su cónyuge hombre.
• Para los trabajadores independientes, se igualó la situación de derechos y obligaciones de cotización respecto de los trabajadores dependientes, dándoles acceso a todos los beneficios del Sistema de Pensiones Solidarias, Asignación Familiar, afiliación a Cajas de Compensación y protección por la ley de accidentes del trabajo.

Medidas para Mayor Competencia y Rentabilidad

• Para otorgar mayor competencia y menores costos en el sistema de AFP, se implementarían licitaciones entre las AFP de los nuevos afiliados.
• Se eliminaron las comisiones fijas por cotización, retiros y por transferencia de saldo, facilitando la comparación de precios entre administradoras.
• Para lograr una mayor rentabilidad de los fondos de pensiones, se ampliaron las alternativas de inversión en Chile y en el exterior (hasta un 80%), flexibilizando el régimen de inversiones.
• Se mantuvo el beneficio tributario al APV (Ahorro Previsional Voluntario) y se creó un nuevo incentivo al ahorro previsional voluntario dirigido a la clase media.
• Se creó el Instituto de Previsión Social (IPS), responsable de la administración del Sistema de Pensiones Solidarias y los regímenes previsionales antiguos.

Impacto y Desafíos del Sistema AFP bajo la Concertación

El traspaso del antiguo régimen de reparto al nuevo sistema generó enormes gastos de transición. Entre 1981 y 2004, el déficit del sistema previsional público ascendió, en promedio, a 4,7% del PIB, a lo que se sumaron gastos de aproximadamente 1,3% del PIB para financiar el déficit de las cajas de las Fuerzas Armadas y Carabineros. Estas cifras fueron claramente mayores que el déficit de 1,8% registrado en 1980.

A pesar de la alta cobertura en comparación con otros países de la región (dos tercios de la población activa aportando a un fondo privado a fines de 2007), la extensión de la cobertura no aumentó en comparación con 1975, y más de un tercio de la población activa seguía careciendo de cobertura previsional contributiva, especialmente los trabajadores autónomos. Además, los afiliados a las AFP aportaban solo en forma esporádica, generando "lagunas previsionales", con una densidad de aportes promedio de alrededor del 52% de la vida laboral, y diferencias marcadas por género (casi 60% para hombres, menos de 44% para mujeres).

La promesa de que el monto de las pensiones privadas ascendería a 80% de los últimos ingresos percibidos no se cumplió. Según cálculos del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, los hombres que se retirarían entre 2020 y 2025 percibirían pensiones que rondarían el 51% de sus ingresos, y las mujeres apenas el 28%. Las diferencias entre sexos y niveles educativos eran enormes, con mujeres con estudios primarios alcanzando apenas el 11% de sus ingresos anteriores. Las pensiones eran bajas debido, entre otras cosas, a los elevados gastos administrativos, que ascendían, en promedio, a 4% de los aportes.

Si bien las AFP anunciaron una tasa de retorno promedio de 10% desde el inicio del sistema, la rentabilidad real de las inversiones de los afiliados se situó entre 4,5% y 6,5%. Sin embargo, la rentabilidad de las AFP como entidades orientadas a obtener ganancias siempre se mantuvo en un nivel mucho más alto que la de sus instrumentos de inversión, con la rentabilidad del capital propio rondando el 27% entre 1991 y 2004. Durante la década de los 90, el sistema experimentó una fuerte concentración, pasando de 22 AFP a solo seis, constituyendo un oligopolio donde las tres más grandes concentraban el 79% de los afiliados y el 80% de los activos administrados.

Conexiones Políticas y la Industria de las AFP

La relación entre el poder político y la industria de las AFP fue un tema recurrente de debate. CIPER, por ejemplo, detectó al menos 36 nombres vinculados a la ex Concertación que se pusieron al servicio de esta industria, ocupando cargos de directores, ejecutivos o representantes en empresas donde se invertían los fondos de los trabajadores. Ejemplos incluyen a figuras como José Antonio Viera Gallo, Osvaldo Puccio y Máximo Pacheco, militantes socialistas que tomaron asiento en el directorio de Provida, así como la ex ministra y senadora Ximena Rincón (DC). María Wagner Brizzi, ex subsecretaria de Hacienda del primer gobierno de Michelle Bachelet, integró el directorio de Provida. Hugo Lavados, ex ministro de Economía del primer gobierno de Bachelet y ex superintendente de Valores y Seguros, también figuró en el directorio de Cuprum. Julio Bustamante Jeraldo, quien fue superintendente de AFP durante los gobiernos de Patricio Aylwin, Eduardo Frei y Ricardo Lagos, posteriormente pasó a la AFP Magister.

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