En 1981, la dictadura implementó una reforma radical al sistema de pensiones de Chile, basada en la construcción de un esquema privado de capitalización individual. A más de 26 años de su lanzamiento, el sistema que tantos elogios cosechó en el mundo, está lejos de dar los resultados previstos: aunque el nivel de cobertura es alto en comparación con otros países de la región, sigue siendo similar al que existía antes de la reforma y, al igual que el nivel de las pensiones, no parece haberse beneficiado del alto crecimiento económico del país, lo que genera desigualdades cada vez mayores.
Origen y Justificación de la Reforma Previsional de 1981
Tres años después del golpe de 1973, la dictadura militar chilena encaró una reforma radical del sistema de pensiones. El objetivo era crear un régimen de capitalización individual de administración privada que reemplazara al sistema estatal de reparto. El nuevo sistema se implementó recién a fines de 1981 a través de un decreto-ley carente de toda legitimidad democrática.
Para justificar la reforma, el gobierno de Augusto Pinochet criticó duramente el sistema anterior. Los problemas realmente existentes se mezclaron con argumentos de naturaleza ideológica. Se adujo, por ejemplo, que el bajo nivel de las pensiones y las crecientes dificultades de financiación en una serie de cajas de compensación paralelas eran problemas inherentes al sistema, cuando en realidad eran causados por parámetros específicos que podían corregirse sin una reforma integral. Jaime Ruiz Tagle, miembro del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional creado por Michelle Bachelet, llega hoy a la conclusión de que una reforma parcial del sistema de reparto era perfectamente factible.
Sin embargo, la reforma total encarada por la dictadura hizo que, a partir de 1982, todos los trabajadores en relación de dependencia fueran ingresados compulsivamente al nuevo sistema privado y obligados a adherir a alguna Administradora de Fondos de Pensión (AFP). Las únicas excepciones fueron los integrantes de las Fuerzas Armadas y los Carabineros, además de algunos pocos aportantes que en el momento del traspaso permanecieron en el antiguo sistema de reparto.
Desafíos y Fallas del Sistema de Capitalización Individual
Hasta hace apenas seis años, los críticos del modelo previsional chileno aún remaban contra la corriente. El sistema de capitalización individual obligatorio era propagado internacionalmente como un ejemplo exitoso, a partir de la convicción compartida -no solo en Chile- de que el mercado es capaz de asegurar resultados óptimos también en el sector previsional. Sin embargo, la realidad actual muestra una cara radicalmente distinta: ninguna de las metas planteadas entonces pudo ser alcanzada.
Impacto Económico y Gastos de Transición
El traspaso del antiguo régimen de reparto al nuevo sistema continúa generando hasta hoy enormes gastos de transición. Entre 1981 y 2004, el déficit del sistema previsional público, generado por la continuación del pago de pensiones del sistema antiguo, el reconocimiento de derechos adquiridos en ese sistema y su traspaso a los fondos de pensiones privados, y el pago de pensiones asistenciales para personas carentes de recursos, como así también por los subsidios garantizados para alcanzar la pensión mínima, ascendió, en promedio, a 4,7% del PIB, si bien este ascenso ha tendido a la baja. A este porcentaje se le sumaron gastos del orden de aproximadamente 1,3% del PIB para financiar el déficit de las cajas de pensiones de las Fuerzas Armadas y los Carabineros. Estas cifras son claramente mayores que el déficit que se registraba en 1980 -alrededor de 1,8%-, antes de que la reforma entrara en vigor. Entre 1996 y 2006, más de un cuarto del gasto público, incluido el traspaso de recursos a los fondos de pensiones privados, se destinó al sistema previsional.
Cobertura y Densidad de Aportes
A fines de 2007, la población de Chile ascendía a 16,7 millones de personas, de las cuales aproximadamente ocho millones estaban afiliadas a las AFP. Se consideran afiliadas todas aquellas personas que hayan efectuado al menos un aporte durante su vida, es decir que el cálculo incluye a quienes ya no se encuentran insertos en el mercado laboral. Por eso, resulta más adecuado considerar el número de aportantes, que asciende a 4,37 millones. La población económicamente activa de Chile ronda los siete millones de personas. Esto significa que alrededor de 62% de la población activa aporta a un fondo de pensiones privado, mientras que otro 3,7% continúa aportando al sistema antiguo. La cobertura, entonces, alcanza a dos tercios de la población. Según datos oficiales, es la más alta de América Latina.
Además, a diferencia de lo que sucede en otros países de la región, la cobertura abarca a un porcentaje comparativamente mayor del sector de menores ingresos. Sin embargo, este buen posicionamiento respecto de otros países latinoamericanos queda relativizado si se tiene en cuenta que, después de más de un cuarto de siglo, la extensión de la cobertura no aumentó en comparación con la vigente en 1975, pese a que desde 1990 el ingreso per cápita del país se incrementó más de cuatro veces. Aún al día de hoy, más de un tercio de la población activa sigue careciendo de cobertura previsional contributiva; esto vale sobre todo para los trabajadores autónomos.
Al mismo tiempo, los datos acerca de la cobertura total reflejan apenas una parte de la realidad, pues los afiliados a las AFP aportan solo en forma esporádica, con las consecuentes «lagunas previsionales» que ello genera. La densidad de aportes promedio es de alrededor de 52% de la vida laboral. Además, se registran diferencias de género muy claras: mientras que la densidad de aportes de los hombres asciende a casi 60%, la de las mujeres es inferior a 44%. Un cuarto de los afiliados efectúa aportes por un periodo que llega apenas a 24% de su vida laboral y solo 30% de los afiliados alcanza el 80% de densidad de aportes, que fue el nivel supuesto cuando se inició la reforma.
Nivel de las Prestaciones y Monto de las Pensiones
En 2007, el Estado chileno pagó alrededor de 68% de todas las pensiones. De estas, 1.400.000 pensiones, más de un tercio, corresponden a pensiones de vejez provenientes de derechos adquiridos en el antiguo sistema de reparto. Un 30% fueron pensiones asistenciales, financiadas a través de la recaudación fiscal y otorgadas estrictamente según criterios de pobreza. Dos tercios de las pensiones estatales (excluyendo las pensiones asistenciales) las perciben mujeres, aunque ellas reciben apenas 61% de las prestaciones de los hombres.
A fines de 2007, el sistema previsional privado pagó 642.000 pensiones, dos tercios de las cuales correspondían a pensiones de vejez. Apenas 34% de todas las pensiones privadas son percibidas por mujeres. La mayor parte de las pensiones se financia, al menos parcialmente, con los recursos que el Estado transfiere a las AFP en calidad de bonos de reconocimiento. Estos equivalen a los aportes que los afiliados efectuaron antes al sistema público, más un ajuste de alrededor de 4% anual. Teniendo en cuenta este dato, sobre la base del monto de las pensiones que se pagan actualmente no pueden definirse ni las prestaciones actuales de las cajas privadas, ni las futuras.
El sistema privado ofrece dos modalidades de retiro:
- Retiro Programado: La persona puede percibir una renta temporal calculada sobre la base del capital acumulado, la expectativa promedio de vida y la rentabilidad anual de su fondo. En caso de que el capital acumulado se agote y las prestaciones resulten menores que la pensión mínima, la persona puede solicitar la garantía estatal de pensión mínima -siempre que haya contribuido como mínimo 20 años- o, en su defecto, una pensión asistencial.
- Renta Vitalicia: Consiste en entregar el capital acumulado a una empresa de seguros, que garantiza una renta vitalicia descontando previamente su comisión.
- Pensión Anticipada: Permite adelantar la edad de retiro, siempre y cuando el capital acumulado permita generar una pensión que supere el 61% de los ingresos de los últimos diez años y resulte 30% más alta que la pensión mínima de vejez vigente.
En cuanto al monto promedio de las pensiones de vejez, sobrevivencia e invalidez en ambos sistemas, estas rondan los 352 dólares en el caso de las AFP y los 415 dólares en el sistema estatal; la diferencia es de 18%. También hay una diferencia notable en el caso de las pensiones de vejez puras. En las AFP, estas rondan los 337 dólares (410 si se incluyen los retiros adelantados); en el sistema estatal, en cambio, el monto asciende a unos 510: la diferencia trepa a 51% o a 25% si se incluyen los retiros adelantados. Pero en el sistema estatal también hay un 80% de pensionados con haberes por debajo de los 370 dólares, mientras que alrededor de 9% de las pensiones de vejez estatales ascienden a unos 1.177 dólares en promedio. Se trata, sobre todo, de miembros de las Fuerzas Armadas y de Carabineros, para quienes la dictadura mantuvo el antiguo sistema de reparto con dos cajas de compensación.
De este modo, la promesa formulada al momento de lanzar la reforma en el sentido de que el monto de las pensiones privadas ascendería a 80% de los últimos ingresos percibidos no se cumplió. De acuerdo con cálculos del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, los hombres que se retiren entre 2020 y 2025 percibirán pensiones cuyo monto rondará el 51% de sus ingresos; en el caso de las mujeres, el monto será de apenas 28%. Pero no solo son enormes las diferencias entre sexos, sino también las que se registran entre distintos niveles educativos: mientras que los hombres que tienen un título universitario pueden llegar a percibir incluso 110% de sus ingresos anteriores, en el caso de las mujeres con estudios primarios el monto apenas llega a 11%. Paralelamente, el aumento de la expectativa de vida hará que en el futuro las pensiones sigan bajando.
De acuerdo con proyecciones oficiales, las pensiones puramente contributivas de 66% de las personas nacidas entre 1956 y 1961 estarán por debajo de los 154 dólares y las de 20% rondarán los 300. A su vez, de acuerdo con proyecciones efectuadas para el periodo comprendido entre 2020 y 2025, el porcentaje de personas cuyas pensiones contributivas se encuentren por debajo de la pensión mínima, sin tener por ello derecho a un subsidio, alcanzará a 46%. En el caso de las mujeres, la cifra treparía a 61%. Esto es así porque las prestaciones estatales solo se otorgaban a aquellas personas que habían aportado durante 20 años a alguno de los fondos de pensiones privados y, sin embargo, no llegaron a acumular el capital suficiente como para financiar una pensión mínima. Como su densidad de aportes es insuficiente, apenas 2% de los pensionados está en condiciones de acceder a un subsidio para incrementar la pensión autofinanciada hasta alcanzar el nivel de la pensión mínima.
Administración y Rentabilidad de los Fondos de Pensiones
El monto de las pensiones es tan bajo debido, entre otras cosas, a los elevados gastos administrativos, que tras los descuentos del seguro de invalidez y de sobrevivencia ascienden, en promedio, a 4% de los aportes efectuados. Por mantenimiento de los fondos, en cambio, no se cobra ninguna comisión. Debido a la cantidad de comisiones fijas adicionales que deben afrontar, quienes terminan cargando con mayores costos son, sobre todo, los trabajadores de bajos ingresos en relación de dependencia. Ellos prácticamente no obtienen tasas de retorno positivas. Tras comparar 14 sistemas previsionales en América Latina, Mesa-Lago llega a la siguiente conclusión: mientras que en las AFP los gastos administrativos ascienden a 20%, en el caso de las cajas de pensión públicas la cifra ronda apenas el 3,5%.
Las AFP anunciaron oficialmente que, desde el inicio del nuevo sistema, sus inversiones obtuvieron una tasa de retorno promedio de 10%. Este porcentaje, sin embargo, está fuertemente influido por las tasas de crecimiento extremadamente altas registradas durante los primeros años. Si se tienen en cuenta las comisiones que cobran las AFP y el hecho de que en los últimos diez años la tasa de retorno de las inversiones tuvo una tendencia a la baja, aunque en ese mismo periodo se registró un crecimiento constante de los volúmenes, la rentabilidad real de las inversiones de los afiliados a las AFP se sitúa entre 4,5% y 6,5%, porcentaje que, para la situación económica de Chile, resulta más bien modesto. Luego de hacer un cálculo extensivo que abarca el periodo comprendido entre 1990 y 2005, el Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (Cenda) concluye que la rentabilidad fue de apenas 3,5%.
Pero la rentabilidad de las AFP, en tanto entidades orientadas a obtener ganancias, siempre se mantuvo en un nivel mucho más alto que la de sus instrumentos de inversión. Según los parámetros europeos, las AFP resultaron -para quienes las manejan- una mina de oro, cuyas ganancias se mantuvieron claramente por encima de las del sector financiero, excepto en 2006. Entre 1991 y 2004, la rentabilidad del capital propio se mantuvo alrededor de 27%. Incluso en el peor año, 1996, rondó 16,8%. De acuerdo con otras bases de cálculo, entre 2000 y 2003 la rentabilidad fue superior a 50%.
Al mismo tiempo, se produjo un proceso de concentración muy fuerte. A mediados de 2007, los activos del sistema de capitalización alcanzaron los 100.000 millones de dólares, una cifra equivalente a 70% del PIB. De las 22 AFP que aún existían a comienzos de la década del 90, solo sobrevivieron seis. En los hechos, constituyen un oligopolio. Las tres AFP más grandes concentran a 79% de los afiliados y 80% de los activos administrados. En virtud de su participación en las empresas, los grupos que controlan las AFP tienen un inmenso poder económico y político. Por otro lado, la clase trabajadora organizada no tiene ninguna incidencia en la administración del dinero invertido.
Reformas y Ajustes al Sistema Previsional Chileno
Después de 26 años, las promesas que acompañaron la implementación del sistema previsional privado en Chile no pudieron cumplirse: no hay ninguna evidencia que permita suponer que en un tiempo razonable se pueda lograr que las pensiones ronden el anunciado 80% del último salario. Esto se debe al bajo nivel de sueldos y salarios, a la irregularidad de los aportes y a los elevados gastos de administración de las AFP. Además, el aporte de 10% de la remuneración bruta resulta demasiado escaso porque no permite acumular un capital suficiente como para garantizar una pensión digna para la mayoría de la población. A esto se agrega que las mujeres resultan sistemáticamente desfavorecidas. Por eso, el gobierno de Michelle Bachelet impulsó una ley que, sin alterar la esencia del sistema, incluyó un nuevo pilar solidario, una presencia más fuerte del Estado y cambios en el funcionamiento de las administradoras privadas.
Principales Medidas de la Reciente Reforma Previsional (a partir de 2025)
La reforma previsional ha establecido una serie de beneficios y cambios significativos en el sistema, buscando mejorar la cobertura, la equidad y los montos de las pensiones.
- Aumento de la Pensión Garantizada Universal (PGU): Se aumenta la PGU a $250.000. Este ajuste es automático según el calendario para quienes ya la reciben. Las personas pensionadas por Leyes de Reparación (Exonerados, Rettig y Valech) y beneficiarios de pensiones de gracia también podrán acceder a la PGU si cumplen los requisitos. Si una persona ya recibe el complemento de PGU (porque su pensión de reparación era menor al monto máximo de la PGU), su monto se ajustará automáticamente al nuevo valor máximo de $250.000 a partir de septiembre de la fecha en que cumpla la edad establecida.
- Nueva Cotización del Empleador: A partir de las remuneraciones de agosto de 2025, los empleadores comenzaron a pagar un 1% adicional, que se irá incrementando gradualmente hasta alcanzar un 7%. Este monto aportará al nuevo Seguro Social Previsional.
- Ampliación del Seguro de Lagunas Previsionales: Este nuevo beneficio, que comenzó a regir el 1 de mayo de 2025, permite que todas las personas que reciban el Seguro de Cesantía (sin importar el tipo de fondo: Cuenta Individual o Fondo Solidario) tengan cubiertas sus cotizaciones previsionales mientras estén desempleadas. Anteriormente, solo quienes usaban el Fondo de Cesantía Solidario tenían esta cobertura. Desde mayo a julio de 2025, se cotiza el 10% del pago mensual del Seguro de Cesantía, subiendo a 10,10% desde agosto, y a 10,25% en agosto de 2027. El dinero de estas cotizaciones es financiado por el Fondo de Cesantía Solidario, sin cargo al trabajador. Este beneficio finaliza automáticamente si se terminan los giros del seguro o si el trabajador encuentra empleo. Se estima que el número de personas beneficiadas se triplicará, de 395 mil a más de 1,4 millones al año.
- Compensación a Mujeres por Mayor Expectativa de Vida: Es un beneficio dirigido a mujeres que busca corregir las brechas de género en el sistema de pensiones, dada su mayor expectativa de vida. Además, el 1,5% que aportará el empleador para el Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS) pasará a ser una de las prestaciones del Seguro Social a contar de agosto de 2027.
- Licitación de Afiliados y Reducción de Comisiones: Se licitará cada dos años el 10% de las personas afiliadas a las AFP, adjudicándose a la Administradora de Fondos de Pensiones que oferte la menor comisión, promoviendo la competencia y la reducción de costos.
- Reemplazo de Multifondos por Fondos Generacionales: Los multifondos serán reemplazados por un sistema de Fondos Generacionales, donde las inversiones se ajustarán automáticamente según la edad del afiliado, buscando maximizar rentabilidades y reducir los riesgos de pérdidas significativas para quienes están cerca de jubilarse.
- Comisiones Variables y Límites de Inversión: Las comisiones ya no serán fijas, sino que dependerán del rendimiento del fondo de pensiones. Si el fondo pierde valor, la comisión disminuirá un 15%; si gana, puede aumentar hasta en un 15%. Esto alinea los incentivos con el bienestar de los afiliados. Además, se establecen límites para evitar el pago de comisiones con cargo a los fondos cuando las AFP invierten a través de terceros en emisores nacionales transables en mercados públicos.
- Centralización de la Cobranza: El Instituto de Previsión Social (IPS) realizará la recaudación de cotizaciones a través de un proveedor especializado, a través del cual los empleadores deberán efectuar dichos pagos. El Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP) es un órgano creado en el marco de la Ley N°21.735 para este fin.
- Incentivo a la Cotización y Formalidad: Se proponen incentivos a la cotización y se simplifican los mecanismos de cotización para independientes, permitiendo pagos automáticos o la contribución de familiares directos. La reforma también promueve la formalidad al vincular los beneficios a la cotización.
Situaciones Específicas de Cesación de Obligaciones y Regulación de Prestaciones
La normativa previsional también aborda momentos específicos en los que ciertas obligaciones terminan o se ajustan las condiciones para acceder a las prestaciones:
- Extinción de la Obligación de Cotizar del Empleador: La obligación de enterar cotizaciones de cargo del empleador al Seguro Social Previsional se extingue de pleno derecho en el momento en que el trabajador se pensione por vejez o invalidez total, conforme al D.L. La normativa indica que los empleadores deben cotizar al Seguro Social Previsional (SSP) por todos sus trabajadores, incluyendo aquellos que laboran en jornadas parciales o part-time, lo que es clave para el registro de periodos cotizados.
- Plazos de Declaración y Pago de Cotizaciones: El empleador o entidad pagadora de subsidios debe declarar y pagar las cotizaciones hasta el día 10 del mes siguiente a aquel en que se devengaron las remuneraciones, o se autorizó la licencia médica. Cuando el empleador realice la declaración y el pago por medio electrónico, el plazo se extiende hasta el día 13 de cada mes. Si el empleador no realiza la declaración, tendrá hasta el último día hábil del mes subsiguiente para acreditar ante el IPS que su obligación se extinguió. Transcurrido ese plazo sin acreditación, se presumirá que las cotizaciones están declaradas y no pagadas, constituyéndose una deuda previsional efectiva.
- Exención de la Obligación de Cotizar: Algunos trabajadores pueden estar acogidos a la exención de la obligación de cotizar regulada en el artículo 69 del D.L. No de forma obligatoria, esto incluye a quienes perciban rentas del artículo 42 N° 2 de la Ley sobre Impuesto a la Renta y a quienes no las perciban.
- Eliminación de Ofertas Externas de Rentas Vitalicias: La Superintendencia de Pensiones (SP) y la Comisión para el Mercado Financiero (CMF) emitieron una nueva norma conjunta (NCG N° 341) que elimina la posibilidad de que las compañías de seguros de vida realicen ofertas externas de rentas vitalicias fuera del Sistema de Consultas y Ofertas de Montos de Pensión (SCOMP) para quienes tramitan sus pensiones de vejez. Esto busca introducir mayor transparencia y competencia, permitiendo a los futuros pensionados comparar ofertas más fácilmente. La NCG N° 341 también contempla una disposición transitoria para permitir a las CSV realizar ofertas externas respecto de los Certificados de Ofertas emitidos por el SCOMP hasta el 31 de agosto de 2025.
- Ajuste de Montos en Retiro Programado: La Ley N° 21.735 establece que las personas pensionadas en retiro programado, aun cuando tengan recursos para una pensión mayor, podrán optar por reducir el monto a un mínimo de hasta 2 UF. La normativa también actualiza los términos para optar a una renta vitalicia, estableciendo que ahora se podrá optar a esa modalidad si la persona logra financiar una pensión de, al menos, 2 UF.