La protección de los derechos de la niñez y adolescencia en Chile ha sido objeto de una profunda revisión y preocupación, especialmente en el contexto del Servicio Nacional de Menores (SENAME). Aunque el país ha avanzado en la creación de un nuevo marco normativo e institucional, diversos informes han revelado sistemáticas vulneraciones de derechos que exigen una respuesta integral y urgente del Estado.
Marco Normativo y Nueva Institucionalidad para la Protección de la Niñez
A partir de la promulgación en marzo de 2022 de la Ley sobre garantías y protección integral de los derechos de la niñez y adolescencia, Chile cuenta con un marco normativo general para enfrentar integralmente la protección de sus derechos. Con la puesta en marcha del nuevo servicio Mejor Niñez en octubre de 2021 para la atención de los niños, niñas y adolescentes vulnerados en sus derechos y la creación del Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil, que permitirá contar con un sistema de justicia especializado, con fiscales, jueces y defensores expertos en responsabilidad penal adolescente, el país tendrá en funcionamiento una institucionalidad más robusta para el respeto, protección, promoción, protección y realización de los derechos de la niñez y adolescencia.
Junto a ello, se necesitan políticas públicas que aseguren a las familias condiciones socioeconómicas suficientes para que puedan cumplir con su rol protector. En el ámbito de la vulneración de derechos, se debe avanzar en el establecimiento de mecanismos de coordinación efectivos entre la oferta programática de protección especializada y la de protección social dirigida a las familias, de manera de asegurar a todos los niños y niñas que están con cualquier medida de protección especializada (cuidado alternativo familiar, residencial, en proceso de revinculación familiar y en programas de protección especializados) el acceso a todas las prestaciones de protección social.
Adicionalmente, se requiere reformular el cuidado alternativo residencial para evitar la masividad de niños y niñas en residencias y hacer efectiva la protección y el buen trato dentro de ellas. Con este fin, es necesario fortalecer el trabajo con las familias de estos niños y niñas, de manera que puedan superar las vulneraciones y reunificarse con sus hijos e hijas, asegurándoles su derecho a vivir en familia. UNICEF se encuentra apoyando esta reformulación para concretar el cierre de los CREAD para el año 2021 y consolidar el funcionamiento de las nuevas residencias familiares. Además, para contribuir a que niños, niñas y adolescentes se desarrollen en una familia, está colaborando con el rediseño de los programas de familias de acogida, con el diseño del programa de revinculación familiar para la desinternación de niños y niñas de 0 a 8 años, y con el rediseño de los programas ambulatorios para mejorar su efectividad y lograr que no sean separados de sus familias.
Para disminuir los índices de violencia, UNICEF apoya la articulación de diversos actores institucionales para avanzar en la implementación de acciones comprometidas en el Plan de Acción de la Niñez y Adolescencia 2018 - 2025. En esta línea, se requiere también un compromiso transversal para trabajar coordinadamente estos índices que los niños, niñas y adolescentes enfrentan en distintos ámbitos de su vida (familiar, escolar, institucional, entre pares).
En el ámbito de la responsabilidad penal adolescente, se requiere establecer el nuevo Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil especializado, actualmente en discusión en el Congreso Nacional, que coordine y entregue una oferta programática orientada a la efectiva reinserción social y a la promoción de conductas que permitan a los adolescentes desistir de la comisión de delitos. Asimismo, se deben mejorar las condiciones de los centros de privación de libertad de los adolescentes en cuanto a infraestructura y condiciones de habitabilidad y también respecto de la supervisión en la aplicación de los programas que se brindan al interior de los mismos.
Cruda Realidad: Informes Revelan Violaciones Sistemáticas de Derechos
El Lapidario Informe de la PDI (2017-2018)
El Estado de Chile viola sistemáticamente los derechos de los niños que están bajo su tutela. Esa es la conclusión de un lapidario informe de la Policía de Investigaciones (PDI) que en 2017 investigó 240 hogares de menores. En el 100% de los centros que administra el Sename y en el 88% de los gestionados por particulares se constataron 2.071 abusos, 310 de ellos con connotación sexual. Tan grave como lo anterior es que el informe policial fue entregado a la Fiscalía en diciembre de 2018 con copia al gobierno, pero no se hizo público.
La muerte de la pequeña Lissette Villa en abril de 2016 conmovió al país y movilizó a la Fiscalía, al Poder Judicial y al Ministerio de Justicia para detener los abusos contra niños y adolescentes en hogares del Servicio Nacional de Menores (Sename). Sin embargo, según el mismo documento de la PDI, en el 100% de los centros que dependen directamente del Sename se han cometido “de manera permanente y sistemática acciones que lesionan los derechos de los niños, niñas y adolescentes”. CIPER accedió a ese informe de 257 páginas, el cual es un resumen de la extensa investigación, contenida en 28 tomos, realizada por un equipo de la PDI a petición del fiscal regional de Los Lagos, Marcos Emilfork, quien investiga las 1.313 muertes en centros del Sename (entre 2005 y 2016) reportadas tras el deceso de Lissette.
Juicio oral por muerte de Lissette Villa: Piden 7 años de cárcel para ex funcionarias del Sename
El diputado Rene Saffirio, quien reveló la existencia del informe el 2 de julio, señaló que es muy difícil que entre las autoridades informadas por la PDI no se encontrara el ministro de Justicia, Hernán Larraín, a quien le pidió la renuncia ante la gravedad de los hechos. A juicio del parlamentario, es muy grave que ni la Fiscalía ni el gobierno hayan dado a conocer este documento en diciembre del año pasado, cuando estuvo listo. Lo grave del informe es que constata una violencia sistemática, tal como ya lo había hecho otro documento de la ONU el año pasado. No obstante, el reporte de la PDI es mucho más completo que el de la ONU, ya que el organismo internacional visitó solo cuatro residencias, mientras que el de la policía consideró 240, de un total de 241 que hay en todo el país. Por lo tanto, da cuenta de los cerca de 6.500 niños que el Sename tiene en el sistema de residencias. Por ello, es especialmente grave que la PDI haya constatado que la violación de derechos sistemática se ha cometido en el 100% de los hogares administrados directamente por el Sename.
Varias instituciones deben responder públicamente por este desastre. No solo el Sename, sino también el Poder Judicial, que queda especialmente en entredicho. Los jueces de familia tienen que visitar los centros dos veces al año. El documento de la PDI es el último eslabón de una cadena siniestra de reportes elaborados por media docena de instituciones a lo largo de los últimos siete años. En esa cadena destaca el Informe Jeldres, una investigación del Poder Judicial y UNICEF que encabezó la jueza de familia Mónica Jeldres. La brutalidad de los hallazgos expuestos por el informe Jeldres dieron pie a una media docena de investigaciones: dos comisiones de diputados, una Misión de Observación del Sename en 2017 y varios informes de la Contraloría. A ellos se suman el reporte de la ONU y ahora el de la PDI.
Detalle de las Vulneraciones Constatadas por la PDI
Tras cada informe, la autoridad ha anunciado medidas, sanciones y reformas. La muerte de Lissette Villa provocó que el país se fuera enterando por goteo de otras historias similares al interior del Sename. La dificultad de las autoridades del segundo gobierno de Michelle Bachelet, especialmente de su ministra de Justicia, Javiera Blanco, para entregar una cifra precisa de cuántos niños habían fallecido en los hogares, motivó que la Fiscalía iniciara una investigación penal. A cargo de esa indagatoria quedó el fiscal Marcos Emilfork, quien comenzó a trabajar con un equipo especial de la PDI. A esos policías se los mandató con dedicación exclusiva para indagar sobre las 1.313 muertes ocurridas en los últimos 12 años.
El 7 de noviembre de 2017 la Fiscalía solicitó al equipo de la PDI concurrir a cada uno de los centros dependientes del Sename. Los detectives visitaron 240 residencias, de las 241 que existen (ya sea con administración directa del Sename o gestionadas por instituciones privadas). Solo una se negó a recibirlos. Los 2.071 casos de vulneraciones graves de derechos contra los niños constatados por la PDI se desglosan en:
- 432 maltratos por parte de adultos
- 1.265 maltratos entre pares
- 53 maltratos por parte de familiares al interior de los recintos
- 123 abusos sexuales cometidos por adultos
- 187 abusos sexuales cometidos entre menores
En junio de 2018 la Fiscalía ordenó a la Fuerza de Tarea Sename (como se denomina el equipo de la PDI) que confeccionara un informe con el resumen de todos sus hallazgos. Había casos que debían ser atendidos con urgencia, como los 40 menores que presentaban “alta complejidad médica” y “posible riesgo vital”. Esta apremiante nómina fue informada en mayo de 2018 al Ministerio de Justicia, al Sename y al Ministerio de Salud, “para que se adoptaran todas las medidas posibles para salvaguardar la integridad de los residentes en riesgo vital”.
El equipo de la PDI también constató que en al menos 88 residencias se denunciaron menos abusos de los que efectivamente se habían producido. La mayoría de los directores de los centros informaron a la PDI que no contaban con información anterior a 2017 sobre vulneraciones graves de derechos contra los niños a su cargo. Por eso, los datos que se pudieron levantar son casi exclusivamente de 2017. El documento detalla que buena parte de los maltratos hechos por adultos se produjeron en los Centros de Internación Provisoria (CIP) y los Centros de Internación en Régimen Cerrado (CRC), que son los lugares donde van los adolescentes procesados por la justicia. En los Cread (Centro de Reparación Especializada de Administración Directa, que pertenecen al área de protección), hubo 105 maltratos de adultos hacia menores. Y en los hogares de organismos colaboradores que atienden a adolescentes se produjeron otros 137 casos similares. En el 50% de los hogares se constataron abusos sexuales, contabilizándose 310 abusos con connotación sexual. De ellos, 123 fueron cometidos por adultos (92 en hogares gestionados por organismos colaboradores, 21 en los Cread administrados por el Sename y 10 en otros centros). También se constataron 187 abusos sexuales cometidos por otros menores, la mayor parte de ellos en residencias de organismos colaboradores para adolescentes (62% del total). El informe policial es categórico: “Estas acciones de vulneración de derechos contra niños, niñas y adolescentes se han instalado dentro de la dinámica de funcionamiento propia de los centros”. Además, un 62,9% de los hogares (151) presentaban casos de “deserciones del sistema”. Si se excluyen las residencias para lactantes y discapacitados, la cifra crece hasta un 76,2%.
Fallas Sistemáticas en los Protocolos y Supervisión
El Sename ha fijado protocolos prioritarios para el funcionamiento de los centros, que son nociones básicas para asegurar que los niños tengan un piso mínimo de resguardo a su integridad. Sin embargo, el equipo policial estableció que “el 44,5% de los centros no cumplen con los protocolos mínimos exigidos por el Sename”. Los resultados son aterradores:
- El 72,9% de los centros a nivel nacional no cuenta con protocolo ante conductas suicidas.
- Un 76,7% de los hogares no cuenta con protocolo para “sujeción y contención física frente a desajustes conductuales”. Esto, a pesar de que la muerte de Lissette Villa, que gatilló la investigación judicial, fue justamente por errores en la contención de una crisis de la menor.
- La gran mayoría de los hogares tampoco contaba con un protocolo de acción ante el fallecimiento de un menor, como ocurrió con Lissette.
El Sename, dependiente del Ministerio de Justicia, debe fiscalizar que estos protocolos existan y se cumplan. El informe de la policía determinó que aunque el 98,3% de los centros recibe una fiscalización periódica por parte del Sename, “en su mayoría, estas supervisiones son coordinadas de manera previa”. Los centros del Sename también deben ser fiscalizados por los tribunales de familia al menos cada seis meses. Sin embargo, la PDI confirmó que dos hogares solo recibieron visitas anuales.
Salud Mental y Física de los Residentes: Una Situación Crítica
La cifra de menores a cargo del Sename que padecen alguna enfermedad psiquiátrica, según el reporte de la PDI, es altísima: 37,3% de los residentes. Más allá de los problemas de salud mental, un 14,2% de los residentes presenta alguna patología médica, y el 13,9% sufre una enfermedad crónica. Alarmantemente, el 0,4% está en estado terminal o en evidente riesgo vital, y otro 19,8% presenta algún tipo de discapacidad.
El desglose de esta afirmación sorprende: 42 centros no tienen un encargado de salud. Y de entre los 198 centros que sí cuentan con uno, la función es ejercida por funcionarios que no cumplen el perfil necesario. En 55 centros que sí cuentan con un responsable, la labor la realiza un técnico de un área distinta a la salud. Lo mismo ocurre con los funcionarios a cargo de suministrar los medicamentos: en 159 centros (el 66,3% del total) “la persona encargada de la administración de los fármacos en jornada diurna es un educador de trato directo sin la formación profesional ni técnica en el área de la salud”. Un educador es un funcionario al que solo se le exige cuarto medio rendido para ser contratado. Una investigación de CIPER de 2016 constató cómo los fármacos se suministran sin ningún control a los niños y adolescentes del Sename, muchas veces como paliativo para contenerlos. Esta dramática situación se acrecienta, si se considera que el 93,8% de los centros del Sename “no cuenta con las condiciones estructurales necesarias para el cuidado de residentes con perfil clínico y/o de casos complejos”.
Tras la denuncia del diputado Saffirio que reveló la existencia de este informe de la PDI, el ministro de Justicia, Hernán Larraín, descartó haber conocido el documento, afirmando: “El Ministerio de Justicia no ha recibido ningún informe de la PDI ni de otro organismo referido a una investigación en el Sename. Es falso lo que dice el diputado Saffirio. Tuve conocimiento que se estaba realizando este estudio, pero este es un estudio que se hace para un proceso judicial (del que el Ejecutivo no es parte). Yo no sé si se concluyó, si lo tiene el juez o está en el proceso de investigación”.
El Informe del Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas y sus Consecuencias
El Informe del Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas traerá consecuencias. Que un órgano de Derechos Humanos, encargado de la cautela de un tratado internacional, sostenga que existen violaciones en un país, es algo per se relevante, marcando la imagen internacional de un Estado en el tiempo presente y su futuro. El reciente Informe del Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas no debería ser considerado como una radiografía más de la cruda realidad de los niños y niñas bajo la protección del Sename. Además, el Informe del comité de la ONU aporta nuevas consideraciones, no triviales, para caracterizar la crisis del Sistema de Protección. En específico, el Comité de Derechos del Niño señala que existen graves y sistemáticas violaciones de derechos garantizados en la Convención de Derechos del Niño en perjuicio de los niños y niñas a cargo de la supervisión del Sename. Son violaciones graves, por el gran daño que miles de niños que han transitado por el sistema han sufrido en las últimas décadas. Como la entidad de las violaciones de derechos adquiere características graves y sistemáticas, ellas evidencian un fracaso total del Estado en la materia.
Además, cuando se habla de graves y sistemáticas violaciones a los Derechos Humanos de los niños y niñas en el Sename, las víctimas, que se cuentan por miles a lo largo de las décadas, son personas más cercanas a las víctimas de la dictadura chilena que a las que sufren los efectos de un delito común. De esa violación de Derechos Humanos nace la obligación del Estado de reparar a las víctimas de manera integral. Estas medidas de reparación son variables y dependerán en gran medida del caso de que se trate, pero también dependen, por sobre toda otra consideración, del tipo de naturaleza de la vulneración. En el caso del Sename, dadas las características del tipo de violación en que se ha incurrido, no basta con la mera indemnización. La responsabilidad que se debe perseguir no solo son las penales, sino también las administrativas y políticas que correspondan, ya que lo que interesa saber es quién pudo haber hecho algo y, finalmente, dejó que esto ocurriera. En este punto habrá que esperar que se determine no solo la responsabilidad de los autores directos, sino -y quizá lo más relevante- la responsabilidad de quienes dirigen, ejecutan y aplican políticas y medidas en las instituciones vinculadas a la protección en Chile, especialmente del sistema residencial.
Un segundo grupo de medidas se ha realizado parcialmente a través de los Informes de Diagnóstico de la realidad del Sename. Aquí lo que se busca establecer es la verdad de lo que ocurrió en el Sename, los hechos, las falencias y las consecuencias que los niños y niñas cargan por su paso por el sistema. En este punto, se llega a un debate pendiente y que debemos iniciar: si necesitamos una Comisión de Verdad sobre lo ocurrido con los niños y niñas bajo la protección del Sename. Un tercer grupo de medidas están destinadas a la rehabilitación o reparación propiamente tal de los niños y niñas dañados por su paso por el Sename, incluso si ya son adultos. Estas medidas, llamadas de “reparación”, son esenciales para reintegrar a las víctimas a su proyecto de vida. Esa indemnización económica, ya sea en forma de pago único o pensión por un determinado tiempo (o vitalicia), es solo una parte de las medidas de reparación, pero que siempre focaliza la atención pública. El Informe de la ONU tiene y tendrá muchas consecuencias en la forma en que el Estado debe abordar la niñez vulnerada, pero su efecto más relevante son los antecedentes que aporta para caracterizar esta crisis: su definición de grave y sistemática. Se abre ahora un horizonte de hechos difícil de precisar, y resultará especialmente interesante ver cómo se organizarán las acciones de defensa y de seguimiento efectivo de la responsabilidad imputada a nuestro país, y también cómo se organizarán las entidades de defensa de derechos.
Programas Específicos y la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente
El Programa 24 Horas
El Programa 24 Horas se diseñó en el año 2009 y comenzó a implementarse en el año 2010 como un programa intersectorial entre la Subsecretaría de Carabineros, el Servicio Nacional de Menores (dependiente del Ministerio de Justicia), y la Subsecretaría de Prevención del Delito (dependiente del Ministerio del Interior y Seguridad Pública). Los puntos de entrada a este programa incluyen ciudades como Arica, Iquique, Alto Hospicio, Antofagasta, Calama, Copiapó, Coquimbo, Valparaíso, Viña del Mar, Rancagua, Talca, Los Ángeles, Temuco y Puerto Montt. La focalización de cada modalidad es barrial o comunal y se inserta en el territorio. El Programa 24 Horas se plantea como un modelo de gestión territorial intersectorial, esperando que los proyectos realicen acciones para trabajar en complementariedad en los casos donde participe más de una modalidad. Las intervenciones deberán generar sinergia con las que realicen otros programas, siendo la gestión territorial un elemento central del programa, enlace entre el diseño y la implementación.
Centros de Internación y la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente (2007)
La presente investigación busca, en primer lugar, describir el funcionamiento de los Centros de Internación en Régimen Cerrado y Semi Cerrado del Servicio Nacional de Menores, específicamente desde la entrada en vigencia de la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente el 18 de junio de 2007. Se identificarán las dificultades prácticas que ha traído la aplicación del sistema sancionatorio diferenciado que la ley creó para los menores entre 14 y 18 años, para posteriormente comparar las condiciones observadas con la normativa sobre derechos de los niños, niñas y adolescentes consagrados en la Convención Internacional de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas, ratificada por nuestro país en 1990.