Crisis en la Protección de la Infancia: Desafíos y Soluciones

Desde que se hizo público el caso de Lisette, la sociedad ha incrementado su conciencia, y tal vez también su solidaridad, con la situación de los niños, niñas y adolescentes (NNA) que se encuentran bajo el cuidado de la Red del Sename en Chile. La prevalencia de muerte entre estos NNA es considerablemente más alta que entre la población infantil general. En promedio, entre 2006 y 2014, murieron anualmente 0,94 NNA por cada 1000 de quienes recibieron atención en la Red del Sename, mientras que entre todos los NNA en Chile, la prevalencia de muerte asciende a solamente 0,68 por cada mil.

Aunque el Estado asume la responsabilidad de NNA con mayor riesgo de morir por causas no naturales, lo que podría explicar parte de la diferencia, la gravedad de estas cifras es innegable. Existe una preocupación significativa sobre la proporción de estas muertes que podrían atribuirse a la negligencia, el descuido y la falta de debida diligencia. Además, se desconocen las condiciones de protección de los NNA vulnerables que no están bajo la atención del Sename. En cualquier caso, la falta de interés social ante su destino es inaceptable. Como sociedad, finalmente se ha comenzado a exigir al Estado la rendición de cuentas, un proceso que ya está en marcha.

La Responsabilidad del Estado y el Deber de Cuidado

La responsabilidad del Estado implica respetar, proteger y garantizar los derechos de los NNA bajo su cuidado. Las investigaciones sobre las causas de las muertes de los 856 niños fallecidos en la red del Sename deben abordar preguntas estructurales, centradas en el cumplimiento del deber de cuidado por parte del Estado. Es fundamental indagar si se hizo todo lo necesario para evitar cada fallecimiento, y esto va más allá de investigar la posible negligencia de funcionarios, directores o proveedores.

Se deben evaluar aspectos como la existencia de una posibilidad concreta y real de derivación a especialistas una vez identificado un riesgo, la eficacia de los mecanismos de denuncia de violaciones, y la suficiencia y diligencia en el uso de los recursos del sistema. Dado que los NNA atendidos por el Sename son más vulnerables, a menudo sufriendo adicciones, enfermedades crónicas o discapacidades, es aún más imperativo proveer los recursos, mecanismos e instituciones que les permitan llevar una vida digna. La responsabilidad del Estado en estos casos es mayor y de carácter transversal.

Cabe destacar que la responsabilidad del Estado se mantiene inalterable, incluso cuando delega sus funciones a proveedores privados. Tal como indica el derecho internacional general, el Estado debe ejercer una fiscalización estricta. La garantía del derecho compete al Estado, y su responsabilidad es plena, independientemente del medio o la entidad a la que encargue su cumplimiento.

Perspectiva Histórica y Multidisciplinaria de la Crisis

La crisis del Servicio Nacional de Menores (SENAME) ha sido analizada desde diversas disciplinas. Psicólogos y trabajadores sociales han evaluado la calidad de los programas, psiquiatras han señalado la carencia de lugares capacitados para tratar a niños con trastornos de personalidad, y economistas han abordado la falta de recursos y la ineficiencia administrativa.

La académica Ximena Illanes y el doctorante Miguel Morales publicaron una columna en El Mercurio, donde resaltaron la necesidad de una perspectiva histórica para entender el abandono de la infancia en diferentes épocas. Los hechos que han marcado el debate sobre la crisis actual han vuelto a plantear la pregunta sobre el estado de las políticas de protección a la infancia vulnerada en Chile, especialmente las condiciones de vida de miles de niños y niñas en instituciones públicas y privadas. Los casos de menores fallecidos en este contexto, que alcanzan los 1.313 desde 2005, parecen ser "hechos sistemáticos y prolongados en el tiempo".

Según Illanes y Morales, el foco de atención se ha puesto en "las causas de las muertes, los problemas de atención médica, especialmente psiquiátrica, la mala infraestructura y las responsabilidades del Estado". Estos menores vulnerados e institucionalizados son "verdaderos espejos de una sociedad y su historia", no solo en Chile, sino a nivel global. Los historiadores enumeran hechos históricos, como la acogida de miles de criaturas abandonadas en los espacios urbanos de la Barcelona del siglo XV, donde "las pequeñas cartas, ropas y abrigos, medallas partidas por la mitad y señales de identificación, reflejaron un doloroso proceso de separación momentánea o definitiva", dificultando la creación de lazos afectivos y la integración a la comunidad. Los registros históricos también mencionan maltratos y abusos.

Los académicos sugieren que reflexionar sobre estas realidades históricas puede iluminar la situación actual del SENAME. También recalcan que el uso del concepto de abandono puede promover "la invisibilización de la precariedad y desigualdad social de los niños, niñas y sus familias, que son usuarios de este sistema". Como estrategia futura, proponen la "conservación de los vínculos existentes, ya sea, haciendo partícipes a sus familias cuando sea posible, o a través del diverso personal que convive diariamente con los niños y niñas".

Finalmente, plantean la pregunta sobre las estrategias del siglo XXI en relación con la infancia, contrastándolas con los objetivos de los hospitales bajomedievales que acogían a menores abandonados, cuyo primer objetivo era la supervivencia. Destacan que las instituciones del SENAME deberían ir más allá de la protección y restitución de derechos, ofreciendo una mirada sobre la infancia como parte integrante y partícipe de la construcción de una sociedad.

Diagnóstico del INDH: Vulneraciones Graves y Condiciones Deficientes

Según una minuta del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH), casi el 49% de los menores del Sename entrevistados denunciaron una vulneración grave de sus derechos, incluyendo maltrato físico, mental o psicológico, y explotación sexual. Estas cifras se suman a los múltiples cuestionamientos que ha enfrentado el Servicio.

Entre enero y abril de 2017, un equipo de más de 60 profesionales del INDH visitó 171 centros en todas las regiones del país. Esta misión de observación buscó: i) evaluar las condiciones de cumplimiento de los derechos humanos; ii) evaluar las condiciones laborales del personal; y iii) indagar sobre eventuales vulneraciones a NNA residentes. Se realizaron entrevistas a directores, encuestas a trabajadores y a 401 NNA (muestra representativa del 2.688 NNA institucionalizados de 8 a 17 años con un error del 4,5%). Se describió también la infraestructura y equipamiento.

Es relevante señalar que en Chile, de los 250 centros existentes, solo 11 son Centros de Reparación Especializada de Administración Directa (CREAD) del SENAME; el 95,6% restante es administrado por organizaciones colaboradoras acreditadas.

Hallazgos Clave del Estudio del INDH

• Perfil de NNA y Trabajadores:
  • La población en estos centros es fundamentalmente femenina (63,5%), con un 37,8% de niñas entre 8 y 13 años.
  • El personal es mayoritariamente femenino (87,9%).
• Condiciones de Vida y Cuidado:
  • Las necesidades básicas están generalmente satisfechas, pero la calidad de las instalaciones no siempre es óptima, afectando la calefacción, recreación y privacidad.
  • En un 20% de los casos, adolescentes conviven con niños de menor edad o no son separados por sexo en los dormitorios.
  • El 21% de los centros presenta sobrecupo, con un 12,5% de estos casos llegando al 50% y un 3% superando el 75%.
  • En un 1,6% de los establecimientos, los NNA reciben solo entre 1 y 2 comidas diarias, afectando al 3% de los centros con lactantes y preescolares. El 16% de los NNA declara pasar hambre.
  • El 22% de los NNA considera que el personal no siempre les da un trato respetuoso y cariñoso. El 34% declara trato discriminatorio.
• Vinculación con el Medio (Comunicación):
  • En un 4% de los centros, los NNA no tienen autorización para hablar directamente con el juez.
  • Aunque el 72% de los centros reporta que los jueces visitan, solo el 32% de los NNA testificó haber podido hablar con ellos.
  • El 40% de los centros restringe los horarios de visita familiar. El 30% no admite más de dos visitas semanales.
  • El 57% de los centros están fuera de la comuna de origen familiar, potenciando el desarraigo.
  • Tristemente, el 16% de los centros usa el retraso de visitas como sanción, y el 13% las suspende por mal comportamiento del NNA. El marco regulatorio del SENAME es "amplio, discrecional e impreciso" para la revinculación familiar.
• Educación:
  • El 93% de los NNA asiste a un establecimiento educacional, pero solo el 88% de los jóvenes entre 14 y 17 años lo hace. El 20% presenta retraso escolar.
  • Solo el 77% de los centros "autoriza" la participación de padres en reuniones de apoderados.
• Salud Mental:
  • El 69% de los NNA de 14 años o más presenta sintomatología depresiva.
  • El 45% de quienes presentan síntomas no ha podido acceder a atención psicológica o psiquiátrica. El 70% no está en tratamiento.
• Violencia Institucionalizada:
  • El 80% de los NNA encuestados recibió algún tipo de castigo del personal en los últimos 12 meses.
  • Esto incluye privación de contacto familiar (15%), quedarse sin comida (7%), encierro (7%), y contención física (12%).
  • El 46% reportó maltrato psicológico, el 12% agresión física leve, y el 6% grave (patadas, quemaduras).
• Violencia entre Pares:
  • El 48% de los NNA fue objeto de maltrato físico y/o psicológico reiterado por parte de otros NNA.
  • El 19% de los centros no cuenta con protocolos para estas situaciones.
• Abuso Sexual:
  • El estudio reportó 23 casos de abuso sexual en los últimos 12 meses (prevalencia del 6,4%).
  • El 80% de los abusos son sufridos por niñas.
  • El 78% de los abusos son cometidos por otro menor de edad, y el 7% por un adulto del centro.
  • El 69% de las víctimas sigue en contacto con el abusador. El 52% sufrió abusos reiterados, y el 66% los experimentó antes de los 14 años.

Causas Subyacentes y Complicaciones del Sistema

El experto en políticas públicas Jorge Araya señala que la crisis del Sename es conocida desde hace al menos quince años. Existe consenso en la necesidad de dividir el servicio, creando una institución para NNA vulnerados en sus derechos y otra para quienes cometen delitos, según proyectos de ley enviados al Congreso.

Sin embargo, una de las principales complicaciones para esta reforma es la gran cantidad de recursos necesarios, que podrían superar el costo de la creación del Ministerio Público y la Reforma Procesal Penal. Araya indica que "el mundo político y el Gobierno no confiesan con claridad que este proyecto requiere un insumo de recursos muy superior al existente para el Sename", lo que ha entrampado su avance. Otro factor son los intereses gremiales de los funcionarios, que "chocan con la necesidad de profesionalizar el servicio y renovar el personal".

Además, la presión de movimientos sociales ha llevado a la administración política a priorizar temas con mayor rédito electoral, como educación y salud, dejando en un segundo plano las problemáticas que solo afectan a los menores del Sename y sus familias. Califica los intentos de acusación a la ex ministra Javiera Blanco como una "ridiculez", argumentando que reduce la situación a una discusión político-electoral, cuando la necesidad de una gran reforma es ampliamente conocida desde hace años.

La Separación Familiar: Un Problema Inherente al Sistema de Protección

Un estudio de UNICEF y el Poder Judicial reveló que aproximadamente quince mil niños son atendidos anualmente en centros residenciales. Paradójicamente, la solución legal frente al maltrato grave y la negligencia parental trae consigo otras formas de vulneración: la ruptura parcial o total de los vínculos con la familia de origen y la violencia institucional dentro de las residencias.

Aunque la separación protege del maltrato, no cambia a los padres. La internación de un niño en una residencia, aunque deba ser excepcional y transitoria por sus graves efectos psicológicos (estudiados hace más de 60 años), ha sido un medio frecuente de protección en Chile desde 1758. El tiempo promedio de permanencia en residencias es de 2,7 años, lo que convierte una situación provisoria en prolongada, e incluso permanente. El diseño del sistema de visitas en las residencias no promueve las relaciones familiares, con horarios restringidos, espacios inapropiados y distancias excesivas entre el centro y el hogar familiar.

Desde esta perspectiva, la separación, que busca proteger, a menudo se vive como un castigo en lugar de una oportunidad para resolver problemas familiares. Esta situación crea una tremenda dificultad para los niños, las familias y los equipos de las residencias, imposibilitando el desarrollo de lazos de confianza, apoyo y solidaridad necesarios para la restitución de derechos. Este "desencuentro, prácticamente cotidiano," es el síntoma de un sistema de protección que, desde sus cimientos, dificulta la reconstrucción de vínculos fragmentados.

El problema de la internación residencial como mecanismo de protección no elude el maltrato infantil o la negligencia parental, pero la complejidad y desarticulación del sistema hacen que, en su afán de proteger, se repita y actualice la violencia sobre NNA, familias y profesionales. La frecuencia con que se destapan situaciones de vulneración en residencias, seguidas de negación y silenciamiento, es una muestra de un sistema de protección infantil segregado, donde la desconfianza circula entre organismos colaboradores, SENAME y el Poder Judicial.

Para considerar a los niños como sujetos plenos de derechos, es crucial no "infantilizar la infancia" negando su dimensión política, ni reducir el problema a una mera cuestión de eficiencia. La reparación de los derechos vulnerados no se limita a compensar carencias afectivas o materiales, ni a sustituir a un adulto por otro. Requiere de la participación de todos: la familia (si es posible), educadores, profesionales, directores de fundaciones y la comunidad en general. Es fundamental que el niño sea reconocido como un sujeto más allá de sus antecedentes, historial de vulneraciones y el estigma de su historia previa.

Propuestas y Recomendaciones para la Reforma

Conclusiones y Recomendaciones del INDH

El estudio del INDH arroja varias conclusiones relevantes para la mejora del sistema de protección:

• Toda prohibición de relación entre un familiar y el NNA bajo protección debe basarse en una resolución judicial que considere el interés superior del menor.
• El Estado debe establecer criterios uniformes para las residencias en la regulación de días, horarios y frecuencias de visitas familiares, así como la supervisión de estas.
• Se debe prohibir el uso de la restricción de visitas o comunicación con familiares como sanción, ya sea por mala conducta del residente o por atrasos de los familiares.
• Es necesario desarrollar medidas para preservar la identidad de los NNA residentes, como un "libro de vida" para reconstruir su pasado y registrar su experiencia.
• Se debe atender la estabilidad emocional de los cuidadores y profesionales para que puedan brindar apoyo y contención.
• Promover el conocimiento y cumplimiento de los protocolos existentes del SENAME sobre maltrato, y de la Ley N° 21.013 que sanciona el maltrato a NNA y personas vulnerables.
• Generar las condiciones que garanticen efectivamente el derecho de los NNA a ser oídos y a denunciar abusos sexuales, evitando depender de una sola pregunta.
• Capacitar a los trabajadores de las residencias para una escucha efectiva que permita identificar situaciones de riesgo o abusos sexuales.

Soluciones Estructurales

Además de las recomendaciones específicas, se plantean soluciones estructurales que buscan una reforma profunda del sistema:

• División del Servicio: Crear dos instituciones separadas: una dedicada exclusivamente a la protección de NNA cuyos derechos han sido vulnerados y otra para aquellos que han cometido delitos.
• Inversión de Recursos: Reconocer y destinar una cantidad sustancialmente mayor de recursos financieros para implementar esta reforma, superando las estimaciones actuales.
• Profesionalización y Renovación del Personal: Modernizar y capacitar al personal, superando los intereses gremiales que puedan obstaculizar la mejora del servicio.
• Reconocimiento de la Dimensión Política de la Infancia: Abordar el maltrato infantil y las vulneraciones institucionales desde una perspectiva que reconozca el lugar de los niños y niñas como sujetos de derechos plenos en la sociedad.

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