Pese a que se ha creado una nueva institucionalidad que reemplazó las funciones del Servicio Nacional de Menores (Sename), es alarmante constatar que parte de las graves vulneraciones que dieron lugar a este cambio no han logrado corregirse. Nuestro país registra preocupantes índices en materia de vulneración de derechos de niños y adolescentes, lo que no solo denota graves fallas de gestión por parte del Estado, sino que es totalmente incongruente con la definición de un país preocupado de la infancia y protección de los derechos humanos.
El fin de Sename y el nacimiento de una nueva institucionalidad
Las últimas funciones que venía desempeñando el Servicio Nacional de Menores (Sename), organismo de triste memoria producto de los numerosos casos de abusos y violencia de que fueron víctimas niños y adolescentes bajo su protección, han terminado. Fue el caso de la muerte de la joven Lissette Villa en 2016 y la conmoción que ello produjo lo que motivó la puesta en marcha de una reforma para terminar con el Sename.
Con esos fines se crearon dos instituciones especializadas: el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia (“Mejor Niñez”), que inició sus funciones en 2021, y el Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil, cuya puesta en marcha se hizo en forma gradual. El tránsito hacia esta nueva institucionalidad ha concluido y con ello también el Sename, lo que marca una suerte de hito. Sin embargo, si bien el paso de haber terminado con dicho organismo y separar sus funciones en dos organismos especializados fue correcto, resulta alarmante constatar que los problemas de vulneración de derechos que motivaron esta reforma todavía no logran ser superados.
Problemas estructurales y vulneraciones persistentes
Desde luego hay problemas que sí han logrado ser corregidos a partir de la nueva institucionalidad, pero no es posible pasar por alto que, pese a que Mejor Niñez ya lleva algunos años de funcionamiento, la Defensoría de la Niñez reporte que siguen registrándose sobrecupos en residencias, listas de espera para ingresos y para programas reparatorios, y dificultades para recibir de vuelta a menores con perfiles complejos. A esto se suman las denuncias reiteradas de vulneraciones de derechos, incluyendo violencia al interior de residencias o situaciones de abuso sexual, entre otras anomalías.
Los índices en materia de vulneración de derechos de niños y adolescentes en Chile son preocupantes. En 2024, por primera vez, los menores que ingresaron a algún programa de Mejor Niñez (156 mil) superaron al total de niños nacidos ese año. Además, si en 2020 los menores atendidos representaban el 3,9% de la población menor de 18 años, actualmente supera el 5%. La violencia física y psicológica sigue siendo un problema muy extendido, tal como lo reveló la Segunda Encuesta Nacional de Polivictimización (2023) realizada entre estudiantes de 12 y 17 años, según la cual la violencia hacia niños y adolescentes por parte de sus cuidadores aumentó fuertemente en seis años, pasando de un 35% en 2017 a un 39%.
Un estudio realizado por UNICEF y el Poder Judicial nos recuerda que actualmente cerca de quince mil niños son atendidos anualmente en estos centros de protección. Paradójicamente, la solución legal frente al maltrato grave y la negligencia, trae aparejada otras formas de vulneraciones: la ruptura parcial o total de los vínculos con la familia de origen y la violencia institucional representada por las prácticas de las residencias.
La internación residencial: ¿Protección o castigo?
La separación de un niño con su familia de origen es una situación excepcional y transitoria, dados los graves efectos psicológicos, estudiados hace más de 60 años, que tienen este tipo de acontecimientos. En Chile, la internación de niños ha sido un medio frecuente de protección a la infancia gravemente vulnerada y se ha mantenido vigente desde 1758, cuando se fundó la primera casa de expósitos de Santiago. Un estudio de 2010 encargado por UNICEF y Sename, “Focalización del sujeto de atención y propuestas metodológicas para la intervención con niños, niñas y adolescentes en protección residencial”, señala que el tiempo promedio de permanencia en las residencias es de 2,7 años, lo que convierte una situación provisoria en prolongada e incluso permanente.
Lo anterior se puede observar en la forma en que está diseñado el sistema de visitas al interior de las residencias. Habitualmente no existen condiciones mínimas para encuentros que permitan la promoción de relaciones familiares: horarios de visitas restringidos, espacios inapropiados para compartir con los niños o la distancia excesiva entre la residencia y la casa de la familia. Desde esta perspectiva, la separación que busca proteger es experimentada como un castigo antes que constituirse como una oportunidad para modificar un problema en las relaciones entre padres e hijos. La separación protege a los niños del maltrato de los padres, pero en sí misma no cambia a los padres.
En este contexto de gran adversidad se presenta una tremenda dificultad para los niños, las familias y los equipos de las residencias: la imposibilidad de desarrollar lazos de confianza, apoyo o solidaridad en función de la restitución de los derechos vulnerados. Aquel desencuentro, prácticamente cotidiano, es el síntoma más evidente de un sistema de protección que en sus cimientos hace inviable la posibilidad de reconstruir los vínculos que se han fragmentado a través de la historia.
El problema de la separación y la internación residencial como mecanismo de protección de los derechos no elude, evidentemente, el problema del maltrato infantil o de la negligencia parental. Describir los efectos de la protección residencial nos muestra la complejidad y la desarticulación con la que opera un sistema que en su afán por proteger repite y actualiza la violencia sobre los niños, las familias y los profesionales. La frecuencia con que en Chile se destapan situaciones de vulneración en residencias de protección, seguidas de la negación y el silenciamiento de las historias de los niños y niñas internados, es una muestra de esto. Hemos terminado por crear y legitimar un sistema de protección de la infancia segregado en donde la desconfianza circula entre los organismos colaboradores, el Sename y el Poder Judicial.
Desafíos en salud mental y atención especializada
La falta de capacidad para atender a niños con trastornos psiquiátricos es un problema crítico, a pesar de que la mayoría de los menores en el sistema tienen alguna patología asociada, y el Ministerio de Salud no se hace cargo de esto. Muchos niños que no tienen trastornos psiquiátricos terminan desarrollando uno debido al hacinamiento, al relacionarse con aquellos que sí están enfermos. Se estima que el 70% de los pequeños requiere psicofármacos, y un 10% de ellos internación.
Hacinamiento y falta de servicio de salud en carceles
El caso de Pablito, un niño de 10 años que ha pasado los últimos 4 en residencias, ilustra esta realidad. Debido a experiencias de abandono y maltrato, Pablito tiene crisis constantes, no confía en nadie y manifiesta un descontrol psicomotor hasta tres veces al día. De 292 niños y niñas en residencias, un número reducido requiere hospitalización psiquiátrica de forma urgente, pero son pocos los que lo logran debido a la falta de alternativas en el sistema público de salud para atención permanente o de larga estadía.
Las Unidades de Hospitalización de Cuidados Intensivos en Psiquiatría para población infanto-adolescente, ubicadas en hospitales generales, tienen funciones de diagnóstico, tratamiento y compensación de cuadros psiquiátricos agudos, así como la estabilización de trastornos adictivos. Sin embargo, estas unidades son insuficientes; una sola unidad puede atender alrededor de 35 niños anualmente, lo que es muy poco para las características de los sujetos de atención que requieren una intervención más especializada.
El caso de Lisette Villa, quien falleció en abril de 2016, también evidencia la falta de espacios para tratarla correctamente. Lisette, con un severo daño mental producto de vulneraciones, nunca recibió la ayuda mental necesaria más allá de pastillas y no tuvo terapia adecuada. Esto le causó una serie de consecuencias físicas y de temperamento.
Para jóvenes con enajenación mental que han cometido un delito y no tienen juicio de realidad de lo ocurrido, "no existen lugares donde tenerlos". Estos niños tienen un trastorno irreversible en el ámbito de la salud mental que los hace no susceptibles a las intervenciones que puedan ofrecer servicios como el Sename.
A pesar de la importancia del tema, los estudios al respecto son escasos y no están actualizados. Un estudio de la Universidad Católica de 2012, “Estudio Relativo al Diagnóstico y Salud Mental de niños, niñas y adolescentes en el marco del programa Vida Nueva”, concluyó que existe una alta conducta de riesgo suicida del 45,3% en esta población. Los problemas mentales que enfrentan los menores en el sistema gatillan trastornos de conductas asociados a déficit atencional, agresividad, hiperactividad e inestabilidad emocional, que conllevan en ocasiones un consumo problemático de drogas.
Actualmente se está impulsando el proyecto piloto Residencia de Alta Especialidad, que busca ser un centro de mediana estadía para el 9% de los casos con patologías psiquiátricas duras, con un costo anual de mil millones de pesos. Si se aprueba, atendería a unos 35 niños del área proteccional anualmente en la Región Metropolitana. Este es un paso, pero no suficiente. Existe una falencia estructural: la realidad de estos niños exige una priorización del sistema de salud, porque en vista del daño y el sufrimiento por el que han pasado, no pueden ser atendidos como cualquier niño; no es población general, es una población especialmente dañada.
Barreras en la implementación de "Mejor Niñez"
Se cumplen dos años desde la implementación del Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia, conocido como “Mejor Niñez”. El comienzo de sus operaciones en octubre de 2021 generó grandes expectativas de que fuera una oportunidad para saldar deudas vergonzosas del Estado de Chile. Sin embargo, ese 1 de octubre, el país falló estrepitosamente: la puesta en marcha del nuevo Servicio adoleció de imperfecciones y errores. Tan solo 15 días antes de que el Sename cerrara sus puertas, las autoridades inauguraron una nueva residencia de administración directa, lo que se considera una irresponsabilidad dado el proceso de traspaso.
Varios de los problemas que caracterizaron al antiguo Sename no solo no se han superado, sino que en algunas áreas son aún más graves. Los problemas en las licitaciones de los proyectos de “Mejor Niñez” han sido tan serios que justificaron la creación de una comisión especial investigadora en el Congreso. El número de supervisiones realizadas por “Mejor Niñez” es bajo respecto del total de residencias y programas, aunque esto se explica por los déficits en la contratación del personal. La instalación de nuevas residencias ha presentado dificultades, incluso obligando al cierre de más de alguna.
Las causas de estos problemas son de distinto tipo. Algunas están vinculadas a la labor legislativa, como aprobar la ley que crea el Servicio antes de la aprobación de la Ley de Garantías (que cambia actores y reglas del juego del sistema de protección), o fijar un muy acotado período de vacancia -menos de nueve meses- que no se condice con la magnitud de las tareas que requiere levantar un nuevo servicio público. Otras se relacionan con la decisión de contar con un equipo implementador de apenas seis personas, varias sin experiencia previa en el sistema proteccional. La actual directora de Mejor Niñez ha sido franca ante la comisión investigadora sobre los nudos críticos que presenta el Servicio; y eso, de por sí, es un avance. Reflexionar críticamente sobre los primeros años de implementación del Servicio permite considerar las lecciones aprendidas en este tiempo e intentar enmendar el rumbo más temprano que tarde. Sin embargo, esto requerirá esfuerzos significativos y transversales, no solamente de “Mejor Niñez” sino también de todo el Estado y la sociedad en su conjunto.
Una perspectiva histórica y social de la crisis
La crisis del Servicio Nacional de Menores (Sename) ha sido abordada a través de diversas disciplinas. Psicólogos y trabajadores sociales se han referido a la calidad de los programas, psiquiatras han analizado la carencia de lugares capacitados para tratar a niños con trastornos de personalidad y economistas se han referido a la falta de recursos y poca eficiencia administrativa. La docente del Instituto de Historia UC, Ximena Illanes, y el psicólogo y estudiante de doctorado, Miguel Morales, publicaron una columna conjunta en El Mercurio sobre el abandono de la infancia en diferentes épocas y contextos.
Este hecho, aseguran, "volvió a instalar la pregunta por el estado actual de las políticas de protección hacia la infancia vulnerada en nuestro país, en particular, por las condiciones de vida a las que se ven enfrentados miles de niños y niñas que viven en instituciones públicas y privadas dedicadas a acogerlos y resguardar sus derechos fundamentales". Los casos de menores fallecidos en este contexto, que llegan a 1.313 desde 2005, continúan, "parece tratarse de hechos sistemáticos y prolongados en el tiempo". Illanes y Morales se refieren a cómo los políticos y especialistas han puesto el foco de atención en "las causas de las muertes, los problemas de atención médica, especialmente psiquiátrica, la mala infraestructura y las responsabilidades del Estado".
Estos menores vulnerados e institucionalizados, aseveran, son "verdaderos espejos de una sociedad y su historia, no tan solo en Chile, sino que en todo el mundo". Illanes y Morales enumeran una serie de hechos históricos donde se vislumbra la temática de la infancia vulnerable, explicando que "a fines de la Edad Media, diferentes instituciones de asistencia se especializaron en acoger a miles de criaturas abandonadas en los espacios urbanos; uno de los casos estudiados es la Barcelona del siglo XV". "Las pequeñas cartas, ropas y abrigos, medallas partidas por la mitad y señales de identificación, reflejaron un doloroso proceso de separación momentánea o definitiva", dan cuenta los historiadores, abordando también el caso de Chile.
Lo anterior, aseguran, dificultó la creación de lazos afectivos y la integración a la comunidad. "Los registros, a su vez, mencionaron historias de maltratos y abusos". A partir de estas investigaciones, los académicos reflexionan sobre la realidad actual del Sename y el lugar que estas instituciones han tenido en las sociedades que las han construido. Illanes y Morales recalcan, además, que el uso del concepto de abandono puede promover "la invisibilización de la precariedad y desigualdad social de los niños, niñas y sus familias, que son usuarios de este sistema".
Más allá de las investigaciones concretas, los académicos sugieren que al menos parte de las estrategias futuras deberían relacionarse con "la conservación de los vínculos existentes, ya sea, haciendo partícipes a sus familias cuando sea posible, o a través del diverso personal que convive diariamente con los niños y niñas". Finalmente, los investigadores remiten a los dos objetivos de los hospitales bajomedievales que acogieron a menores abandonados: el primero fue que sobrevivieran a los primeros años de vida, debido a la alta mortandad infantil.
Frente a todo lo anteriormente expuesto, Illanes y Morales se preguntan: ¿Cuáles son las estrategias del siglo XXI? ¿En qué ha cambiado la relación de la sociedad con la infancia del ayer y la de nuestro presente? Y responden que, si bien "los diversos estudios históricos sobre la infancia, permiten poner en perspectiva que las instituciones que forman parte del Sename", estas deberían desempeñar un papel que fuese incluso más allá que la protección de los derechos del niño o la restitución de los mismos, ofreciendo una mirada sobre la infancia como parte integrante y partícipe de la construcción de una sociedad.
Dificultades de gestión y recursos en el sistema
Las diferencias que existen entre los funcionarios y la dirección del Servicio Nacional de Menores (Sename) quedaron en evidencia en la última cita que tuvieron los integrantes de la Comisión de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadanía. En la jornada, los legisladores escucharon a dirigentes de diversas asociaciones de trabajadores del organismo entre ellos Anfur y Antrase, a Gendarmería y al titular del Sename, Hugo Herrera.
Tras las exposiciones, el presidente de la Comisión, el senador Alejandro Navarro, comentó que a la próxima sesión se invitará a la Ministra de Justicia, Javiera Blanco; a la Ministra de Salud, Carmen Castillo; y a la secretaria ejecutiva del Consejo Nacional de la Infancia, Estela Ortiz. "Lo que hemos observado acá es que existen una serie de factores que intervienen en la actual crisis que vive el Sename. Su institucionalidad no da para más, por lo que debemos hacer cambios normativos. Por ejemplo, existen 143 proyectos de ley en tramitación asociados a la infancia", explicó.
El legislador destacó el diagnóstico que hicieron los funcionarios en la sesión. "No puede ser que los centros estén sobrepoblados. Por ejemplo, el servicio cuenta con cuatro mil trabajadores, de los cuales un 25% cada mes presenta licencia médica por estrés. Algo está mal. Estamos ciertos que se necesitan más recursos para solucionar la actual precariedad del sector, pero también definiciones políticas respecto a la necesidad de una política integral de la infancia". Cabe consignar que el 95% de los centros del servicio son privados, por ello el presupuesto anual de 118 mil millones de pesos, en su mayoría va a parar a estas casas de acogida.
La precariedad del sistema según los funcionarios
La presidenta de la Asociación de Funcionarios, Alicia del Basto, confesó que los cambios que se han realizado en los últimos años para mejorar la infraestructura de los centros no son adecuados para su función. "Ahora tenemos centros que no cumplen con la orientación de integración social. Hablamos de espacio reducido y muros altos, se parecen más a prisiones y deberían ser escuelas de formación", graficó. Respecto a la necesidad de una nueva institucionalidad, la dirigente reconoció que "dividir en dos departamentos el organismo (de Protección de Derechos y de Justicia Juvenil) ha servido, pero creemos que deben hacerse cambios más de fondo".
"La mayor parte de los problemas descansan en la precariedad del sistema. Todos los centros tienen déficit de personal administrativo, profesional y médico. Además, no hay espacio para tantos niños, lo que genera hacinamiento. Necesitamos que se creen más centros de administración directa y se construyan lugares de acogida en cada región para evitar complejos traslados". Del Basto culpó a la saliente dirección del actual caos institucional, cuestionando la denominación de Hugo Herrera, asegurando que "todo indica que se hacen nombramientos considerando criterios políticos pero no técnicos".
Afectación de los CREAD y la derivación inadecuada
En la misma línea, el presidente de Antrase, Walter Arancibia, aclaró que "los Centros de Reparación Especializada de Administración Directa (Cread) fueron creados para atender a niños altamente complejos, sin embargo, muchos no cumplen con ese perfil y los recibimos porque los Juzgados de Familia los mandan. Los jueces insisten en que los Cread sean la puerta de entrada al sistema y así no podemos cumplir con nuestra función específica".
"En 2014, 190 mil niños ingresaron al sistema de protección, de los cuales poco más de 3 mil fueron derivados a nuestros centros. En rigor, ni siquiera la mitad debía ingresar a un Cread. Ellos deberían ir a los centros de protección simple. La realidad es dura: hay dos educadores por casa y en cada una hay en promedio 30 niños. Un profesional para esa misma proporción es poquísimo, así es imposible que se puedan hacer las intervenciones en forma adecuada. Cada niño debería tener, a lo menos, 2 sesiones semanales", describió.
Repensar el lugar de la infancia en la sociedad
El recién asumido director del organismo reconoció el difícil momento que vive la institución. "Es importante cambiar la visión que hemos tenido de la infancia". Abordar el maltrato infantil por parte de la familia o las vulneraciones y abusos en manos de instituciones que tienen por principal tarea la protección, no puede desligarse de una discusión que pueda pensar el lugar de los niños y niñas en nuestra sociedad, así como el contexto en el que se desarrolla y reproduce la violencia. No se debe infantilizar la infancia negando su dimensión política y proponiendo sencillamente que este es un problema de eficiencia o voluntarismo que se resuelve entregando mejores prestaciones y servicios a los usuarios.
La reparación de los derechos vulnerados no se reduce a la conformación de un ambiente que supla o compense las carencias afectivas y materiales del niño, ni se resuelve por la sustitución de un adulto deficiente por otro mejor. La restitución de los derechos requiere de otros: de la familia si es posible, de las educadoras de trato directo, de los profesionales, directores y directorios de las fundaciones; requiere de la comunidad. De esa forma, la posibilidad de que un niño recupere la confianza en otro, en particular de un adulto, se sostiene en que pueda ser reconocido como un sujeto más allá de sus antecedentes, de su historial de vulneraciones y del estigma de su historia previa.