El Derecho a la Propiedad y sus Vulnerabilidades

Este artículo profundiza en la tensión generada en situaciones de tomas y desalojos, entre el derecho de las personas a poseer una vivienda digna, el derecho de propiedad de los dueños de los terrenos, la seguridad de las personas y el rol del Estado en asegurar estas tres cosas. En los últimos meses, Chile ha experimentado una cantidad importante de desalojos de tomas que han puesto en tensión el derecho a la vivienda de personas vulnerables, el derecho a la propiedad y el rol del Estado.

La Tensión entre el Derecho a la Vivienda y la Propiedad

La tensión entre el derecho de las personas a poseer una vivienda digna, el derecho de propiedad de los dueños de los terrenos, la seguridad de las personas y el rol del Estado en asegurar estas tres cosas constituye el núcleo moral del problema. En este conflicto de bienes morales es posible indicar responsabilidades de hacer y de evitar, como también la prioridad de ciertos bienes por sobre otros.

Casos de Desalojo en Chile

Un ejemplo de esta problemática ocurrió en octubre de este año, cuando la llamada “Toma Dignidad” en La Florida fue desalojada. Allí vivían más de 100 familias en un terreno privado declarado de alto riesgo. Las autoridades justificaron la medida como una recuperación del orden y de la propiedad. Otro caso se dio en la toma del Cerro 18, en Lo Barnechea, donde cerca de 30 familias fueron desalojadas en medio de incidentes y enfrentamientos con Carabineros. El caso más complejo es la toma de Cerro Centinela en San Antonio, en la región de Valparaíso, que se extiende por más de 200 hectáreas y reúne a miles de personas. La Corte de Apelaciones ordenó su desalojo paulatino en un plazo de 30 días, con la obligación de entregar soluciones habitacionales provisorias.

Concepciones del Derecho de Propiedad

El Derecho de Propiedad Absoluto

Debemos considerar el estatuto del derecho de propiedad. Si el derecho de propiedad es un derecho absoluto (como, por ejemplo, la vida), entonces cualquier acto que prive a una persona de su legítima propiedad (la legitimidad de la propiedad es otro problema) será moralmente incorrecto. De este modo, los pobladores que toman los terrenos de otra persona estarán realizando siempre un acto moralmente inaceptable. Esta concepción plantea que solo la propiedad legítima tiene este carácter.

Esta concepción es altamente contraintuitiva. En primer lugar, postula que incluso en condiciones críticas, las consideraciones de bienestar fundamental como la vivienda y otros aspectos materiales de subsistencia no serían más importantes que la propiedad. En segundo lugar, y en línea con lo anterior, consideraciones de bien común no podrían nunca justificar una limitación a la propiedad, o incluso la expropiación. Pero a veces hay circunstancias, usualmente muy limitadas, que exigen un acto de esa naturaleza por parte del Estado.

La Concepción Relativa y la Función Social de la Propiedad

Una alternativa a esta concepción es un enfoque intermedio entre el derecho de propiedad absoluto y la ausencia total de propiedad privada, a saber, una concepción relativa del derecho de propiedad, en el cual esta esté orientada a la satisfacción de ciertas necesidades de bienestar fundamentales. Este enfoque tiene raíces en Aristóteles, en la escolástica y en la Doctrina Social de la Iglesia.

Para esta aproximación, el derecho de propiedad está subordinado a razones morales de mayor entidad. Estas razones morales se resumen en la noción de plenitud humana, la cual, a su vez, incluye una serie de prestaciones materiales y espirituales. En lo que respecta a las materiales, el derecho de propiedad está orientado hacia la plenitud humana, y esto implica que, si bien por razones instrumentales es mejor que exista propiedad privada, el uso de la misma debe tender a ser común. Esto implica que la propiedad privada siempre está al servicio de la plenitud humana, y cuando esta es un obstáculo para dicha realización plena, su titular debe ceder su derecho, según los arreglos más convenientes de la sociedad de que se trate.

Si entendemos el derecho de propiedad en estos términos, se verá que, en el caso de los desalojos a las tomas, no es completamente claro que estos sean moralmente aceptables. Si existe un conjunto relevante de personas que solo tienen como opción la toma de un terreno que no les pertenece jurídicamente para cumplir ciertos mínimos de bienestar, entonces no debería ser el caso de que el derecho de propiedad prevalezca sobre esos mínimos morales. Es verdad que existen casos en los cuales las tomas de terreno no constituyen la realización de este mínimo, sino que se realizan como un negocio ilícito. Un ejemplo de esto es la “Toma VIP”, en la cual los ocupantes vendían sus viviendas como casas de veraneo.

El Rol del Estado y la Sociedad

Entre los intereses y bienes morales en disputa se encuentra el Estado, que tiene el deber principal de mediar a través tanto de la provisión de bienes y servicios a las personas vulnerables como también en la protección de los derechos de propiedad y derecho a la vida. Una de las justificaciones para los desalojos consiste en que el Estado debe velar por la seguridad de las personas, y algunas de las viviendas que fueron desalojadas se encuentran emplazadas en lugares no aptos para el asentamiento humano. Sin embargo, eso no resuelve el otro rol del Estado, que es la promoción de una vivienda digna para las personas.

Este deber no es exclusivo del Estado, sino de la sociedad en su conjunto, siendo el Estado un coordinador del esfuerzo social, ya sea a través de la acción directa o mediante la coordinación de esfuerzos privados. No obstante, es uno de los agentes principales. Y en este sentido, parece razonable que el Estado expropie, como está ocurriendo en la toma de San Antonio, ya que forma parte de su rol como actor y mediador social. Si la acumulación de propiedad es obstáculo para que personas puedan tener un lugar para asentarse (ni siquiera se podría hablar en este caso de “vivienda digna”), esta acumulación debe disolverse, y se deben entregar los terrenos a las personas. Y una vez que se expropia, el Estado tiene el rol coordinador para establecer viviendas dignas en ese lugar. Pero este esfuerzo puede realizarse incluso sin la necesidad de desalojar.

Es necesario recalcar que todas estas consideraciones apelan a situaciones de vulnerabilidad grave, y no aplican en ausencia de estas condiciones. El Estado, como agente y coordinador, es el encargado de proveer, en primera instancia, soluciones. Pero la sociedad civil puede, motu proprio, proveerlas también, y quienes están en una situación privilegiada (en cuanto poseen un amplio peculio inmobiliario) deberían, por conciencia moral, aportar a esa solución.

Además, el enfoque minimalista no enfrenta otro tipo de injusticias derivadas de la distribución territorial de la población. Esto ha sido puesto de relieve en el desalojo de Cerro 18, en la cual los subsidios entregados por el Estado no alcanzan para arrendar propiedades en la misma comuna. La dependencia de la vivienda de la capacidad de pago oscurece una serie de hechos de tipo moral y existencial, como la vinculación a la tierra, la comunidad y la identidad. Los desalojados del Cerro 18 tendrán que ir a otras comunas, abandonando sus vínculos.

Desafíos en la Legislación Española: Función Social y Contenido Esencial

La crisis de vivienda asequible que actualmente afrontamos y que se ha convertido en una preocupación fundamental para la ciudadanía española, ha impulsado la promulgación de diversas normativas. La legislación autonómica y nacional en esta materia ha sido en los últimos años especialmente abundante y disruptiva, dirigida principalmente a limitar los derechos de propietarios de vivienda con el objeto de que sean estos y no las Administraciones públicas los que garanticen a los ciudadanos una vivienda digna.

Suspensión de Desahucios y su Constitucionalidad

Hay muchos ejemplos de esta frenética intervención legislativa tanto estatal como autonómica en materia de vivienda que limitan sobremanera las facultades de los propietarios privados. De entre ellas destaca la suspensión de los desahucios, inicialmente pensada para inquilinos que no abonaban la renta en plena pandemia por coronavirus y que posteriormente se extendió a ocupantes ilegales en situación de vulnerabilidad. Esta suspensión se ha prorrogado hasta el 31 de diciembre de 2025 y la medida se ha declarado constitucional. La Ley 12/23, de 24 de mayo por el derecho a la vivienda, entra de lleno contra el derecho de propiedad de la mano de un nuevo concepto: la función social de la vivienda. Algunos de sus preceptos han sido recurridos ante el Tribunal Constitucional (TC), particularmente la limitación de rentas en los contratos de arrendamiento en zonas de mercado residencial tensionado. Tales limitaciones también se han declarado constitucionales desde el punto de vista de la propiedad privada.

Si bien alguna regulación ha sido declarada inconstitucional no lo ha sido por atacar la propiedad privada, sino por hacerlo por decreto ley o fuera del marco de la competencia legislativa de la Comunidad autónoma afectada. Todavía no se ha llevado al TC la posible inconstitucionalidad de los artículos 10 y 11 de la Ley 12/2023 de vivienda (LV) que supone un claro ejemplo de intromisión del legislador ordinario en el contenido del derecho de propiedad de la vivienda, una propiedad estatutaria con un contenido claramente predeterminado por el legislador. Esta ley determina lo que cada propietario puede hacer.

Ubicación Constitucional del Derecho a la Propiedad y a la Vivienda

El artículo 33 de la Constitución Española garantiza el derecho a la propiedad privada y a la herencia. Si atendemos a su ubicación sistemática en la CE, no se trata de un derecho fundamental, sino que es uno de los “derechos y deberes de los ciudadanos”. No cabe por ello defender el derecho de propiedad por la vía del recurso de amparo, pero el derecho de propiedad se beneficia de la reserva de ley. Pero como corresponde a un Estado social, no todo son facultades para el propietario. El artículo 33.2 CE dispone que “la función social de estos derechos delimitará su contenido de acuerdo con las leyes”.

Es innegable que en la sociedad actual la propiedad no solo sirve al interés del propietario, sino que cumple una función social. Razones de interés público fundamentan que se limiten las facultades del propietario, a las que alude formalmente el artículo 348 del Código Civil (facultad de uso, disfrute, disposición y de exclusión), que no ha sido derogado. Estas facultades pueden ser limitadas y es lógico que así sea por razones de interés público y social, llegándose incluso a la expropiación forzosa previa indemnización. Tal y como está redactada la norma constitucional, la función social es un límite externo al derecho de propiedad que impone obligaciones al propietario satisfaciendo también un interés general. La función social es un criterio orientador e informador en el ejercicio del derecho de propiedad. Así, por ejemplo, es contrario a la función social que el propietario de una finca rústica la deje sine die improductiva. No importa solo el interés individual del propietario, sino que los bienes cumplen una función social. Por ello, el legislador puede limitar la propiedad de la mano de la función social, pero siempre que respete el contenido esencial, tal y como ordena el artículo 53 CE en la línea del artículo 52 de la Carta de derechos humanos de la Unión europea. La clave está, por tanto, en determinar qué es el contenido esencial de la propiedad, que la norma suprema no define.

Conviene detenerse en qué sucede con el derecho a la vivienda. Las limitaciones legales que están sufriendo los propietarios de la mano de la función social de la propiedad se fundamentan en el “derecho a una vivienda digna y adecuada” a que se refiere el artículo 47 CE. A pesar del lenguaje empleado en este precepto, el derecho a la vivienda no es en la CE un derecho, tal y como ha reconocido el Tribunal Constitucional. La CE enuncia «un mandato o directriz constitucional que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos (art. 53.3 CE) en el ejercicio de sus respectivas competencias». Su regulación se ubica dentro del Título I denominado “De los derechos y deberes fundamentales”, en el Capítulo III “De los principios rectores de política social y económica”. Está fuera del capítulo II dedicado a los derechos y libertades y por ello su defensa no cabe por la vía del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.

Como dispone el artículo 53.3 CE, tales principios “informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Solo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”. Su estructura es vertical, es decir, los ciudadanos deben reclamar a los poderes públicos políticas que incentiven el acceso a la vivienda como, por ejemplo, construcción de vivienda social para colectivos vulnerables y creando un entorno jurídico que genere incentivos adecuados para que exista un mercado de alquiler asequible acompañado de seguridad jurídica. El derecho a la vivienda, como principio rector de la política social y económica, carece de horizontalidad y solo cabe hacerlo efectivo frente a los poderes públicos y no frente al resto de los propietarios privados. Por ello no está justificado alegar el derecho a la vivienda para evitar un desalojo como consecuencia de una ocupación ilegal. El que los tratados internacionales reconozcan el derecho a la vivienda y la interpretación conforme prevista en la CE (art. 10.2) no puede crear derechos fundamentales y se ciñe a los derechos fundamentales que la CE reconoce.

En suma, la gradación constitucional de la propiedad privada en la Constitución es superior respecto del derecho a la vivienda. El primero es un derecho y, guste o no, la Constitución no configura el derecho a la vivienda como un derecho subjetivo. Y esto es así mientras la CE no se reforme. Y no se puede reformar la CE “vía interpretativa” que es lo que se está haciendo. Si bien es claro que el derecho de propiedad puede ser limitado por el legislador ordinario de la mano de la función social, el problema es hasta dónde puede llegar con esa tarea delimitadora que puede imponer obligaciones a los propietarios y restringirles facultades sin compensación alguna. El problema se traslada a determinar qué es el contenido esencial del derecho de propiedad, límite que imperativamente establece el artículo 53 CE en la línea del artículo 52 de la Carta de derechos fundamentales de la UE.

La Interpretación del Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional ha mantenido una interpretación que, carece de base con los criterios legales de interpretación de las normas (art. 3 del Código Civil). Inicialmente el TC interpretó lo que significaba el contenido esencial como un “core” de utilidad individual: “se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección”. Así, un propietario que tiene su vivienda ocupada y carece de acción para desahuciar al ocupa durante un periodo de tiempo, carece de facultad de uso, carece de facultad de disfrute y carece de facultad de disposición. Puede vender el inmueble, pero perderá mucho valor tal y como ya la práctica está evidenciando y de hecho ya se ha creado un nicho de negocio. La norma que prohíbe el desahucio ¿respeta el contenido esencial?

Este panorama cambia de forma notable tras la trascendental sentencia del TC 37/87, de 26 de marzo, sobre la constitucionalidad de la Ley de reforma agraria andaluza. En tal resolución se da un giro de 180 grados a la doctrina del TC. El “contenido esencial” de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración de los intereses individuales del propietario, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo. El cambio de doctrina es extraordinariamente potente.

El resultado es claro: los deberes, prohibiciones y obligaciones impuestas al propietario en virtud de la función social del derecho de propiedad no constituyen limitaciones de este, sino que forman parte del contenido mismo del derecho. El contenido esencial viene delimitado por la propia función social de la propiedad, no es un concepto estático, sino dinámico que variará en función de lo que el legislador diga en cada caso. Esta doctrina es una auténtica “bomba de relojería” pues, como ya dijera el Magistrado Rodríguez Bereijo en su voto particular a la sentencia del TC 89/1994 de 17 de octubre, si la función social determina lo que es el contenido esencial de la propiedad “viene a dejarse en manos del Legislador ordinario, en aras de la función social de la propiedad, la definición del contenido esencial de las “propiedades” o distintos tipos o categorías de propiedad, al establecer para cada una de ellas su propio y específico régimen jurídico, reconociéndole además una gran disponibilidad o libertad de configuración. En definitiva, el contenido esencial del derecho de propiedad, según el tipo o categoría, será lo que el propio Legislador diga en cada caso y según el criterio dominante en cada momento histórico. Así, huérfano de todo referente ex Constitutione, la garantía institucional que para el derecho de propiedad representa el concepto de “contenido esencial” se ha desdibujado.

Se ha destruido el límite a la actuación del legislador ordinario. Toda norma dictada de la mano de la función social de la propiedad es constitucional y no viola el contenido esencial de la propiedad porque este viene delimitado por esa función social. Pero no solo constituye un exceso interpretativo incluir la función social dentro del contenido esencial, dejando vacío de contenido el artículo 53 CE, sino que ni siquiera el TC considera procedente aplicar el test de proporcionalidad exigido para valorar la licitud de la limitación de derechos fundamentales que impone el artículo 52.1 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. El Tribunal Constitucional ha decidido no aplicar el criterio de proporcionalidad cuando se trata de sacrificar el derecho de propiedad. El legislador ordinario puede establecer las limitaciones que considere convenientes si responden a un interés social relevante y es constitucional la medida, aunque no sea proporcionada. Basta que sea razonable. Se ha sustituido el “test de proporcionalidad” por el de “razonabilidad”.

El resultado de esto es el siguiente: los poderes públicos son los encargados de promover que los ciudadanos tengan una vivienda digna, existe pues un interés público y social cierto. Este interés justifica que el legislador limite la propiedad privada de la mano de la función social y frente a ello no tiene límite en su actuación porque el contenido esencial de la propiedad está integrado por ese interés público. En suma, la clave es lo que el legislador considere razonable y no hay un contenido esencial que preservar porque el mismo también es delimitado por el propio legislador que con esta doctrina no tiene límite. Se ha fulminado la garantía constitucional de la propiedad privada que resulta un derecho constitucionalmente devaluado y por ello no debe extrañarnos que se considere constitucional obligar a un propietario a soportar que un ocupante ilegal vulnerable se mantenga en la posesión de su vivienda y que esta medida que nació provisional se convierta en indefinida. En este contexto, España seguirá siendo el paraíso de los ocupantes ilegales y la razón de ello es que hay incentivos legales a ello que además se han considerado constitucionales con una interpretación que ha privado a la propiedad privada de garantía constitucional.

El Derecho a la Propiedad en el Contexto Internacional

Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH)

El artículo 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos garantiza el derecho a la propiedad. Se trata de otro derecho incluido como reacción a las atrocidades del Holocausto, cuando se confiscaron las propiedades de los judíos y otras personas, a menudo para enriquecer a los oficiales nazis. Los judíos europeos fueron despojados del equivalente a billones de dólares en dinero en efectivo, obras de arte, casas, negocios y objetos personales.

Desarrollo en otros Instrumentos de Derechos Humanos

Los países socialistas, así como algunos países en desarrollo, eran hostiles a la idea de la propiedad privada como un derecho humano fundamental. A diferencia de muchos derechos de la DUDH que han sido desarrollados en otros importantes instrumentos de la ONU, el derecho a la propiedad privada no está específicamente desarrollado en convenciones de derechos humanos posteriores. Uno de los primeros borradores de la DUDH (posteriormente rechazado) apelaba a que los trabajadores tuvieran derecho a ser propietarios de los medios de producción. Hoy en día, esta formulación es a menudo invocada por minorías y grupos indígenas que han sido desplazados de sus tierras, ricas en recursos, por proyectos de desarrollo.

El 26 de mayo de 2017, la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos emitió una sentencia histórica sobre un caso que involucraba el desalojo masivo del pueblo Ogiek de la selva Mau por parte del Servicio Forestal de Kenia. En el otro lado del mundo, el sistema interamericano ha contribuido a la comprensión y fortalecimiento de los derechos de los pueblos indígenas, por ejemplo, a través de sentencias innovadoras de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre el requerimiento de contar con el consentimiento libre, previo e informado en un caso con el pueblo Saramaka de Surinam.

Vulnerabilidad de las Mujeres en la Propiedad

Las mujeres son a menudo excluidas del sistema de propiedad por leyes y normas sociales. El Banco Mundial afirma que alrededor del 40% de las economías del mundo cuentan al menos con una restricción legal sobre los derechos de las mujeres a la propiedad, y que en 39 países se permite que los hijos hereden una proporción de bienes mayor que las hijas. No fue hasta 1922 cuando el Reino Unido y los Estados Unidos permitieron a las mujeres heredar de la misma manera que los hombres.

Muchas personas ven un vínculo entre el derecho de las mujeres a la propiedad y la prosperidad. Las mujeres educadas que poseen el control sobre sus propiedades benefician a la sociedad, dice la escritora chilena Isabel Allende: “Si una mujer está empoderada, sus hijos y su familia estarán mejor.”

tags: #derecho #a #la #propiedad #vulnerabilidades