La gestión de riesgos de desastres es un campo complejo que busca comprender, evaluar y mitigar los posibles impactos de eventos peligrosos en las comunidades. En este contexto, la vulnerabilidad se erige como un concepto central, no solo por su relación con la exposición a amenazas, sino también por su carácter multidimensional y su intrínseca conexión con las condiciones socioeconómicas, ambientales e institucionales de una población.
Definición y Naturaleza de la Amenaza y la Vulnerabilidad
La Amenaza: Un Peligro Latente
La amenaza se define como un peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado o inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como daños y pérdidas en bienes, infraestructura, medios de sustento, prestación de servicios y recursos ambientales. Algunas amenazas, como las volcánicas, pueden tener un largo período y afectar áreas extensas de forma casi irreversible. En general, existe una diversidad de posibles desastres de origen tecnológico.
La Vulnerabilidad: Susceptibilidad al Daño
La vulnerabilidad es la susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental o institucional que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que un evento físico peligroso se presente. Algunas definiciones de vulnerabilidad han incluido la exposición además de la susceptibilidad al daño. A pesar de que existen algunas discrepancias respecto al significado de "vulnerabilidad", la mayoría de los expertos coinciden en que para determinarla no basta con analizar los impactos directos de un peligro.
La vulnerabilidad es compleja; no solo guarda relación con la pobreza, si bien las investigaciones de los últimos 30 años han revelado que, por lo general, son las personas que viven en situación de pobreza quienes más suelen sufrir las consecuencias de los desastres. La pobreza es tanto un factor impulsor como una consecuencia del riesgo de desastres, especialmente en países donde la gobernanza del riesgo es deficiente, porque las dificultades económicas obligan a las personas a vivir en lugares y condiciones inseguras.
La vulnerabilidad social (VS), entendida como configuración previa a la ocurrencia del desastre, tiene un carácter estructural o de base. Esta noción integra diferentes aspectos de la realidad social, económica, cultural y política que se manifiestan en la pobreza, la exclusión y la pérdida de cohesión social, lo que permite analizar la heterogeneidad social e identificar gradientes. Al mismo tiempo, la VS puede ser definida como la capacidad de respuesta individual o grupal ante riesgos.
¿Qué es la Vulnerabilidad? | La Exposición, Fragilidad y Resiliencia
Factores que Influyen en la Vulnerabilidad
Infraestructura y Cambio Climático
Las infraestructuras de transporte, como carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos y vías de navegación interior, se enfrentan a desafíos sin precedentes debido a los cambios que está sufriendo el clima. A pesar de ello, se ha hecho poco énfasis en adaptar los sistemas de transporte al aumento de los riesgos que supone el cambio climático.
La infraestructura de producción de agua potable en Chile, por ejemplo, está expuesta a múltiples amenazas naturales como terremotos, tsunamis, erupciones volcánicas, inundaciones y deslizamientos de tierra. En los últimos años, después del terremoto del Maule de 2010 y, particularmente, con posterioridad a los eventos de turbiedad extrema de 2013 en la cuenca del Maipo, se ha hecho patente la necesidad de considerar estos factores en el diseño y funcionamiento de estos sistemas, en especial de las plantas de producción de agua potable.
Poblaciones Vulnerables Específicas
Se considera que las personas mayores (de 65 años o más) son especialmente susceptibles a los efectos de las temperaturas extremas. Las consecuencias directas e indirectas de las olas de calor y frío están relacionadas con una mayor prevalencia de enfermedades respiratorias y cardiovasculares, de modo que repercuten en las tasas de mortalidad y morbilidad de los adultos mayores.
Aunque muchas de las definiciones y evaluaciones actuales de la vulnerabilidad se centran en los riesgos generales para las personas mayores, solo unas pocas profundizan en cuestiones concretas relacionadas con las temperaturas altas o bajas. Un equipo de investigadores empleó un enfoque basado en los activos para crear un índice general de vulnerabilidad, cuyo objetivo es detectar las vulnerabilidades cotidianas de los adultos mayores.
La vulnerabilidad emocional y física es mayor entre las poblaciones desplazadas y a menudo se ve agravada por factores socioeconómicos y por su incapacidad de recuperarse tras las crisis.
Globalización y Cadena de Suministro
A medida que aumenta la globalización, los países dependen cada vez más unos de otros a través de una cadena de suministro de alimentos compleja e interconectada. La pandemia mundial provocada por la COVID-19 puso de manifiesto la vulnerabilidad de esta interconexión, y expuso a posibles perturbaciones todo el proceso de trasladar los alimentos desde las explotaciones agrícolas hasta los platos de los ciudadanos de todo el mundo.
Impacto en la Salud y Condiciones Climáticas
Las olas de calor y la contaminación atmosférica entrañan grandes riesgos para la salud y podrían ser cada vez más frecuentes debido al cambio climático. Un equipo de investigación de la Universidad del Sur de California ha proporcionado información sobre estos riesgos tras haber analizado seis años de datos relativos a la calidad del aire, la temperatura y los certificados de defunción. Los resultados revelan que, en comparación con los días en los que no se dieron condiciones extremas, el riesgo de muerte aumenta un 6,1% en los días de calor extremo y un 5% en los días de contaminación atmosférica extrema.
Prácticas Humanitarias y Agravamiento de la Vulnerabilidad
Las prácticas de asistencia humanitaria agravan, en ocasiones, la vulnerabilidad. De acuerdo con las conclusiones de un estudio, las interpretaciones simplistas de la vulnerabilidad -es decir, que las personas con mayores pérdidas son más vulnerables y merecen más ayuda en comparación con las que sufren menores pérdidas- tienden a favorecer a las personas acomodadas, ya que poseen (y pierden) más bienes físicos. Este punto de vista lo comparten diversos agentes y partes interesadas, lo que permite a la élite privilegiarse, tanto en lo que respecta a los beneficios materiales como al acceso a posiciones influyentes.
Además, el hecho de que algunas organizaciones humanitarias locales dependan de agentes externos -como gobiernos nacionales y donantes- para obtener financiación y legitimidad puede dificultar aún más la interpretación contextual de la vulnerabilidad a los desastres.
Evaluación y Cuantificación de la Vulnerabilidad
Importancia de la Vulnerabilidad en el Riesgo de Desastres
Al incluir la vulnerabilidad en nuestra interpretación del riesgo de desastres, reconocemos que el riesgo no solo depende de la gravedad del peligro o del número de personas o bienes expuestos, sino que también es un reflejo de la susceptibilidad de las personas y los bienes económicos a sufrir pérdidas y daños. Los niveles de vulnerabilidad y exposición ayudan a explicar por qué algunas amenazas no extremas pueden provocar repercusiones y desastres extremos, mientras que este no es el caso para algunos fenómenos extremos.
Cuando se trata de diferentes peligros, algunos grupos son más susceptibles que otros a sufrir daños, pérdidas y sufrimiento, y, del mismo modo (dentro de estos grupos), algunas personas presentan mayores niveles de vulnerabilidad que otras. A los grupos vulnerables les resulta más difícil reconstruir sus medios de subsistencia tras un desastre, lo que a su vez los hace más vulnerables a los efectos de amenazas posteriores.
Métodos de Evaluación
Debido a sus diferentes dimensiones, no existe un único método para evaluar la vulnerabilidad; idealmente, cualquier evaluación debería adoptar un enfoque holístico. Evaluar la vulnerabilidad del entorno construido ante los peligros es extremadamente importante para estimar las posibles consecuencias de un evento y para integrar la reducción del riesgo de desastres en el proceso de planificación del desarrollo local.
Los ingenieros locales dedican cada vez más esfuerzo a averiguar la vulnerabilidad de su parque local de edificios (que varía en gran medida tanto de un país a otro como dentro de un mismo país) frente a los distintos peligros naturales. Por ejemplo, los ingenieros de Filipinas e Indonesia están desarrollando cálculos de vulnerabilidad aplicables a sus propios conjuntos de edificaciones nacionales.
Las iniciativas para cuantificar la vulnerabilidad socioeconómica y la pobreza siguen siendo escasas, y este tipo de información rara vez se incorpora a las evaluaciones de riesgos. Cuantificar la vulnerabilidad social sigue siendo un reto, pero se han creado indicadores e índices para medir la vulnerabilidad (cuantitativos y descriptivos), tanto de ámbito mundial como comunitario. Estos indicadores suelen utilizarse para dar seguimiento a la evolución de la vulnerabilidad a lo largo del tiempo.
Enfoques Cualitativos y Comunitarios
Los enfoques cualitativos de la evaluación de la vulnerabilidad se han centrado en valorar la capacidad de las comunidades de hacer frente a los fenómenos naturales. En el plano comunitario, numerosos investigadores y organizaciones no gubernamentales humanitarias y de desarrollo, así como algunos gobiernos locales, han llevado a cabo evaluaciones de vulnerabilidad y capacidad, principalmente mediante métodos participativos. Las evaluaciones de vulnerabilidad y capacidad tienen en cuenta un amplio abanico de presiones ambientales, económicas, sociales, culturales, institucionales y políticas que generan vulnerabilidad y se llevan a cabo a través de diversos marcos.
El Índice de Vulnerabilidad Social ante Desastres (IVSD)
Fundamentación y Construcción
La cartografía temática tiene un importante potencial en el abordaje de la vulnerabilidad social (VS), especialmente cuando se construye a partir de información geoespacial (IG). Esta herramienta constituye una primera aproximación para el análisis de este componente, clave del riesgo. La elaboración de un Índice de Vulnerabilidad Social ante Desastres (IVSD) georreferenciado sustenta la generación de dicha cartografía y ha sido una de las principales líneas de aporte del Programa de Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente (PIRNA) al estudio de los desastres.
Este enfoque permite complejizar la relación entre la vulnerabilidad y los demás componentes del riesgo: la peligrosidad, la exposición y la incertidumbre. El índice permite visualizar espacialmente las heterogeneidades sociales de manera sintética, funcionando como una herramienta de diagnóstico inicial, útil en instancias de gabinete, y con la ventaja de ser flexible respecto a las variables empleadas. Además, cumple con las premisas de utilizar información libre y gratuita proveniente de estadísticas oficiales. En este artículo se presenta la fundamentación teórica del índice, se sistematiza su procesamiento en entornos de sistemas de información geográfica (SIG) y se discuten sus alcances.
Componentes del IVSD
El IVSD se construye como una herramienta de diagnóstico que permite expresar espacialmente la distribución de la vulnerabilidad social estructural frente a desastres. Se trata de un índice compuesto a partir de un conjunto de indicadores, basado en información pública y gratuita, principalmente los Censos Nacionales de Población, Hogares y Viviendas del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de la República Argentina (INDEC), aplicable a diferentes escalas de análisis. De esta forma, se consideraron indicadores en relación con las condiciones sociales, habitacionales y económicas de la población.
Para el primer caso, se incluyen analfabetismo, población pasiva (menores de 14 años y mayores de 65 años) y déficit en cobertura de salud/lejanía a centros de salud o mortalidad infantil. En relación con las condiciones habitacionales, se aborda el hacinamiento crítico, la falta de acceso a agua potable por red pública y a redes de cloacas.
Metodología y Aplicación
Además de la selección de indicadores, es fundamental definir con precisión la unidad geográfica de análisis sobre la cual se elaborará y expresará el índice, ya que ello condiciona tanto la escala del diagnóstico como la posibilidad de comparación entre las unidades espaciales. El IVSD puede aplicarse en distintos niveles político-administrativos según el objetivo de estudio, como son el nacional, provincial, departamental o a nivel de radio censal. Una vez determinada la unidad espacial, se delimita el universo de datos con el cual se trabajará de forma comparativa.
Cada uno de los indicadores para elaborar el Índice puede ser reconsiderado de acuerdo con los objetivos de la investigación e información disponible. Estos miden valores absolutos y relativos para reflejar tanto la magnitud como la proporción del fenómeno en cada unidad censal que se esté utilizando. Posteriormente, los indicadores se agrupan por dimensión para construir tres subíndices parciales referidos a condiciones sociales, habitacionales y económicas. Luego, la suma de todos los indicadores que constituyen estos subíndices genera un IVSD que sintetiza la situación de vulnerabilidad social estructural para cada unidad político-administrativa o censal en que se esté expresando el índice. El tratamiento de los datos se realiza en entornos de Sistemas de Información Geográfica (SIG), lo que permite la representación cartográfica del índice y su análisis espacial.
Ejemplos de Aplicación
Un ejemplo concreto de aplicación del IVSD es el desarrollado a partir de los datos del CNPHyV de 2010, a nivel de departamentos para todo el país, y publicado por el Instituto Geográfico Nacional (IGN), disponible en la plataforma IG-GIRD Información Geoespacial para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres. Observando este índice es posible identificar patrones espaciales de concentración de alta vulnerabilidad social en distintas regiones del país.
Un caso más reciente corresponde a la actualización del índice utilizando los datos preliminares del CNPHyV 2022, en el marco de estudios orientados a los impactos diferenciales del cambio climático. Estos ejemplos permiten ilustrar la construcción y aplicación del IVSD como herramienta de diagnóstico.
Aportes y Limitaciones del IVSD
El IVSD representa un aporte concreto y replicable, en diferentes escalas, para la gestión del riesgo de desastres desde una perspectiva estructural y crítica. Al centrarse en variables sociales, económicas y habitacionales, permite identificar territorios donde las condiciones de vida generan una predisposición mayor o menor a sufrir los efectos de eventos extremos. El índice visibiliza desigualdades y aporta evidencia para el diseño de políticas públicas.
Las bases estadísticas para la elaboración del índice corresponden a una selección relativa a la estructura socioeconómica básica o estructural de la población argentina. Esto plantea algunas limitaciones. En primer lugar, los indicadores censales que podrían utilizarse para ilustrar las diferentes variables de la VS son relativamente reducidos. En segundo lugar, la desagregación territorial de esos indicadores suele no estar disponible en forma pública para escalas grandes y el análisis particularizado de los partidos/departamentos o las localidades requieren información desagregada a nivel de radio censal.
Otra limitación surge con los cambios en la definición/medición de los indicadores entre censos, por lo que no son equivalentes; ello dificulta el ejercicio de comparación. En Argentina, en oportunidad de cada censo, el INDEC redefine la batería de indicadores a relevar, dificultando la realización de análisis sincrónicos y diacrónicos simultáneos. En relación con los resultados obtenidos, el IVSD debe considerarse un punto de partida para visualizar la distribución geográfica de las condiciones sociales vulnerables y no un producto en sí mismo; sobre esa base deberán realizarse estudios en profundidad para conocer con precisión en qué consiste y cómo surge dicha vulnerabilidad social. Más allá de estas limitaciones, es una herramienta con potencia técnica que promueve una lectura política del riesgo, entendiendo que no todas las poblaciones enfrentan las amenazas con los mismos recursos y desde la misma posición. La noción de vulnerabilidad social recupera la historicidad y la dimensión política de los desastres.
Manejo y Reducción de la Vulnerabilidad
La Vulnerabilidad como Proceso Dinámico
Dado que no podemos reducir la aparición y la gravedad de los peligros naturales, reducir la vulnerabilidad es una de las principales oportunidades para reducir el riesgo de desastres. La vulnerabilidad cambia con el tiempo porque muchos de los procesos que influyen en ella son dinámicos, como la urbanización rápida, la degradación ambiental, las condiciones del mercado y el cambio demográfico.
Muchos de estos factores tienen su origen en las condiciones locales en constante cambio, pero no sería posible obtener una panorámica completa si no se reconocen las estructuras socioeconómicas y políticas nacionales y mundiales que limitan las oportunidades de desarrollo local. Esto significa que para combatir la vulnerabilidad de forma coherente es preciso actuar en tres planos: el local, el nacional y el internacional.
Estrategias de Reducción del Riesgo de Desastres (RRD)
El desarrollo de la capacidad sostenible de RRD a escala nacional y local requiere que la capacidad se genere, se gestione y se mantenga a escala local, entendiendo, al mismo tiempo, que su responsabilidad recae en toda la sociedad y no en un solo organismo. Pedir a la gente que se prepare para el fuego no tiene sentido si no puede permitírselo. "Si no tienes tiempo ni dinero (o ambos), no importa cuántas veces te digan las autoridades que te prepares."
Enfoques y Herramientas para la Gestión del Riesgo
Una guía para incentivar a las empresas a incorporar de manera sistemática y transversal el análisis de riesgo de desastres dentro de su gestión propia del suministro de agua potable se organiza por amenaza, detallando para cada una de ellas los datos necesarios y requerimientos para el cálculo de su Índice de Amenaza y de la Vulnerabilidad del sistema de producción expuesto a cada una de ellas. Una vez descritas las dos variables que permiten la aplicación de la matriz de riesgo, el documento muestra los diferentes niveles de riesgo resultantes. "Esta escala semafórica permite aplicar la metodología y conocer el nivel de riesgo de manera visual e intuitiva. Cada escala definida por su correspondiente color debería implicar unas exigencias determinadas y unas medidas de mitigación necesarias para paliar el riesgo detectado."
Tradicionalmente en el análisis de los desastres se ha priorizado el estudio de los fenómenos naturales y las amenazas asociados a ellos. Sin embargo, desde las ciencias sociales y, particularmente, desde la Teoría Social del Riesgo, se sostiene que los desastres no son naturales, sino el resultado de una construcción social que involucra un evento peligroso y a una población vulnerable expuesta a él. El análisis de estas componentes y su concreción en desastres brinda elementos para comprender que la catástrofe no es una situación excepcional, sino el resultado de un proceso de múltiples dimensiones que se desarrolla en la "normalidad".
Conceptos Adicionales en la Gestión de Riesgos
- Exposición (E): Es el área donde los elementos se hallan expuestos en un área determinada.
- Riesgo (Rt): El riesgo total se calcula como el producto de la exposición y el riesgo específico (Rt = E * Rs), donde el riesgo específico (Rs) es a su vez el producto de la amenaza (H) y la vulnerabilidad (V) (Rs = H * V).
- Pérdidas Directas e Indirectas: Los efectos pueden clasificarse en pérdidas directas, como la pérdida de la edificación y de los medios de transporte masivo de carga y población, y pérdidas indirectas, como la generación de gastos de rehabilitación y reconstrucción.
- Riesgo Aceptable: Se refiere al nivel de pérdidas que una comunidad o sociedad está dispuesta a tolerar. La determinación de un riesgo "razonable", "factible" o "aceptable" es subjetiva y puede ser influenciada por la percepción pública y las decisiones políticas.