El sistema de pensiones es un pilar fundamental para la seguridad económica y el bienestar de la población, especialmente para los hogares de menores recursos. Diversos estudios han profundizado en la estructura, funcionamiento y resultados del sistema previsional chileno, caracterizado por un modelo de capitalización individual gestionado por Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).
Análisis y Publicaciones Recientes
La Dirección de Estudios de la Subsecretaría de Previsión Social ha publicado una serie de documentos que caracterizan el sistema de pensiones y la Seguridad Social del país. Por ejemplo, el informe 2025 analiza cómo las personas viven su proceso de jubilación en el sistema de capitalización individual, identificando barreras, facilitadores y percepciones que influyen en la calidad de esta etapa de la vida. Este documento entrega un panorama detallado sobre beneficiarios, pagos y solicitudes, tanto a nivel nacional como regional y comunal, incorporando además bases de datos desagregadas en formato Excel.
La Asociación de AFP, en su interés por proporcionar información sobre el Sistema de Pensiones, cuenta con una Gerencia de Estudios cuya misión es analizar y preparar información relevante. Se profundiza en los factores por los cuales las pensiones no están en línea con las expectativas de la población, con el fin de contribuir a un debate informado.
Hallazgos Relevantes en Estudios
- Los Multifondos exhiben rentabilidades positivas en el primer trimestre de 2024.
- Las AFP han pagado US$ 13 millones por deudas de pensiones de alimentos, con fondos de ahorro voluntario y obligatorio.
- Una noticia en Biobío indica que el 37% de los encuestados asegura no contar con ahorros en sus cuentas tras los retiros del 10%.
- Se han registrado herencias por un valor de $17,5 millones.
- Existen interrogantes sobre las bajas pensiones de los funcionarios públicos afiliados a las AFP y qué aporta una AFP Estatal al esfuerzo de ahorro para pensiones de los trabajadores.
El Sistema de Pensiones Chileno: Una Perspectiva Histórica
El sistema de pensiones en Chile se basa en un régimen de capitalización individual gestionado por instituciones financieras privadas llamadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Chile es pionero en instaurar un modelo de este tipo, el cual generó gran influencia en otros países. Sin embargo, muchos pensionados acusan conseguir bajas prestaciones por parte del sistema.
El presente trabajo es un análisis con perspectiva histórica del sistema de pensiones en Chile y su influencia en la calidad de vida de la población del país. Para investigar esto, se realiza un estudio acerca de la evolución histórica de la Seguridad Social, se define y operacionaliza el concepto de calidad de vida para su posterior medición, se describe la historia y funcionamiento del sistema de pensiones en Chile y se evalúan y contrastan los resultados del sistema previsional del país. Finalmente, gracias a los datos recopilados, se concluye que la estructura, funcionamiento y características del sistema de pensiones chileno implican una disminución de la calidad de vida de su población.
Documental, Economía, Chile. Crisis de las pensiones - El negocio de las AFPs (30/07/2016)
La Reforma de 1981 y sus Consecuencias
En 1981, la dictadura implementó una reforma radical al sistema de pensiones de Chile, basada en la construcción de un esquema privado de capitalización individual. A más de 26 años de su lanzamiento, el sistema que tantos elogios cosechó en el mundo está lejos de dar los resultados previstos. Aunque el nivel de cobertura es alto en comparación con otros países de la región, sigue siendo similar al que existía antes de la reforma y, al igual que el nivel de las pensiones, no parece haberse beneficiado del alto crecimiento económico del país, lo que genera desigualdades cada vez mayores.
La reforma previsional de la dictadura, tres años después del golpe de 1973, encaró una reforma radical del sistema de pensiones. El objetivo era crear un régimen de capitalización individual de administración privada que reemplazara al sistema estatal de reparto. El nuevo sistema se implementó recién a fines de 1981 a través de un decreto-ley carente de toda legitimidad democrática. Para justificar la reforma, el gobierno de Augusto Pinochet criticó duramente el sistema anterior. Los problemas realmente existentes se mezclaron con argumentos de naturaleza ideológica. Se adujo, por ejemplo, que el bajo nivel de las pensiones y las crecientes dificultades de financiación en una serie de cajas de compensación paralelas eran problemas inherentes al sistema, cuando en realidad eran causados por parámetros específicos que podían corregirse sin una reforma integral. Jaime Ruiz Tagle, miembro del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional creado por Michelle Bachelet, llega hoy a la conclusión de que una reforma parcial del sistema de reparto era perfectamente factible.
Sin embargo, la reforma total encarada por la dictadura hizo que, a partir de 1982, todos los trabajadores en relación de dependencia fueran ingresados compulsivamente al nuevo sistema privado y obligados a adherir a alguna Administradora de Fondos de Pensión (AFP). Las únicas excepciones fueron los integrantes de las Fuerzas Armadas y los Carabineros, además de algunos pocos aportantes que en el momento del traspaso permanecieron en el antiguo sistema de reparto. Hasta hace apenas seis años, los críticos del modelo previsional chileno aún remaban contra la corriente. El sistema de capitalización individual obligatorio era propagado internacionalmente como un ejemplo exitoso, a partir de la convicción compartida -no solo en Chile- de que el mercado es capaz de asegurar resultados óptimos también en el sector previsional. Sin embargo, la realidad actual muestra una cara radicalmente distinta. Ninguna de las metas planteadas entonces pudo ser alcanzada.
Impacto de la Baja Cobertura y sus Causas
La seguridad económica de la población y su bienestar dependen en gran parte de la cobertura de los sistemas previsionales de pensiones y de salud, en especial para los hogares y familias de menores recursos. Diversos estudios sobre pobreza han permitido concluir que la baja cobertura de los sistemas de pensiones es una de las principales causas de los escasos ingresos en la edad de retiro de una importante proporción de la población pobre. En este contexto, la ampliación de la cobertura previsional se transforma en una importante herramienta de la política social para disminuir la pobreza y aumentar el bienestar de la población.
Asimismo, las políticas para promover y ampliar la cobertura previsional tienen un impacto directo y positivo en las finanzas públicas, dado que los grupos que permanecen fuera de la cobertura de los sistemas previsionales incrementan las presiones futuras sobre los programas asistenciales públicos financiados por el Estado. Por ejemplo, durante la década pasada el programa de pensiones asistenciales (no contributivas) incorporó más de 60.000 nuevos beneficiarios, cifra que es bastante improbable que se repita, no solo debido a criterios de focalización del sistema asistencial, sino que a los efectos fiscales que tales compromisos generarían en el futuro.
Variables que Influyen en la Cobertura Previsional
La literatura especializada en previsión señala que la evolución y comportamiento de la cobertura de los sistemas de pensiones depende de diversas y numerosas variables. En Chile, durante las últimas dos décadas, las transformaciones del mercado laboral, las crisis económicas, el diseño institucional de los nuevos sistemas de pensiones, la participación por género en el mercado del trabajo, la automarginación de ciertos grupos (especialmente los de menores ingresos), y las reformas en el ámbito social, han generado cambios importantes en los escenarios en que se desempeña la cobertura previsional. A pesar de ello, es notoria la escasez de información relativa al cumplimiento previsional de los afiliados o de las características que presentan aquellos efectivamente cubiertos en el sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones.
Este trabajo concentra su análisis en el diagnóstico y desarrollo de la cobertura del sistema de pensiones administrado por el sector privado en Chile para el período 1981-1999 y explora medidas de política para ampliar su cobertura, buscando identificar comportamientos diferenciales en relación con la efectiva incorporación al sistema de pensiones. Lo anterior implica investigar las causas de los distintos comportamientos, distinguiendo entre hombres y mujeres, entre distintos grupos etarios, por zonas geográficas y por grupos socioeconómicos. Los resultados preliminares de este estudio sugieren que, desde la perspectiva de un dimensionamiento efectivo del problema, se debe uniformar la forma en que se mide la cobertura en el sistema administrado por el sector privado, optándose por estimarla sobre la base de las cifras de cotizantes y, en tanto no se cuente con mejores sistemas de información, usar el indicador de cobertura efectiva, es decir, la proporción que representa el total de cotizantes sobre la fuerza de trabajo.
Por otra parte, y en cuanto al diseño de políticas orientadas a elevar el nivel de cobertura previsional, el estudio plantea la necesidad de que el Estado vele porque los cambios que se introduzcan constituyan un todo integral y armónico. En tal sentido, las propuestas que se avanzan en el estudio no deben ser consideradas como propuestas específicas para problemas o grupos determinados, si no que son medidas que deben adoptarse conjuntamente para así poder alcanzar un impacto relevante, privilegiándose aquellas medidas que buscan cambiar el horizonte temporal que las personas utilizan para tomar su decisión de participar o no en el sistema de pensiones, vale decir, posibilitar que los asegurados accedan, con el cumplimiento de las obligaciones previsionales, a beneficios inmediatos ya sea en el área asistencial, de salud u otro, que genere incentivos a los afiliados para estar cubiertos activamente en el sistema de pensiones.
El sistema de pensiones de AFP logrará consolidarse en función de los beneficios previsionales que otorgue a los asegurados en régimen. Para alcanzar este objetivo será fundamental el nivel de cobertura previsional que este presente en las próximas décadas. Por eso, el gobierno de Michelle Bachelet impulsó una ley que, sin alterar la esencia del sistema, incluyó un nuevo pilar solidario, una presencia más fuerte del Estado y cambios en el funcionamiento de las administradoras privadas.
Gastos Sociales y Cobertura
El traspaso del antiguo régimen de reparto al nuevo sistema continúa generando hasta hoy enormes gastos de transición. Entre 1981 y 2004, el déficit del sistema previsional público, generado por la continuación del pago de pensiones del sistema antiguo, el reconocimiento de derechos adquiridos en ese sistema y su traspaso a los fondos de pensiones privados, y el pago de pensiones asistenciales para personas carentes de recursos, como así también por los subsidios garantizados para alcanzar la pensión mínima, ascendió, en promedio, a 4,7% del PIB, si bien este ascenso ha tendido a la baja. A este porcentaje se le sumaron gastos del orden de aproximadamente 1,3% del PIB para financiar el déficit de las cajas de pensiones de las Fuerzas Armadas y los Carabineros. Estas cifras son claramente mayores que el déficit que se registraba en 1980 -alrededor de 1,8%-, antes de que la reforma entrara en vigor. Entre 1996 y 2006, más de un cuarto del gasto público, incluido el traspaso de recursos a los fondos de pensiones privados, se destinó al sistema previsional.
Grado de Cobertura y Densidad de Aportes
A fines de 2007, la población de Chile ascendía a 16,7 millones de personas, de las cuales aproximadamente ocho millones estaban afiliadas a las AFP. Se consideran afiliadas todas aquellas personas que hayan efectuado al menos un aporte durante su vida, es decir, que el cálculo incluye a quienes ya no se encuentran insertos en el mercado laboral. Es por eso que resulta más adecuado considerar el número de aportantes, que asciende a 4,37 millones. La población económicamente activa de Chile ronda los siete millones de personas. Esto significa que alrededor de 62% de la población activa aporta a un fondo de pensiones privado, mientras que otro 3,7% continúa aportando al sistema antiguo. La cobertura, entonces, alcanza a dos tercios de la población. Según datos oficiales, es la más alta de América Latina.
Además, a diferencia de lo que sucede en otros países de la región, la cobertura abarca a un porcentaje comparativamente mayor del sector de menores ingresos. Sin embargo, este buen posicionamiento respecto de otros países latinoamericanos queda relativizado si se tiene en cuenta que, después de más de un cuarto de siglo, la extensión de la cobertura no aumentó en comparación con la vigente en 1975, pese a que desde 1990 el ingreso per cápita del país se incrementó más de cuatro veces. Aún al día de hoy, más de un tercio de la población activa sigue careciendo de cobertura previsional contributiva; esto vale sobre todo para los trabajadores autónomos.
Al mismo tiempo, los datos acerca de la cobertura total reflejan apenas una parte de la realidad, pues los afiliados a las AFP aportan solo en forma esporádica, con las consecuentes «lagunas previsionales» que ello genera. La densidad de aportes promedio es de alrededor de 52% de la vida laboral. Además, se registran diferencias de género muy claras: mientras que la densidad de aportes de los hombres asciende a casi 60%, la de las mujeres es inferior a 44%. Un cuarto de los afiliados efectúa aportes por un periodo que llega apenas a 24% de su vida laboral y solo 30% de los afiliados alcanza el 80% de densidad de aportes, que fue el nivel supuesto cuando se inició la reforma.
Prestaciones y Montos de las Pensiones
En 2007, el Estado chileno pagó alrededor del 68% de todas las pensiones. De estas, 1.400.000 pensiones, más de un tercio, corresponden a pensiones de vejez provenientes de derechos adquiridos en el antiguo sistema de reparto, y el 30% fueron pensiones asistenciales, financiadas a través de la recaudación fiscal y otorgadas estrictamente según criterios de pobreza. Dos tercios de las pensiones estatales (excluyendo las pensiones asistenciales) las perciben mujeres, aunque ellas reciben apenas el 61% de las prestaciones de los hombres.
A fines de 2007, el sistema previsional privado pagó 642.000 pensiones, dos tercios de las cuales correspondían a pensiones de vejez. Apenas el 34% de todas las pensiones privadas son percibidas por mujeres. La mayor parte de las pensiones se financia, al menos parcialmente, con los recursos que el Estado transfiere a las AFP en calidad de bonos de reconocimiento. Estos equivalen a los aportes que los afiliados efectuaron antes al sistema público, más un ajuste de alrededor del 4% anual. Teniendo en cuenta este dato, sobre la base del monto de las pensiones que se pagan actualmente no pueden definirse ni las prestaciones actuales de las cajas privadas, ni las futuras.
Modalidades de Retiro y Diferencias en los Montos
El sistema privado ofrece dos modalidades de retiro. Por un lado, la persona puede optar por el retiro programado y percibir una renta temporal calculada sobre la base del capital acumulado, la expectativa promedio de vida y la rentabilidad anual de su fondo. En caso de que el capital acumulado se agote y las prestaciones resulten menores que la pensión mínima, la persona puede solicitar la garantía estatal de pensión mínima -siempre que haya contribuido como mínimo 20 años- o, en su defecto, una pensión asistencial. Otra alternativa, dentro de esta misma modalidad, consiste en entregar el capital acumulado a una empresa de seguros, que garantiza una renta vitalicia descontando previamente su comisión. La segunda modalidad consiste en adelantar la edad de retiro y percibir una pensión anticipada, siempre y cuando el capital acumulado permita generar una pensión que supere el 61% de los ingresos de los últimos diez años y resulte 30% más alta que la pensión mínima de vejez vigente.
En cuanto al monto promedio de las pensiones de vejez, sobrevivencia e invalidez en ambos sistemas, estas rondan los 352 dólares en el caso de las AFP y los 415 dólares en el sistema estatal; la diferencia es de 18%. También hay una diferencia notable en el caso de las pensiones de vejez puras. En las AFP, estas rondan los 337 dólares (410 si se incluyen los retiros adelantados); en el sistema estatal, en cambio, el monto asciende a unos 510: la diferencia trepa a 51% o a 25% si se incluyen los retiros adelantados. Pero en el sistema estatal también hay un 80% de pensionados con haberes por debajo de los 370 dólares, mientras que alrededor del 9% de las pensiones de vejez estatales ascienden a unos 1.177 dólares en promedio. Se trata, sobre todo, de miembros de las Fuerzas Armadas y de Carabineros, para quienes la dictadura mantuvo el antiguo sistema de reparto con dos cajas de compensación.
Incumplimiento de Promesas y Desigualdades
De este modo, la promesa formulada al momento de lanzar la reforma en el sentido de que el monto de las pensiones privadas ascendería a 80% de los últimos ingresos percibidos no se cumplió. De acuerdo con cálculos del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, los hombres que se retiren entre 2020 y 2025 percibirán pensiones cuyo monto rondará el 51% de sus ingresos; en el caso de las mujeres, el monto será de apenas el 28%. Pero no solo son enormes las diferencias entre sexos, sino también las que se registran entre distintos niveles educativos: mientras que los hombres que tienen un título universitario pueden llegar a percibir incluso el 110% de sus ingresos anteriores, en el caso de las mujeres con estudios primarios el monto apenas llega al 11%. Paralelamente, el aumento de la expectativa de vida hará que en el futuro las pensiones sigan bajando. De acuerdo con proyecciones oficiales, las pensiones puramente contributivas del 66% de las personas nacidas entre 1956 y 1961 estarán por debajo de los 154 dólares y las del 20% rondarán los 300. A su vez, de acuerdo con proyecciones efectuadas para el periodo comprendido entre 2020 y 2025, el porcentaje de personas cuyas pensiones contributivas se encuentren por debajo de la pensión mínima, sin tener por ello derecho a un subsidio, alcanzará el 46%. En el caso de las mujeres, la cifra treparía al 61%. Y esto es así porque las prestaciones estatales solo se otorgaban a aquellas personas que habían aportado durante 20 años a alguno de los fondos de pensiones privados y, sin embargo, no llegaron a acumular el capital suficiente como para financiar una pensión mínima. Como su densidad de aportes es insuficiente, apenas el 2% de los pensionados está en condiciones de acceder a un subsidio para incrementar la pensión autofinanciada hasta alcanzar el nivel de la pensión mínima.
Desarrollo y Rentabilidad de los Fondos de Pensiones
El monto de las pensiones es tan bajo debido, entre otras cosas, a los elevados gastos administrativos, que tras los descuentos del seguro de invalidez y de sobrevivencia ascienden, en promedio, al 4% de los aportes efectuados. Por mantenimiento de los fondos, en cambio, no se cobra ninguna comisión. Debido a la cantidad de comisiones fijas adicionales que deben afrontar, quienes terminan cargando con mayores costos son, sobre todo, los trabajadores de bajos ingresos en relación de dependencia. Ellos prácticamente no obtienen tasas de retorno positivas. Tras comparar 14 sistemas previsionales en América Latina, Mesa-Lago llega a la siguiente conclusión: mientras que en las AFP los gastos administrativos ascienden al 20%, en el caso de las cajas de pensión públicas la cifra ronda apenas el 3,5%.
Las AFP anunciaron oficialmente que, desde el inicio del nuevo sistema, sus inversiones obtuvieron una tasa de retorno promedio del 10%. Este porcentaje, sin embargo, está fuertemente influido por las tasas de crecimiento extremadamente altas registradas durante los primeros años. Si se tienen en cuenta las comisiones que cobran las AFP y el hecho de que en los últimos diez años la tasa de retorno de las inversiones tuvo una tendencia a la baja, aunque en ese mismo periodo se registró un crecimiento constante de los volúmenes, la rentabilidad real de las inversiones de los afiliados a las AFP se sitúa entre 4,5% y 6,5%, porcentaje que, para la situación económica de Chile, resulta más bien modesto. Luego de hacer un cálculo extensivo que abarca el periodo comprendido entre 1990 y 2005, el Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (Cenda) concluye que la rentabilidad fue de apenas el 3,5%.
Pero la rentabilidad de las AFP, en tanto entidades orientadas a obtener ganancias, siempre se mantuvo en un nivel mucho más alto que la de sus instrumentos de inversión. Según los parámetros europeos, las AFP resultaron -para quienes las manejan- una mina de oro, cuyas ganancias se mantuvieron claramente por encima de las del sector financiero, excepto en 2006. Entre 1991 y 2004, la rentabilidad del capital propio se mantuvo alrededor del 27%. Incluso en el peor año, 1996, rondó el 16,8%. De acuerdo con otras bases de cálculo, entre 2000 y 2003 la rentabilidad fue superior al 50%.
Concentración del Mercado
Al mismo tiempo, se produjo un proceso de concentración muy fuerte. A mediados de 2007, los activos del sistema de capitalización alcanzaron los 100.000 millones de dólares, una cifra equivalente al 70% del PIB. De las 22 AFP que aún existían a comienzos de la década del 90, solo sobrevivieron seis. En los hechos, constituyen un oligopolio. Las tres AFP más grandes concentran al 79% de los afiliados y el 80% de los activos administrados. En virtud de su participación en las empresas, los grupos que controlan las AFP tienen un inmenso poder económico y político. Por otro lado, la clase trabajadora organizada no tiene ninguna incidencia en la administración del dinero invertido.
Balance de la Reforma Previsional
Después de 26 años, las promesas que acompañaron la implementación del sistema previsional privado en Chile no pudieron cumplirse: no hay ninguna evidencia que permita suponer que en un tiempo razonable se pueda lograr que las pensiones ronden el anunciado 80% del último salario. Esto se debe al bajo nivel de sueldos y salarios, a la irregularidad de los aportes y a los elevados gastos de administración de las AFP. Además, el aporte del 10% de la remuneración bruta resulta demasiado escaso porque no permite acumular un capital suficiente como para garantizar una pensión digna para la mayoría de la población. A esto se agrega que las mujeres resultan sistemáticamente desfavorecidas. Por otra parte, el grado de cobertura previsional no ha aumentado significativamente desde la reforma de 1981, y una parte importante de la población activa sigue sin cobertura contributiva.