El Origen de un Sistema Inédito: La Reunión Clave de 1980
El 14 de octubre de 1980, la Junta Militar chilena se reunió con el ministro del Trabajo y Previsión Social, José Piñera, para zanjar la decisión sobre un cambio fundamental en el sistema previsional del país. Esta fue la más larga de las cuatro reuniones sostenidas entre Piñera y la Junta para abordar el tema. En medio de la discusión, los generales inquirieron: "-¿En qué parte del mundo existe este sistema?-". José Piñera los miró a todos, según recuerda Fernando Matthei, el único sobreviviente de la Junta Militar presente en esas reuniones. Su respuesta generó aún más dudas entre las Fuerzas Armadas: "-En ninguno-", afirmó Piñera, revelando la naturaleza inédita y audaz de la propuesta.
Antecedentes: Las Fallas del Antiguo Sistema de Reparto
Antes de la implementación del nuevo modelo, Chile operaba con un sistema previsional basado en beneficios establecidos y gestionado por múltiples Cajas de Previsión, financiado mediante el mecanismo de reparto administrado mayoritariamente por el Estado. Este sistema era de carácter obligatorio para empleados y obreros en relación de dependencia. A principios de la década de 1970, el sistema de cajas de previsión ya arrastraba serios problemas de gestión, discriminaciones y crecientes presiones fiscales.
Existían más de 30 cajas con diferentes edades de jubilación; incluso los funcionarios del Hipódromo tenían nueve instituciones de previsión. Mario Douvachelle, abogado y capitán de navío en 1980, y secretario de Legislación de la Junta de Gobierno por 12 años, recuerda que antes de las AFP, había 35 cajas de previsión con 150 regímenes previsionales distintos, incluyendo cajas para empleados públicos, privados, sindicatos y universidades. Martín Costabal, coordinador del comité técnico que diseñó la reforma, señala que "el sistema antiguo tenía diferencias de trato entre empleados fiscales, obreros y periodistas, por ejemplo. Era inequitativo y muy conflictivo socialmente. Era una bomba de tiempo".
El propio Fernando Matthei subraya: "Las pensiones, si alguien cree que eran mejor que ahora, está equivocado. Las pensiones siempre fueron malas, pero en ese tiempo, injustas en relación a lo que uno invertía". El sistema de reparto se consideraba insostenible a largo plazo, ya que las platas de los fondos se habían "mal invertido en bienes que valían cero", lo que generaba una deuda creciente que el país iba a adquirir con los futuros jubilados.
La Gestación de la Reforma: "El Ladrillo" y el Equipo de Trabajo
La idea de un sistema de capitalización individual y administración privada ya había sido estudiada a mediados de los 70 en las oficinas de Odeplan e insinuada años antes por jóvenes economistas de la Universidad de Chicago en las páginas de "El Ladrillo", un documento que sentaría las bases para el desarrollo del modelo de libremercado en Chile. Costabal recuerda que el primer esbozo del nuevo modelo previsional se plasmó en "El Ladrillo", describiendo el sistema de capitalización con bastante detalle. Luego, con Miguel Kast en la Oficina de Planificación Nacional (Odeplan) después de 1973, el proyecto avanzó en la definición de una institucionalidad previsional, aunque fue archivado temporalmente debido a la recesión de 1975.
Fue con la llegada de José Piñera al Ministerio del Trabajo a fines de 1978 que la reforma comenzó a tomar forma. Se formó una comisión coordinada por Costabal, en la que participaron Alfonso Serrano (subsecretario del Trabajo), María Teresa Infante, Luis Larraín, Renato Gazmuri (primer superintendente de AFP) y el abogado Patricio Mardones. De forma más esporádica, también asesoraba el joven economista Hernán Büchi. Este equipo se reunía dos veces por semana durante más de un año, a partir de principios de 1979, para pulir el proyecto que Piñera presentaría.
Piñera, antes de que comenzara la discusión para cambiar el sistema previsional, visitaba a Matthei y a los generales de la Junta en sus oficinas. Él recordaba un sistema operado por "señores designados" que invertían el dinero, lo que "se prestaba para abusos", describiendo un esquema susceptible a influencias familiares y "pitutos".
El Debate en la Junta Militar: Reticencias y Apoyos
Tras impulsar la reforma laboral, un empoderado José Piñera se concentró en sacar adelante el nuevo modelo previsional hacia 1980, enfrentándose a los temores de la Junta Militar. El triunfo del gobierno en el plebiscito constitucional de septiembre de 1980 fue interpretado por las autoridades militares como un espaldarazo a la marcha del gobierno, lo que le dio pie a Piñera para plantear su reforma de manera más profunda. Sin embargo, en la reunión del 14 de octubre de ese mismo año, se encontró con una oposición abierta de los militares, incluido el general Augusto Pinochet.
La Oposición de Pinochet y el Ejército
El Ejército, con Pinochet a la cabeza, estaba "totalmente en contra" de que los fondos fueran administrados por privados. Pinochet era partidario de que las pensiones las manejara el Banco Central y temía que el poder empresarial creciera al punto de que se transformaran en los "dueños del país". Su desconfianza hacia los empresarios quedó registrada en el acta 398-A del 14 de octubre de 1980:
“Como se acaba de expresar, yo también estoy de acuerdo con el sistema en cuanto a que debe modificarse la Ley de la Previsión”, decía Pinochet. “Eso lo he manifestado constantemente. Pero también he dicho que no estoy de acuerdo en el problema ese de que los capitales vayan a la parte privada. En realidad, no discrepo de ello, sino que me choca, por estimar que los señores empresarios aún no están en capacidad para administrar 97 millones de dólares mensuales”.
Luego preguntaba: “¿Quién administrará la plata? Eso me produce alergia, porque también sé que hay varios señores, que se están haciendo millonarios en este país, que han enviado gente a estudiar el sistema, porque desean operar en él. También estoy consciente de eso”.
Además, la oposición se incrementaba porque muchos militares ocupaban cargos en las antiguas cajas de pensiones. Martín Costabal recuerda que los marinos estaban más abiertos al cambio, mientras que el proyecto era "trabado por la 'marea gris'" del Ejército, que tenía una escuela más estatista. Juan Ariztía Matte, superintendente de AFP entre 1981 y 1990, refuerza que "el que inclinó la balanza fue (Augusto) Pinochet, pero quedó con una gran duda: no quería robos ni filtraciones ni escándalos".
Argumentos contra Piñera y la Intervención de Matthei
Matthei recuerda que el general Fernando Lyon, asesor legislativo del Ejército, alegó a favor del sistema antiguo y contra Piñera, cuestionando:
"-Ministro Piñera, usted ha estado haciendo una encendida defensa del proyecto que se ha estado discutiendo…, pero ¿se da cuenta usted de que está mutilando el poder del Estado? ¿Se da cuenta usted que este gobierno, en circunstancias políticas más adversas, podría necesitar ese poder que con este proyecto estamos sacrificando? ¿No cree usted que en este plano el liberalismo suyo nos está llevando demasiado lejos?-".
Piñera argumentó que el proyecto del gobierno era construir una sociedad libre y que su reforma iba en esa dirección. Ante el largo silencio y la crítica de otro coronel sobre la "incertidumbre" y "discutibilidad" de la reforma, Piñera esperaba la intervención de Pinochet, pero no sucedió. Fue Fernando Matthei quien habló a favor de la reforma:
“El general Pinochet no estaba de acuerdo con Pepe Piñera al comienzo. El almirante (Merino) estaba muy reticente y el Ejército estaba totalmente en contra. Yo era el único que apoyaba verdaderamente a Pepe Piñera. Yo ese día, en vez de estar en la junta de referí, bajé a la platea a pelear. Y cuando Pepe Piñera, a quien rara vez se le acaban los argumentos, se chupó, yo pedí la palabra y me largué en una improvisación. Le pregunté al general Pinochet si quería que todas las imposiciones de todos los chilenos en el futuro las manejaran los políticos. ‘¿Eso es lo que usted quiere para cuando nosotros nos vayamos?’, le pregunté. Pinochet pidió 15 minutos de receso. Cuando volvimos dijo que estábamos todos de acuerdo, que cuándo firmábamos. Así se cambió la ley”.
A 40 años del origen de las AFP
La Promulgación del Decreto-Ley Nº 3.500 y el Inicio de las AFP
Tras varios meses de tensas y friccionadas reuniones, el martes 4 de noviembre de 1980, el entonces ministro del Trabajo, José Piñera, convenció finalmente a los miembros de la Junta Militar de dar luz verde a un sistema previsional privado, que rompería con el antiguo y cuestionado modelo de reparto. Con la publicación en 1980 del Decreto-Ley Nº 3.500, se consolidó en Chile una reforma definitiva al sistema de pensiones que, hasta ese entonces, adolecía de falencias en su regulación.
El 1 de mayo de 1981, 12 AFP comenzaron a operar en Chile. El proyecto era "muy curioso, porque presentaba un modelo nuevo totalmente desconocido, lo que generó muchos problemas en los comandantes en jefe", según Douvachelle. Uno de los principales obstáculos fue qué sucedería con los fondos en caso de quiebra de una AFP, una situación no resuelta en el proyecto original. Douvachelle tuvo que "pelear mucho" por esto, solicitando audiencias con cada integrante de la Junta para advertir sobre la necesidad de resolverlo, previendo que "en este país había tanto fresco, que era indudable que alguna AFP podía quebrar en el tiempo".
Campaña Publicitaria y Adopción Inicial
El sistema se inauguró con una ofensiva comunicacional potente y una agresiva campaña publicitaria, que incluyó una fuerte inversión en medios escritos y en rostros de televisión como Mario Kreutzberger, conocido como Don Francisco. En un comercial para Provida, Don Francisco decía: "A todos nos dieron la libertad de elegir nuestra AFP. Por ejemplo, yo elegí Provida", con música clásica de fondo. Otras AFP también realizaron campañas de alto presupuesto e impacto, como AFP San Cristóbal prometiendo una jubilación holgada o Santa María asociando su imagen a la solidez.
Motivados por la promesa de mejores pensiones y un efecto de mejora en la renta líquida por el menor aporte pactado en el nuevo sistema (cercana al 20%, incluyendo seguro de salud), entre 50 mil y 70 mil chilenos se afiliaron a las AFP en una semana. Sergio Baeza Valdés, presidente de AFP Santa María en 1981, describe una "avalancha de clientes que desbordaron las sucursales, se multiplicaron las contrataciones de vendedores, reventaron los sistemas y se produjeron más afiliaciones en el primer mes que las contempladas para un año en el más optimista de los planes".
Evolución y Desafíos Iniciales del Sistema
El regulador de la época recuerda que hubo que hacer varios cambios con la marcha del sistema. Inicialmente, de las 12 AFP que empezaron a operar en 1981, solo cuatro siguen funcionando hoy; el resto fueron absorbidas o fusionadas. Se tuvo que bajar el encaje exigido a las AFP, que era del 5%, ya que era "inviable" y "hubiesen quebrado todas las AFP". También se cambió la estructura de las comisiones, reemplazando una comisión sobre el fondo por una sobre la cotización.
En un principio, las inversiones de los fondos de pensiones estaban restringidas a letras hipotecarias y depósitos a plazo en los bancos. Tras la crisis de 1982-83, se autorizó a las AFP a invertir en acciones nacionales, y a partir de 1990, se permitió colocar los ahorros previsionales en activos en el extranjero. El mejoramiento del DL 3.500 ha sido permanente a través de los años, destacando los multifondos y la ampliación de las formas de ahorro previsional voluntario. Sin embargo, Costabal cree que el mayor desafío es una mayor entrega de información.
La Excepción de las Fuerzas Armadas: El Sistema de Reparto
Una de las particularidades del nuevo sistema fue la decisión de que las Fuerzas Armadas (FF.AA.) no quedaran afectas al sistema de AFP y continuaran con el antiguo sistema de reparto. El Acta 399 A del 24 de octubre de 1980 registra el debate sobre si las FF.AA. estarían incluidas. El general Pinochet, Presidente, afirmó: "Es como decir, incluimos a todas las personas, menos nosotros; nos van a criticar siempre en el futuro". Sin embargo, se estableció que, "en atención a la situación especial que tiene el funcionario de la Defensa Nacional o los miembros de las instituciones de la Defensa Nacional", se ajustarían a disposiciones especiales.
Fernando Matthei explica el polémico sistema de reparto, que hasta hoy rige para las FF.AA. y al que también está afecto Gendarmería. Este sistema generó controversia, como el escándalo por la millonaria jubilación en Gendarmería obtenida por Miriam Olate, ex esposa del diputado Osvaldo Andrade. Matthei aclara: "Nosotros, todos, más o menos imponemos lo mismo, pero lo que sacas lo determinan en una ley los políticos, por presiones de sindicatos, entre otras cosas". Continúa explicando que en este sistema, lo que el individuo aporta no tiene una relación directa con lo que recibe, ya que gran parte proviene del Fisco. "La carrera artificialmente es corta. Y te entrenas y especializas para una cosa: para ser guerrero", justifica Matthei la permanencia de este sistema para las FF.AA., señalando la necesidad de reconvertir a la gente y enchufarla a la vida civil al terminar su carrera.
El Debate Actual y el Legado del Sistema AFP
El debate sobre el sistema previsional y la inconformidad con las pensiones que están pagando las AFP se reinstaló con fuerza tras el escándalo de Gendarmería y las marchas masivas en 40 ciudades del país, bajo el lema "No+AFP". Solo en Santiago marcharon 90 mil personas, reclamando por el bajo monto que reciben al jubilarse. Según la Superintendencia de Pensiones, en mayo pasado, el promedio de las pensiones pagadas por las AFP alcanzó los $207.382, sin considerar aportes solidarios del Estado.
A 40 años del origen de las AFP
La alta convocatoria obligó a sectores del oficialismo a exigir al gobierno acelerar las indicaciones para crear una AFP estatal y aumentar la competencia. El ex Presidente Ricardo Lagos señaló que "esa marcha hay que tomarla con seriedad", y la Presidenta Bachelet aseguró que buscaban enfrentar el tema a través de una AFP estatal y una hoja de ruta. José Piñera, el ideólogo de la reforma, anunció su regreso a Chile para "defender su sistema de fondo de pensiones y el modelo económico". Matthei, a sus 91 años, prefiere no opinar sobre el funcionamiento actual, declarándose un "dinosaurio".
El sistema de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) es considerado una de las reformas económicas clave de las últimas décadas en Chile. Con 8,8 millones de afiliados, ahorros por casi US$ 150 mil millones y una rentabilidad real anual promedio del 9%, es catalogado como uno de los mayores "inventos" chilenos y ha sido la inspiración para sistemas previsionales de capitalización individual y administración privada en más de 20 países en todo el mundo.