El sistema de pensiones en Cuba, en su vertiente contributiva, consta de un régimen general y varios regímenes especiales. Este sistema ofrece protección a la persona que trabaja y a su familia ante eventualidades de corto y largo plazo, otorgando prestaciones monetarias definidas de forma periódica, provisional o permanente.
Envejecimiento de la Población y su Impacto en las Pensiones
La repercusión del envejecimiento de la población sobre la sustentabilidad financiera a largo plazo de las pensiones de seguridad social es un tema cada vez más importante. A medida que la población envejece y el programa de pensiones madura, la razón de trabajadores activos cotizantes por cada pensionado disminuye, lo que obliga a incrementar gradualmente las cotizaciones, aumentar la edad de retiro o jubilación, recortar las pensiones o una combinación de las tres medidas.
Contexto Demográfico Cubano
Cuba es, después de Uruguay, el país con la población más envejecida de América Latina. La tasa de natalidad descendió de 2,5% a 0,9% en el periodo 1953-2006, en tanto la tasa de emigración se incrementó de -0,06% a -0,26%, y la tasa de crecimiento de la población se contrajo de 2% a -0,04% (o sea, la población decreció, y también en 2007). A su vez, el porcentaje de población de más de 60 años sobre el total aumentó de 7% a 16% y se estima que llegará a 22% en 2020. Si se toman como base las edades para el retiro vigentes en Cuba (55 años para la mujer y 60 para el hombre), la población que sobrepasaba esas edades era 14,7% en 2002 y, según las proyecciones, será 21,6% en 2020.
Según las proyecciones del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (Celade), para 2025 Cuba tendrá la población más envejecida de la región: un anciano por cada cuatro habitantes. Este envejecimiento agravará los problemas económicos que enfrenta actualmente el sistema de pensiones de seguridad social, que se intensificarán aún más como resultado de la reforma económica en ciernes.
Entre 2021 y 2023, el número de personas mayores de 60 años pasó de cerca de 2,3 millones a 2,4 millones, lo que ha supuesto un aumento del 3 % en términos absolutos. En el mismo periodo, los cubanos de los 15 a los 59 años se contrajo de los 6,7 millones a los 5,9 millones, casi un 12 %.
Relación de Dependencia y Sostenibilidad Financiera
Se proyecta que sea cada vez mayor la fracción de la población que integrará los grupos en edad de jubilación y que, de cumplir con los requisitos establecidos en la legislación cubana, formará parte de las filas de pensionados. Por otro lado, se calcula que sea cada vez más estrecha la porción de población que conforma los grupos en edad laboral con aptitud para ejercer el trabajo. De tal grado, la población económicamente activa (PEA) y el número de ocupados en la economía se desaceleran en el tiempo, por lo que se deteriora la relación de dependencia.
A ello se suman las dinámicas particulares del mercado laboral cubano, corroborándose un decrecimiento en las tasas de actividad económica generales (definidas como el porcentaje de PEA en la población en edad laboral) y marcadamente diferenciadas por sexo. Una mayor presión sobre la sostenibilidad financiera del componente contributivo del sistema de pensiones alimenta las dudas sobre la viabilidad del actual diseño con régimen financiero de reparto. Al mismo tiempo, el contexto actual de crisis económica tampoco resulta esperanzador para la generación de los recursos necesarios que financien los derechos de las personas pensionadas a un nivel de consumo considerado adecuado.
La dinámica de la reforma del sistema de pensiones y su impacto en la equidad intergeneracional
El Sistema de Pensiones en Cuba: Características y Desafíos
Después de la revolución de 1959, el Estado unificó los 54 programas de pensiones de seguridad social por vejez, invalidez y muerte, estandarizó los requisitos para acceder a los beneficios y centralizó la administración. La cobertura se extendió de 63% a 91% de la fuerza de trabajo; los trabajadores agrarios independientes, los trabajadores por cuenta propia y los familiares no remunerados pudieron incorporarse voluntariamente.
En 1989, el sistema de pensiones de Cuba se encontraba entre los más amplios, generosos y costosos de América Latina. En gran medida, sigue siendo igual en 2008: las edades de retiro (55 para la mujer y 60 para el hombre) están por debajo del promedio regional (cuatro años más bajo para la mujer y dos para el hombre); el periodo de retiro es de 27 años para la mujer y de 20 años para el hombre (el segundo en duración comparado con todos los países socialistas o ex-socialistas y el más largo de América Latina); se requieren 25 años de trabajo (frente a un promedio de 20 años de cotización en la región); las tasas de reemplazo mínima y máxima también son superiores al promedio.
Aunque exiguas, a partir de 1959 las pensiones se complementaron con una red mínima de protección social que ofrecía precios subsidiados para artículos de consumo, atención de salud gratuita de alta calidad, vivienda gratuita o barata y servicios públicos de bajo costo. Los empleados asalariados no cotizaban, y las empresas estatales aportaban únicamente el 12% de la nómina. En comparación, en los ex-países socialistas los empleadores aportaban 36%.
Crisis Económica y Deterioro del Sistema
La crisis económica durante el llamado «Periodo Especial» socavó los aspectos positivos del sistema de pensiones cubano. Los trabajadores del sector privado pasaron del 4% al 15% entre 1989 y 2001. Esto implica que aumentó la cantidad de personas que trabajaba en forma privada y que, por lo tanto, no estaba cubierta obligatoriamente por el sistema de pensiones. Esta tendencia se habría acentuado si el sector privado se hubiese seguido expandiendo, pero desde 2003 ocurrió lo contrario.
La legislación impositiva de 1994, que exigía la cotización de los trabajadores del sector privado al sistema de pensiones, primero se suspendió por razones sociopolíticas y luego se ha implementado en forma gradual. Pero todavía en 2007 solo los empleados asalariados bajo el Sistema de Perfeccionamiento Empresarial (que funciona en aproximadamente 25% de la totalidad de las empresas) estaban pagando alrededor de 4% de sus salarios. El sistema permite que los trabajadores por cuenta propia y los campesinos privados se incorporen voluntariamente al régimen aportando el equivalente a 12% de sus ingresos, lo que constituye una carga muy pesada.
Debido a las condiciones generosas de acceso a las pensiones, a la madurez del sistema, al envejecimiento de la población y a la financiación insuficiente, los costos de las pensiones aumentaron de 4,6% a 6,3% del PIB en el periodo 1986-2006 y originaron un incremento del déficit fiscal, que pasó de 26% a 39% del gasto total por pensiones (de 1,3% a 2,5% del PIB).
Los costos seguirán en aumento. Para que puedan cubrirse los gastos, la cotización actual tendría que aumentar de 12% a 20% y seguir creciendo continuamente. La razón de trabajadores activos por cada pensionado cayó de 3,7 a 3,1 en el periodo 1986-2006 y se proyecta que caerá a 1,5 en 2025.
Valor Real de las Pensiones y Costo de Vida
A pesar del aumento de las pensiones ordenado por el gobierno en 2005, la crisis y la inflación hicieron que el valor real de la pensión promedio se redujera 61% entre 1989 y 2006. La red complementaria de seguridad ya mencionada no alcanza a paliar las dificultades, ya que la ración mensual de alimentos subsidiados es suficiente solo para un periodo de siete a diez días, a lo que hay que sumar las dificultades de transporte y el deterioro de los servicios de salud.
La pensión mensual promedio era de 179 pesos (equivalente a 9 dólares) a fines de 2005. La pensión mínima que recibía la mitad de los pensionados era de 150 pesos (7,50 dólares). Para hacerse una idea acerca del valor real, se puede mencionar que la canasta de alimentos racionados para los primeros siete a diez días del mes cuesta 30 pesos. Sin embargo, la tarifa de electricidad mensual cuesta entre 10 y 20 pesos, el transporte en autobús entre 12 y 20 pesos (un viaje en taxi, entre 10 y 20 pesos) y las tarifas de teléfono y agua entre 8 y 10 pesos. La gran mayoría de la población es propietaria de su vivienda, pero hay una minoría que paga el equivalente a 10% de su salario -un promedio de 33 pesos- en concepto de alquiler. En total, todos estos gastos suman entre 60 y 115 pesos.
Con el ingreso restante, los pensionados deben comprar, en los mercados libres de productos agrícolas o en las tiendas recaudadoras de divisas (TRD), los alimentos que no reciben a través del racionamiento para los 20 o 23 días restantes del mes, además de tener que adquirir ciertos alimentos y productos que no están incluidos en la cartilla de racionamiento. Medio kilo de carne, medio de pollo y medio de pescado, dos kilos de arroz, uno de legumbres, dos cebollas, una botella de aceite de soja y cuatro huevos cuestan 213 pesos por mes: 18% más que la pensión promedio en 2007. Los artículos esenciales para la higiene en una TRD -una barra de jabón, una bolsa de detergente o una botella de desodorante- cuestan 84 pesos, casi la mitad de la pensión promedio. Medio kilo de jamón o una olla a presión se llevan la pensión mínima íntegra. Un foco de luz «ahorrador», comprado en una TRD, equivale a la mitad de la pensión promedio.
Por lo tanto, resulta imposible sostenerse para el pensionado que cobra el mínimo o aun el promedio de la pensión y que no recibe remesas del exterior, ayuda familiar o ingresos adicionales. De hecho, muchos pensionados venden artículos en la calle o realizan tareas similares. Un académico cubano ha señalado que «Las pensiones son insuficientes por sí solas para cubrir las necesidades mínimas». Es probable que los pensionados sean el grupo sometido a las mayores dificultades en la Cuba de hoy.
Regímenes Especiales: Fuerzas Armadas y Seguridad Interna
Las Fuerzas Armadas y el personal de seguridad interna cuentan con una cobertura propia a través de un programa independiente de pensiones que es más generoso y costoso que el sistema general de seguridad social. Un hombre que se incorpora a las Fuerzas Armadas a los 17 años se puede retirar después de 25 años de servicios, a los 42 (18 años antes que los afiliados al sistema general) con una pensión equivalente al último año de su salario (en el sistema general es el equivalente al promedio de los últimos cinco años). Además, puede seguir trabajando en el sector civil del Estado y percibir al mismo tiempo su pensión completa (situación que está prohibida para los pensionados del sistema general).
En 1995, los costos de pensión de las Fuerzas Armadas equivalían al déficit total acumulado por el sistema general. Para financiarlo adecuadamente, se necesitaría una cotización salarial de 118%, por lo que en la actualidad el Estado financia todos los gastos de este programa.
Políticas y Reformas Recientes
El régimen de Cuba doblará a partir de septiembre la pensión mínima para unas 430.000 personas, confirmada por el primer ministro de la isla, Manuel Marrero. La medida, anunciada por Marrero ante el Parlamento, elevará la ayuda de los 1.528 pesos cubanos actuales (12,7 dólares, al cambio oficial) hasta los 3.056 pesos (25,4 dólares). Pese a que se trata del doble del monto actual, la nueva pensión se encuentra por debajo del costo de vida. En el sector privado, por ejemplo, el valor de un cartón de huevos de 30 unidades suele estar por encima de los 3.000 pesos.
Marrero explicó que la decisión se tomó durante la reunión del comité central del Partido Comunista de Cuba (PCC, único legal) de la pasada semana tras considerar la “compleja situación de los ingresos de los pensionados”. De igual manera, el primer ministro adelantó que el 79 % de todos los pensionistas (1,3 millones) que reciben menos de 4.000 pesos (33,3 dólares) recibirá un incremento hasta llegar a esa cantidad como tope. También adelantó que el Ejecutivo anunciará nuevos aumentos, aunque de forma “gradual, en medida de que la situación económica lo permita”. Por otro lado, el primer ministro señaló que esta medida añadirá unos 22.000 millones de pesos anuales (916,6 millones de dólares, al cambio oficial para personas jurídicas) en el presupuesto de la Seguridad Social. Para costearlo se “implementará un grupo de medidas”, sin entrar en detalles.
Precisiones y Excepciones Recientes
- La GOC-2021-463-O51 establece precisiones sobre la reincorporación al trabajo de los pensionados.
- La GOC-2021-462-O51 establece una excepción al límite máximo para el cálculo de las pensiones por edad y permite reincorporar al pensionado al mismo cargo que desempeñaba al momento de obtener su pensión.
- La GOC-2018-661-EX64 dispuso el incremento de pensiones por edad e invalidez total de los jubilados del Régimen General de Seguridad Social.
- La GOC-2007-812-O55 autoriza la simultaneidad del cobro de la pensión y el salario de acuerdo a los resultados de su trabajo, a los jubilados por edad que se contratan en el Sistema del Banco Central de Cuba, para laborar como Gestores Cobradores de Créditos Personales.
Propuestas de Reforma del Sistema de Pensiones en Cuba
En síntesis, el sistema de pensiones en Cuba es insostenible porque contempla las edades más bajas para retirarse y, al mismo tiempo, los periodos de retiro más largos de América Latina. Además, recibe ingresos insuficientes (el déficit de 2006 fue de 39% del gasto y de 3% del PIB y fue totalmente financiado por el Estado) y debe soportar el peso del creciente envejecimiento de la población. Por otra parte, las pensiones reales disminuyeron 61% entre 1989 y 2006 y son totalmente inadecuadas para satisfacer las necesidades básicas.
Medidas Previas Consideradas
Para hacer frente a estos problemas, el gobierno analizó durante varios años un proyecto de ley de reforma del sistema previsional con las siguientes características: un aumento gradual de la edad de retiro para llegar, en un lapso de 20 años, a 60 años para la mujer y 65 para el hombre; cotizaciones obligatorias del trabajador (más allá de los empleados que trabajan en empresas estatales bajo el régimen de perfeccionamiento) y un aumento en la pensión nominal. La propuesta que finalmente se presentó en 2003 fue incluso más modesta: de acuerdo con este proyecto, las edades actuales de retiro no se modificaban para el trabajo «regular», pero se reducían cinco años para los trabajos pesados o peligrosos; como incentivo a todos los trabajadores para posponer la edad de retiro, se preveía un aumento del monto de la pensión por cada año adicional a los 25 necesarios para el retiro, y también por cada año adicional de edad, hasta un máximo de cinco, después de alcanzar la edad mínima para el retiro; finalmente, se contemplaba mantener las pensiones mensuales de 250 pesos, aunque todo monto por encima de esa suma sería reducido en 50%.
Estas medidas son notoriamente insuficientes para resolver los problemas financieros del sistema de pensiones, que requiere una reducción de los gastos, un incremento de los ingresos, el aseguramiento y la expansión de la cobertura de la fuerza laboral, un aumento de las pensiones y mayor equidad.
Elementos Esenciales para un Sistema Mixto
La presente investigación esboza algunos elementos esenciales de una propuesta de sistema de pensiones mixto para Cuba, que invierta una parte de lo recaudado como contribuciones, utilizando para ello una entidad administradora pública de fondos. Para contribuir a lo anterior, el artículo se divide en dos secciones. En la primera se exponen reflexiones generales destiladas de las experiencias concretas de Chile y Uruguay. Tales señales de política nutren de los mínimos necesarios a tomar en consideración para la posible modificación del sistema cubano, abordada en la segunda sección.
1. Reducción de los Gastos
Para avanzar en este objetivo, sería necesario aumentar gradualmente la edad de retiro y, en un lapso de 20 años, llevarla a 60 para la mujer y 65 para el hombre. Mantener la edad actual pero ofrecer incentivos (pensiones proporcionalmente mayores) para posponer el retiro no es la mejor opción. En la misma línea, integrar los costosos programas de privilegio que tienen las Fuerzas Armadas y el personal de seguridad interna al sistema general de pensiones generaría resultados positivos en términos de equidad, pero sería políticamente difícil de llevar a la práctica. Una alternativa más viable sería cerrar el programa actual para los futuros participantes.
2. Incremento de los Ingresos
Para ello sería necesario ampliar las cotizaciones salariales del trabajador para las pensiones estipuladas en la legislación de 1994, que actualmente alcanzan a 25% de la fuerza laboral, y hacerlas extensivas a todos los trabajadores asalariados. Además, se podrían establecer cotizaciones salariales en todas las empresas no estatales que tengan una cantidad mínima de empleados, incorporar al grueso de los trabajadores por cuenta propia y pasar del régimen actual de reparto a uno de capitalización parcial colectiva, lo que permitiría crear un fondo público de pensiones para realizar inversiones y obtener ganancias de capital.
3. Aseguramiento y Expansión de la Cobertura
Para lograrlo, se debería incluir en el régimen de pensiones a todos los empleados privados (del sector formal e informal).
Diseño de un Sistema Mixto en Cuba
Un primer peldaño sería el clásico de prestaciones definidas, financiadas por el régimen de reparto y cuya administración podría ser ejercida por el Instituto de Seguridad Social. Un segundo componente voluntario sería complementario, de contribuciones definidas destinadas a la conformación de cuentas personales sometidas al régimen financiero de capitalización individual y donde la administración sería desarrollada por un nuevo agente: la AFP pública.
Para el componente de reparto, el Instituto de Seguridad Social ha de ser una institución financiera especializada que integre las actuales funciones del INASS, en el MTSS, y del MFP vinculadas a la seguridad social; así ambos ministerios quedarían a cargo de establecer la regulación y supervisión de este componente. Una vez que este Instituto proyecte los gastos por pensiones básicas y los ingresos por contribuciones retenidas para reparto, se encontrará en condiciones de elaborar un presupuesto independiente de seguridad social y enviar el dictamen al MFP para que este incluya la estimación del déficit en el anteproyecto de Ley del Presupuesto del Estado.
Desde el punto de vista práctico, las sucursales bancarias, en conciliación previa con el Instituto, podrían ejecutar los abonos por pensiones básicas con cargo a las contribuciones retenidas para reparto y, en caso de que no alcancen, como es de suponer, con cargo a los fondos propios de los bancos. Así, luego sería el presupuesto central el encargado de reintegrar esos fondos propios al sistema bancario. Lo anterior permitiría hacer más preciso y transparente el manejo de los recursos públicos para pensiones, pues las contribuciones retenidas para reparto se convertirían en la fuente de financiamiento de las pensiones de este componente.
La participación de los asegurados en el sistema sería determinada según un nivel de edad a definir aún según un estudio actuarial. Los mayores de «x» años permanecerían en el antiguo sistema contributivo de reparto o por solidaridad intergeneracional. El financiamiento del nuevo sistema mixto continuaría siendo tripartito al contar con la asistencia financiera del Estado, y las contribuciones individuales y colectivas. Específicamente, las contribuciones individuales serían distribuidas, por medio del sistema bancario, entre los dos destinos específicos: retenidas para reparto y transferidas a la AFP para su inversión.
Consideraciones sobre la Transición
El espíritu de introducir un mecanismo de capitalización en el sistema de seguridad social cubano no se ciñe al intento exclusivo de individualizar completamente esa parte del sistema de pensiones. Las contribuciones del segundo componente conformarían cuentas personales agregadas en un fondo individual único, pero parte de las rentabilidades generadas se destinarían a nutrir un fondo colectivo solidario.
Durante un período de transición convivirían dos sistemas y en ese espacio temporal se presentaría un déficit superior al actual. De implementarse un sistema mixto, habría que distribuir parte de las contribuciones del antiguo sistema entre reparto y el pilar de ahorro. En adición, habría que pagar las pensiones de los ya retirados y de los que adquirirían completamente sus derechos en sistema antiguo, ahora en tránsito. La estimación del déficit de la transición resulta compleja en las condiciones actuales, sin embargo, el costo dependería del diseño que resulte: tiempo y gradualidad deseada, edad fijada entre sistemas, nivel de ingresos definido en el sistema mixto, capacidad del presupuesto del Estado de asumirlo o de financiarlo a través de otros actores y, en última instancia, de una decisión de política.
Si la carga extra de la transición recayera sobre el presupuesto central incrementaría aún más el déficit fiscal, que evidencia una tendencia ascendente, pues registró en 2020 el 17,7 % del PIB. Ante las dificultades que exhibe la economía cubana en el corto y mediano plazo para administrar su déficit, conviene diseñar mecanismos alternativos de financiamiento.
Mecanismos Alternativos de Financiamiento
- Definir explícitamente la constitución de una cuenta para cubrir la transición del sistema de seguridad social o, al menos, una parte de la misma. A esa partida podrían ir, directamente y sin que medie el presupuesto del Estado, una fracción de los impuestos sobre utilidades de las empresas o de los impuestos sobre el consumo a la población. Este último mecanismo menos aconsejable debido a su evidente carácter regresivo.
- Constituir bonos de transición a ser garantizados por el presupuesto del Estado con ingresos futuros y a tasa cero (aumenta la deuda, pero no los déficits fiscales posteriores al no tener que pagar intereses). Tal vez los bancos comerciales o en última instancia el Banco Central de Cuba (BCC), podrían adquirirlos para ayudar al presupuesto a cubrir la transición.
Asimismo, la AFP podría constituirse como una sociedad anónima, cuyos accionistas principales sean al...