Introducción y Contexto Histórico del SENAME
El Servicio Nacional de Menores (SENAME) fue un organismo gubernamental chileno de carácter centralizado, adscrito al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, que actuaba como colaborador del sistema judicial. Esta institución comenzó a operar en 1980, bajo la dictadura de Pinochet, y su labor se regía por las directrices de los diversos tribunales distribuidos a lo largo del país. Todos los servicios y asistencias proporcionados por la institución estaban intrínsecamente ligados al ámbito de la justicia.
Hoy, el 98 por ciento de las residencias del Sename eran administradas por organizaciones privadas con el nombre de “Organismos Colaboradores”. Para Camilo Morales, profesor de la Facultad de Ciencias Sociales de la U., esto ha generado "condiciones de mucha precarización en las intervenciones, bajo la lógica del principio de subsidiariedad", lo que implica un financiamiento que funciona estableciendo un pago por niño atendido.
La académica de FACSO y vicedirectora de la Red Chilena de Pedagogía en contextos de encierro, Viviana Soto, recalca que los niños, niñas y adolescentes que llegaban al Sename estaban en la línea de la pobreza y habían sufrido vulneraciones, "pero también un abandono del Estado porque provienen de familias que han sido abandonadas".
La Crisis del SENAME y la Necesidad de Reforma
El Servicio Nacional de Menores (Sename) ha estado en la mira de la opinión pública y siempre presente en las campañas políticas durante años, debido a las recurrentes situaciones negativas. La crisis del Sename ha sido abordada a través de diversas disciplinas: psicólogos y trabajadores sociales se han referido a la calidad de los programas, psiquiatras han analizado la carencia de lugares capacitados para tratar a niños con trastornos de personalidad y economistas se han referido a la falta de recursos y poca eficiencia administrativa.
Casos Emblemáticos y Falencias del Sistema
El desempeño del Sename ha sido objeto de severas críticas y cuestionamientos, especialmente tras casos emblemáticos que pusieron en relieve las falencias del sistema. Uno de los casos más resonantes fue el fallecimiento de Lissette Villa, una niña de 11 años que se encontraba interna en el centro de protección Galvarino del Sename en Estación Central. Lissette falleció el 11 de junio de 2016 a raíz de un paro cardiorrespiratorio.
La entonces directora nacional del Sename, Marcela Labraña, atribuyó la muerte a los traumas derivados del abuso sexual que sufrió la niña y a la decepción por la inasistencia de su familia a visitarla. Sin embargo, la justicia chilena inició una investigación para esclarecer las causas exactas de su muerte y determinar la presunta responsabilidad del Sename. Este trágico suceso abrió un debate más amplio sobre la efectividad del Sename en la custodia estatal de menores de edad.
Este caso, junto con otros, impulsó un extenso cuestionamiento sobre el desempeño del Sename en la custodia estatal de menores de edad. Informes y reportajes señalaron problemas graves, como el uso y abuso de psicofármacos en los hogares del Sename y la muerte de un número significativo de menores en centros de la institución a lo largo de los años. Los casos de menores fallecidos en este contexto, que llegan a 1.313 desde 2005, parecen tratarse de hechos sistemáticos y prolongados en el tiempo.
Perspectivas Académicas sobre el Abandono de la Infancia
La docente del Instituto de Historia UC, Ximena Illanes y el psicólogo y estudiante de doctorado, Miguel Morales, publicaron una columna conjunta en El Mercurio, sobre el abandono de la infancia en diferentes épocas y contextos, tras los hechos que han marcado el debate sobre la crisis actual. Ese hecho, aseguran, "volvió a instalar la pregunta por el estado actual de las políticas de protección hacia la infancia vulnerada en nuestro país, en particular, por las condiciones de vida a las que se ven enfrentados miles de niños y niñas que viven en instituciones públicas y privadas dedicadas a acogerlos y resguardar sus derechos fundamentales".
A partir de esta afirmación, Illanes y Morales se refieren a cómo los políticos y especialistas han puesto el foco de atención en "las causas de la muerte, los problemas de atención médica, especialmente psiquiátrica, la mala infraestructura y las responsabilidades del Estado". Estos menores vulnerados e institucionalizados, aseveran, son "verdaderos espejos de una sociedad y su historia, no tan solo en Chile, sino que en todo el mundo".
Illanes y Morales enumeran una serie de hechos históricos donde se vislumbra la temática de la infancia vulnerable. Explican que, "a fines de la Edad Media, diferentes instituciones de asistencia se especializaron en acoger a miles de criaturas abandonadas en los espacios urbanos; uno de los casos estudiados es la Barcelona del siglo XV". "Las pequeñas cartas, ropas y abrigos, medallas partidas por la mitad y señales de identificación, reflejaron un doloroso proceso de separación momentánea o definitiva", dan cuenta los historiadores.
Abordan también el caso de Chile, donde lo anterior dificultó la creación de lazos afectivos y la integración a la comunidad. "Los registros, a su vez, mencionaron historias de maltratos y abusos". A partir de investigaciones como las descritas, dicen los académicos, se puede reflexionar sobre la realidad actual del SENAME y el lugar que estas instituciones han tenido en las sociedades que las han construido. Illanes y Morales recalcan además que el uso del concepto de abandono en casos como los anteriores puede promover "la invisibilización de la precariedad y desigualdad social de los niños, niñas y sus familias, que son usuarios de este sistema".
Más allá de las investigaciones concretas, los académicos sugieren que al menos parte de las estrategias futuras se deberían relacionar con "la conservación los vínculos existentes, ya sea, haciendo partícipes a sus familias cuando sea posible, o a través del diverso personal que convive diariamente con los niños y niñas". Los investigadores remiten a los dos objetivos de los hospitales bajomedievales que acogieron a menores abandonados. El primero, aseguran, fue que sobrevivieran a los primeros años de vida, debido a la alta mortandad infantil.
Illanes y Morales se preguntan sobre las estrategias del siglo XXI, en qué ha cambiado la relación de la sociedad con la infancia del ayer y la de nuestro presente. Responden que si bien "los diversos estudios históricos sobre la infancia, permiten poner en perspectiva que las instituciones que forman parte del SENAME", estas deberían desempeñar un papel que fuese incluso más allá que la protección de los derechos del niño o la restitución de los mismos, ofreciendo una mirada sobre la infancia como parte integrante y partícipe de la construcción de una sociedad. A pesar de que Chile ratificó la Convención de los Derechos del Niño en 1990 y asumió como Estado adoptar las medidas administrativas y legislativas necesarias para que estos derechos sean efectivos, tuvieron que pasar 25 años para que la Ley que entrega "Garantías de Derechos de la Niñez" comenzara su discusión en el Congreso.
Viviana Soto indica que lo que se está haciendo es "modificar el servicio de protección a la niñez y de reinserción juvenil, pero no se crea un sistema de garantía de derechos que sea como la base para sostener estas instituciones".
La Reformulación: Hacia Nuevos Servicios Especializados
Ante las profundas crisis y cuestionamientos, el gobierno anunció la creación de nuevos servicios especializados, lo que representó el primer paso hacia la reforma integral del Servicio Nacional de Menores. Las autoridades y la sociedad civil esperan que con estos cambios la situación de niños, niñas y adolescentes mejore. Para el académico de FACSO, Dimas Santibáñez, este tipo de cambios le generan confianza: "El Sename ya estaba en una situación límite y se está buscando una solución fuera del marco tradicional. Esto, por cierto, no asegura resolver los problemas, pero abre una posibilidad más amplia para que algunas de las cuestiones más sustantivas, efectivamente se modifiquen".
Sistema de Protección Infantil
Separación de Funciones: Protección y Justicia Juvenil
Desde el año 2021, el Sename reorientó su enfoque exclusivamente hacia el área de justicia y reinserción juvenil. En materia de protección de derechos, su continuador legal es el Servicio de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia. Esta iniciativa está a la espera de ratificarse en el Senado para ser ley y, con esto, lo que es hoy el Sename estaría separado en dos instituciones distintas. A diferencia de lo que hacía el Sename, Mejor Niñez se encargará de niños, niñas y adolescentes en situación de vulnerabilidad y solo en materia de protección y no de reinserción. El aspecto de la reinserción estará a cargo del nuevo "Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil".
Proceso de Cierre y Traspaso del SENAME
Actualmente, el Sename se encuentra en un proceso de cierre y traspaso gradual de sus funciones a dos nuevos servicios especializados, creados para sucederle: el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia (enfocado en la protección) y el Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil (enfocado en la justicia juvenil). Estos Organismos Colaboradores, que ahora serán los mismos encargados de implementar las nuevas normativas de Mejor Niñez.
El proceso de cierre y traspaso del Sename al Servicio de Reinserción Social Juvenil se ha desarrollado de forma paulatina desde el año 2024:
- En enero de 2024, se trasladó la zona norte.
- En enero de 2025, se procedió con la zona sur.
- Finalmente, el 12 de enero de 2026, se completará el traspaso de la zona central (regiones de O'Higgins, Valparaíso y Metropolitana).
A partir del 12 de enero de 2026, las funciones del Servicio Nacional de Menores fueron completamente traspasadas a los dos nuevos servicios especializados:
- Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia: encargado de la protección.
- Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil: encargado de la justicia juvenil.
En octubre de este año, específicamente, comenzará a operar el Servicio de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia, conocido como Mejor Niñez.
Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia (Mejor Niñez)
Este nuevo servicio es una entidad pública descentralizada, con personalidad jurídica y patrimonio propio, sujeta a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Desarrollo Social y Familia. Este ministerio se encarga de garantizar el cumplimiento de las normativas que rigen la labor del Servicio y de los colaboradores acreditados. Entre las modificaciones anunciadas por el gobierno, se contempló la creación de un Consejo de Expertos y el cambio de denominación de los actuales Organismos Colaboradores del Sename (OCAS), que pasaron a ser denominados Colaboradores Acreditados.
Objeto y Principios Rectores
El principal objetivo del Servicio es garantizar la protección especializada de niños, niñas y adolescentes que se encuentren gravemente amenazados o vulnerados en sus derechos. Esto implica asegurar la provisión y ejecución de programas especializados para abordar casos de mediana y alta complejidad, garantizando siempre el pleno respeto a los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos especiales de protección. El Servicio debe actuar en concordancia con la Política Nacional de Niñez y Adolescencia y su Plan de Acción, garantizando el derecho de acceso a la justicia para los niños, niñas y adolescentes bajo su atención, de forma independiente al propio Servicio. Sus funciones se ejercerán con un enfoque de derechos, respetando la dignidad humana de cada niño, niña o adolescente.
Los principios rectores que guían la actuación del Servicio incluyen:
- El interés superior del niño, niña o adolescente.
- La igualdad y no discriminación arbitraria.
- La autonomía progresiva.
- La perspectiva de género.
- La inclusión.
- La protección social.
- La participación efectiva.
Estructura y Funciones Clave
El Servicio está dirigido por un Director o Directora Nacional, cuyo cargo dura cinco años y puede ser renovado por una sola vez. El nombramiento, tanto del Director Nacional como de los directores regionales (presentes en cada región del país), se realiza a través del Sistema de Alta Dirección Pública.
Las funciones del Servicio de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia son amplias y abarcan:
- Elaborar la normativa técnica y administrativa para cada programa de protección especializada.
- Colaborar con otros órganos del Estado y requerir o entregar información pertinente.
- Generar procedimientos para recabar periódicamente la opinión de los niños, niñas, adolescentes y sus familias.
- Velar por el respeto de los derechos humanos y la normativa legal aplicable.
- Diseñar y desarrollar políticas, programas y actividades de capacitación.
- Solicitar información a cualquier órgano del Estado.
- Ejercer acciones para la recuperación de recursos mal utilizados.
- Cumplir con las demás funciones que la ley le encomiende.
Líneas de Acción y Modalidades de Atención
El Servicio opera a través de diversas líneas de acción y modalidades de atención especializada:
- Diagnóstico clínico especializado y seguimiento de casos, incluyendo pericias.
- Intervenciones ambulatorias de reparación.
- Fortalecimiento y vinculación.
- Cuidado alternativo.
- Adopción.
Los programas de protección especializada se diseñan basándose en evidencia técnica y territorial, evaluaciones previas y las directrices de organismos estatales competentes. También se diseñan atendiendo a las evaluaciones realizadas por el Ministerio de Desarrollo Social y Familia u otros organismos del Estado competentes.
Colaboradores Acreditados y Fiscalización
El Servicio mantiene y administra un Registro de Colaboradores Acreditados, disponible en su página web. Solo las personas jurídicas que han adoptado e implementado modelos de organización, administración y supervisión para prevenir delitos y asegurar el correcto uso de recursos públicos pueden ser acreditadas. El Servicio cuenta con una unidad de fiscalización encargada de supervisar a estos colaboradores y aplicar sanciones en caso de incumplimiento. Las infracciones gravísimas, como delitos contra la vida, salud o integridad de niños, niñas y adolescentes, pueden acarrear la sanción máxima de término de la acreditación.
Priorización de Casos y Atención a Sujetos
Los niños, niñas y adolescentes sujetos de atención del Servicio, y sus familias, deben ser atendidos prioritariamente en el marco de los programas vigentes en los órganos de la Administración del Estado, mediante mecanismos que garanticen dicha priorización. Los niños, niñas y adolescentes a quienes se les adopte una medida de protección serán derivados a los programas de protección especializada por los tribunales o las Oficinas Locales de la Niñez que las determinen, según corresponda.
El Servicio dirige su acción a niños, niñas y adolescentes. Sin embargo, quienes tengan dieciocho años o más y se encuentren bajo cuidado alternativo cursando estudios, seguirán siendo sujetos de atención hasta el 31 de diciembre del año en que cumplan veinticuatro años.
Línea de Acción de Adopción
La línea de acción de adopción abarca toda actividad destinada a procurar al niño, niña o adolescente una familia, independientemente de su composición, que le brinde afecto y los cuidados necesarios para satisfacer sus necesidades vinculares y materiales, cuando esto no pueda ser proporcionado por su familia de origen, conforme a la normativa de adopción vigente.
Políticas de Personal y el Consejo de Expertos
El Servicio debe contar con personal capacitado e idóneo para el ejercicio de sus funciones. El Consejo de Expertos está compuesto por cinco miembros con experiencia y trayectoria reconocida en áreas relacionadas con la niñez. Sus integrantes duran tres años en sus cargos y su nombramiento puede ser renovado una sola vez.
Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil
El Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil se enfocará en el aspecto de la reinserción de adolescentes, tomando las funciones que anteriormente desempeñaba el Sename en esta área y separándolas de la protección especializada. Este nuevo servicio, junto a Mejor Niñez, busca crear un sistema más especializado y eficaz para la atención de la niñez y adolescencia en Chile.
Estructura y Funciones Clave del Antiguo SENAME (Histórico)
Aunque el Sename se encuentra en proceso de cierre, su estructura histórica y las funciones de sus departamentos ofrecen una visión de su operación y del alcance de su antigua visión institucional:
Director/a Nacional
- Dirigir, organizar, planificar, coordinar y supervigilar el funcionamiento del Servicio.
- Asesorar e informar al Ministro de Justicia en asuntos de competencia del Servicio.
- Velar por el cumplimiento de las normas aplicables y asegurar el eficiente funcionamiento.
- Celebrar convenios con instituciones colaboradoras, fijando plazos, condiciones y demás modalidades.
- Ejecutar actos y celebrar contratos necesarios para el cumplimiento de los fines del Servicio.
- Convocar a propuestas públicas, aceptarlas o rechazarlas.
- Proponer al Ministro de Justicia planes, programas y el presupuesto anual.
- Administrar los bienes del Servicio y velar por su buen uso y conservación.
- Decidir sobre la asistencia a otorgar a las instituciones públicas o privadas coadyuvantes.
- Delegar facultades en Directores Regionales, jefes o funcionarios.
- Dictar resoluciones generales o particulares necesarias.
- Cumplir con las demás obligaciones legales y reglamentarias.
Departamento de Administración y Finanzas
- Asesorar al Director Nacional en aspectos administrativos y financieros.
- Vigilar la conservación y seguridad de los bienes del Servicio.
- Proponer el programa financiero y el presupuesto anual.
- Cumplir con las obligaciones de la Ley de Administración Financiera del Estado.
- Ejecutar funciones de administración general e instrucciones del Director Nacional.
- Examinar las cuentas de los fondos entregados a instituciones colaboradoras.
Departamento de Adopción
- Actuar en defensa de los derechos del menor en asuntos regulados por la ley, hasta que surta efecto la adopción.
- Ejercer funciones a través de las Unidades de Adopción de Direcciones Regionales, con supervisión y fiscalización de la Dirección Nacional.
- Supervisar programas de adopción ejecutados por organismos acreditados, a través de Direcciones Regionales.
- La Dirección Nacional puede mantener funciones que no sea posible cumplir a través de Direcciones Regionales.
Departamento de Auditoría
- Pronunciarse sobre la eficacia de las unidades del Servicio.
- Verificar el adecuado aprovechamiento de los recursos.
- Realizar fiscalizaciones en terreno para comprobar la concordancia de la actividad administrativa con la normativa vigente.
- Evaluar la solidez, suficiencia y aplicación de los sistemas de control interno.
- Proponer normas, procedimientos y programas de control interno.
- Determinar si el activo del Servicio está debidamente contabilizado, salvaguardado y clasificado.
Departamento de Justicia Juvenil
- Poner a disposición de los colaboradores modelos y metodologías de intervención.
- Realizar o propiciar sistematizaciones de experiencias, evaluaciones y capacitaciones.
- Visitar centros o programas para reunirse con adolescentes, equipos técnicos y directivos.
- Efectuar el seguimiento de convenios intersectoriales y crear nuevos convenios.
Departamento Jurídico
- Informar en derecho al Director Nacional sobre la correcta aplicación de leyes y reglamentos.
- Asesorar al Director Nacional, Directores Regionales y Jefes de Departamentos en materias de su competencia.
- Dar forma jurídica y visar proyectos de normas generales o especiales.
- Recopilar y actualizar leyes, reglamentos e instrucciones de carácter jurídico.
- Desarrollar funciones encomendadas por el Director Nacional.
Departamento de Personas
- Realizar estudios sobre recursos humanos y dotación de unidades.
- Administrar acciones de selección de personal y asesorar a Direcciones Regionales.
- Proponer la movilidad del personal entre Direcciones Regionales.
- Aplicar el régimen estatutario y mantener registros actualizados.
- Velar por el mantenimiento y resguardo de la disciplina funcionaria.
- Procurar el bienestar y desarrollo del personal.
- Desarrollar y aplicar técnicas de administración de personal.
Departamento de Planificación y Control de Gestión
- Mantener actualizados los datos estadísticos e información relevante.
- Asesorar al Director Nacional en programación y coordinación de unidades.
- Centralizar e interpretar información para la toma de decisiones.
Departamento de Protección de Derechos
- Estudiar y elaborar proyectos de planes y programas de atención de menores.
- Pronunciarse sobre la asistencia técnica, material o financiera a instituciones coadyuvantes.
- Proporcionar antecedentes al Departamento de Administración y Finanzas para la confección de presupuestos.
- Elaborar programas y proyectos de investigación, cursos y seminarios.
- Evaluar avances de planes técnicos y recomendar medidas.
- Integrar equipos para la supervigilancia de actividades en favor de menores.
- Asesorar al Director Nacional en materias de su competencia.
Unidad de Comunicaciones
Aunque el borrador proporcionado es incompleto sobre esta unidad, se entiende que el Sename contaba con una Unidad de Comunicaciones como parte de su estructura.