Han transcurrido varias semanas desde la entrega del informe de la Comisión Pensiones, que diagnosticó el actual "sistema de pensiones" chileno, implementado hace más de tres décadas. Este periodo ha permitido una reflexión profunda sobre las distintas propuestas y ha evidenciado que, en materia de seguridad social, la situación parece estar "al revés".
Esta percepción no solo se explica por una visión bastante miope de los distintos gobiernos a la hora de evaluar la precariedad en los montos de las pensiones que hoy entrega el sistema -que, al 31 de agosto de 2015, no superaban los $185 mil mensuales-. Más bien, la afirmación se sustenta en el simple hecho de que la comisión y sus comisionados (salvo una honrosa excepción) fueron incapaces de recoger en su informe las demandas y alternativas de cambio presentadas por la ciudadanía en las distintas instancias de diálogos a nivel regional, audiencias públicas y otros mecanismos de participación ciudadana.
Siguiendo en la línea de la comisión, es pertinente decir que esta nunca tuvo por objetivo presentar alternativas transformadoras, ya que sus integrantes siempre tuvieron una evidente inclinación hacia las AFP y el modelo de capitalización individual. Por lo demás, estos fueron designados con el fin de dar cumplimiento al programa de gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet, el cual en ningún momento contempló la posibilidad de poner fin a las AFP. Por el contrario, sus promesas de campaña estaban orientadas al fortalecimiento de los pilares y la legitimidad del sistema. Por lo tanto, una vez más el "gobierno de las comisiones" hizo creer que la comisión concluiría en favor de los trabajadores y la ciudadanía, todo esto mientras las AFP registraban utilidades del orden de $339 mil millones en 2014 y $240 mil millones durante el primer semestre de 2015.
Contexto Histórico y Evolución del Sistema Previsional Chileno
En el ordenamiento jurídico chileno, las formas de otorgar protección a las contingencias sociales sufridas por los trabajadores no han tenido siempre un tratamiento sistemático, más aún en aquellas épocas en que no ha habido intervención estatal. Ello ha implicado que las formas de protección en materia previsional hayan evolucionado a través del tiempo. En antaño, con incipientes organismos de auxilio social, sin injerencia del Estado y sin carácter obligatorio, estas entidades fueron mecanismos absolutamente improvisados y con muy escasos resultados para paliar las necesidades de los trabajadores y sus familias ocasionadas por enfermedades, invalidez o fallecimiento. La mayoría de las veces no eran suficientes para impedir que las personas enfermas o inválidas sin ninguna posibilidad de reiniciar su vida laboral se transformaran en verdaderos implorantes de la caridad pública para poder subsistir.
Posteriormente, y con el claro propósito de confeccionar una legislación integral en materia previsional, se estableció en Chile un Seguro Obrero Obligatorio que años más tarde fue reemplazado por el Servicio de Seguro Social, institución previsional de carácter eminentemente estatal dirigida por el Poder Central. Su finalidad fue asegurar a los obreros, incluidos los campesinos y servidores domésticos, una existencia normal y tranquila cuando sobrevinieran la vejez, la invalidez y, en caso de muerte, que sus familiares, normalmente la viuda y sus hijos, obtuvieran algún tipo de prestación económica que limitara las incertidumbres sociales causadas a consecuencia de su deceso. El sistema previsional también cubrió las contingencias de otros sectores de la población, al crear más de una treintena de Cajas de Previsión, dentro de las cuales hay que destacar las que tenían mayor cobertura: la Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas y la Caja Nacional de Empleados Particulares.
El año 1980, el sistema previsional sufrió una fuerte modificación como respuesta a las falencias que se observaban en el "sistema antiguo", las que estuvieron constituidas principalmente por la falta de incentivos para cotizar dada la débil relación entre contribuciones y beneficios, heterogeneidad en los requisitos y en las prestaciones de los trabajadores y deficiencias administrativas, ocasionadas por el hecho de que existían numerosas Cajas de Previsión que reunían a los trabajadores de acuerdo con criterios de profesionalidad u ocupación, de una clara tendencia bismarckiana y con regímenes jurídicos muy diversos.
Análisis de Eficiencia del Nuevo Régimen Previsional
Uno de los elementos más importantes que se deben evaluar en la reforma previsional es el impacto que ha producido a nivel microeconómico y los efectos propios en la Seguridad Social. En este sentido, hay que estudiar si el nuevo régimen previsional es eficiente o no lo es. En esta investigación se postula precisamente que dicha eficiencia se ha logrado por la presencia de los siguientes factores: proporcionalidad entre lo aportado por el cotizante y el beneficio que recibe; uniformidad del sistema expresado en la unidad de requisitos para el otorgamiento de las pensiones y unidad de beneficios; y administración por entidades privadas, denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Se sostiene que estos factores han logrado darle eficiencia al sistema, entendiendo por eficiencia la posibilidad de que los cotizantes obtengan mejores beneficios, esto es, mejores pensiones que en el antiguo sistema previsional.
Proporcionalidad entre Contribución y Beneficio
El primer factor estudiado fue la proporcionalidad existente entre la contribución del trabajador cotizante del sistema y el beneficio recibido. Ello se produjo por el cambio de régimen de financiamiento, desde un antiguo sistema de reparto de carácter público por un esquema de capitalización individual. En virtud de este esquema, los trabajadores afiliados al nuevo régimen previsional ingresan en su cuenta de capitalización individual una cotización mensual equivalente al 10% de sus remuneraciones o rentas declaradas. Están obligados a efectuar dicha cotización los trabajadores dependientes, y es facultativo para los independientes. Bajo este esquema, el propio trabajador se responsabiliza sobre su ahorro para costear o financiar sus futuras pensiones, lo que logra que exista una relación directa y proporcionada entre los saldos acumulados en las cuentas de capitalización individual de los afiliados y los beneficios obtenidos.
El monto de la pensión resultará de la cantidad de fondos acumulados por el trabajador durante la época activa, sumada la rentabilidad obtenida, deducidas las comisiones que las entidades administradoras de los fondos cobran por administrarlos. En definitiva, la proporcionalidad entre la contribución y el beneficio que se recibirá es un factor determinante en la gestión de los fondos de pensiones por parte de las AFP. El afiliado tiene la posibilidad de mejorar su futura pensión o anticipar su edad de jubilación aumentando sus fondos previsionales a través de instrumentos que la legislación previsional establece, y que son las cotizaciones voluntarias, depósitos de ahorro previsional voluntario y depósitos convenidos. Sin duda, la proporcionalidad entre las cotizaciones y los beneficios que recibirá el imponente en su edad pasiva constituye el principal elemento del incentivo para que se decida a incrementar sus fondos, convirtiéndose en un factor estimulador del esfuerzo y de la superación.
Uniformidad del Sistema
Los fondos acumulados en las cuentas de capitalización de los afiliados se destinarán a financiar sus pensiones, las que obtendrán cuando cumplan determinados requisitos que la misma legislación previsional prescribe. El antiguo sistema previsional reglamentaba una multiplicidad de requisitos y formas de cálculo de los beneficios previsionales, la mayor parte de los cuales eran muy vulnerables a la inflación producida por los períodos referenciales de remuneraciones que se tomaban para calcularlos. Los distintos requisitos dependían de la Caja de Previsión en la que el trabajador cotizara; la mayor exigencia en su cumplimiento la sufrían los obreros que cotizaban en el Servicio del Seguro Social. Tratándose de los beneficios previsionales, el actual régimen previsional consagra para todos los cotizantes el mismo tipo de prestaciones: pensión de vejez, de invalidez y de sobrevivencia. La reforma previsional posibilitó la eliminación de la disposición que permitía la concesión de pensiones a algunos trabajadores por años de servicio o antigüedad, pensión que estaba vedada a los trabajadores del Servicio del Seguro Social que no podían acceder a pensionarse prematuramente. La unidad de beneficios en el actual sistema ha permitido que todas las personas afiliadas puedan ser cubiertas frente a las mismas contingencias.
Administración por Entidades Privadas (AFP)
Otro factor estudiado fue la administración de los fondos previsionales por entidades privadas: Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). A diferencia de lo que ocurría en el sistema de reparto en el que las entidades gestoras tenían el carácter de instituciones fiscales o semifiscales, el D.L. 3.500 entregó la administración del sistema de pensiones a entidades de carácter privado con fines de lucro constituidas como sociedades anónimas cuyo único fin es la administración de fondos previsionales de los imponentes y otorgar y administrar las prestaciones y beneficios que establece ese mismo cuerpo legal. Al tratarse de entidades privadas, realizan la mayoría de las veces una gestión más rápida y menos burocrática que la realizada por el Estado a través de sus instituciones.
El Rol de la Superintendencia de Pensiones y la Supervisión Estatal
Así funciona el cálculo de las pensiones de las AFP'S en Chile
Los recursos previsionales provenientes del ahorro obligatorio de los imponentes y el ahorro voluntario que decidan realizar quedan en manos de las administradoras de fondos de pensiones. Esta situación pareciera ser contradictoria con la labor que debe desplegar el Estado, ya que es este el que debe hacerse responsable de la seguridad social y, particularmente, de los sistemas de pensiones. Por esta razón, el Estado, aun cuando ha entregado la gestión del sistema a las sociedades anónimas llamadas administradoras de fondos de pensiones, se ha reservado roles específicos y fundamentales tendientes a dar solidez al programa de pensiones.
Dentro de estas garantías se destacan:
- La Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones (hoy Superintendencia de Pensiones - SP) se encarga de la regulación, supervisión y auditoría de las AFP.
- Cada AFP debe contar con un capital inicial que aumentará según la cantidad de nuevos afiliados que a ella se incorporen.
- Todas las AFP deben formar, con cargo a sus rentabilidades extraordinarias, una reserva de fluctuación que cubra cualquier diferencia en el rendimiento exigido.
- Si dicha reserva no existe o no es suficiente para cubrir la brecha en el rendimiento, debe responder con una segunda reserva, llamada encaje, que es igual al uno por ciento del valor de los fondos de pensiones.
- Si las dos reservas no bastan para alcanzar el rendimiento mínimo exigido, es obligación del Estado financiar la diferencia.
- Respecto de las inversiones de las administradoras, el noventa por ciento de los instrumentos de inversión se deben depositar en el Banco Central.
- Finalmente, existen topes para la inversión en cada instrumento y las acciones se clasifican de acuerdo con criterios de riesgos.
Además, dos AFPs (Cuprum y Provida) se dieron el lujo de eludir/evadir el pago de impuestos por US$420 millones como resultado de la creación de AFP "ideológicamente falsas", autorizadas por la Superintendencia de Pensiones (SP) y ratificadas por la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) y el Servicio de Impuestos Internos (SII). Tras la exposición de estas situaciones, parte del grupo parlamentario propuso hacer observaciones al documento y se recomendó analizar las responsabilidades que recaen sobre el superintendente de Pensiones.
Propuestas y Críticas de la Comisión Pensiones
En este contexto, la Comisión consideró ocho puntos principales en su análisis. Se añadió que los riesgos y fluctuaciones se trasladaron a los cotizantes. Según un estudio de la OIT, en Chile, el costo de administración era del 8% de las cotizaciones en la época del seguro social. Se menciona que los costos fiscales del sistema son muy elevados, lo que obliga al Estado a complementar las pensiones mediante subsidios. Además, se acusa debilidad en la gobernanza y capacitación.
Propuesta Global A: Fortalecimiento del Modelo Actual
Analizando en detalle el contenido del informe, principalmente la Propuesta Global A (que en términos generales propone mantener el actual modelo de AFP, fortaleciendo el sistema de pensiones solidarias), se hace referencia a que Chile no contó con un sistema de pensiones completo hasta 2008, año de la Reforma Previsional (Comisión Marcel). La Comisión Marcel determinó la creación de un Pilar Solidario financiado vía impuestos generales que se hiciera cargo del problema, y la Comisión Bravo propone fortalecerlo, según lo descrito en la Propuesta Global A, dejando intactas a las AFP. Si el objetivo es mantener la capitalización individual y dados los actuales niveles de desconfianza en las AFP, los comisionados partidarios de la Propuesta Global A podrían haber propuesto terminar con las AFP en lo inmediato, dejando en manos del Estado a costo cero la administración de los fondos.
En la Propuesta Global A hay una insistencia en mejorar los actuales niveles de competitividad que presenta el sistema de AFP, lo cual se pretende lograr con la creación de una AFP estatal y por medio del establecimiento de un mecanismo de licitaciones periódicas de las carteras históricas de afiliados. Esta propuesta no hace eco en las AFP y sus representantes. Lo cierto es que la industria de las AFP ha mostrado desde sus orígenes una acentuada tendencia a la concentración, situación que se ha repetido en los países que implementaron el modelo, como El Salvador y Nicaragua, donde el control del sistema financiero ha sido capturado por un número limitado de agentes económicos, quienes a su vez se benefician de los recursos previsionales aportados por los trabajadores. Por lo tanto, la alternativa de la AFP estatal solo legitimaría el patrón de ganancia imperante en el sistema, lo que junto a la propuesta de licitación de cartera solo crea una ilusión de mejora del ingreso disponible.
El principal argumento que esgrimen los comisionados que apoyan esta propuesta se sustenta en que en la modalidad de retiro programado es el afiliado quien asume el riesgo de sobrevida, lo que se podría traducir en una pensión decreciente a través del tiempo, ya que su monto se recalcula periódicamente y su valor también dependerá de la rentabilidad de las inversiones de los fondos de pensiones, riesgo que igualmente es asumido por el afiliado, característica principal del sistema de pensiones autofinanciadas. Esto plantea la pregunta de qué pasará con aquellos pensionados que optaron por el retiro programado y hoy reciben pensiones por medio de esta modalidad, y si se contempla algún mecanismo de compensación por haber optado por una modalidad que atenta contra la seguridad social, según afirman estos comisionados, después de 34 años de implementado el sistema. Por otro lado, la eliminación del retiro programado no representa mayores problemas para las AFP, por mucho que sus representantes digan lo contrario, puesto que en la actualidad las AFP y las compañías de seguros son prácticamente uno solo: de las seis AFP que operan en el sistema, tres son de aseguradoras, las que casualmente comercializan seguros de rentas vitalicias.
Para finalizar con el estudio de las alternativas contenidas en la Propuesta Global A, los comisionados proponen equiparar la edad legal de retiro de hombres y mujeres a 65 años, con el fin de alinear el actual sistema privado de pensiones con las tendencias de la OCDE. No obstante, de facto los trabajadores en Chile registran una edad promedio de retiro de 69,4 años (hombres) y de 70,4 años (mujeres), ambas edades muy superiores al promedio de los países OCDE (64,2 y 63,1, respectivamente). Esta propuesta no es una solución para las casi 189 mil mujeres que al 31 de agosto de 2015 recibían una pensión bajo la modalidad de retiro programado por un monto inferior a los $100 mil mensuales (datos de la SP).
Propuesta Global B: Hacia un Seguro Social
En cuanto a la Propuesta Global B, vale la pena destacar que esta intenta establecer el principio del fin de las AFP, proponiendo modificar el actual sistema de pensiones solidarias por un seguro social como eje central del sistema. Por lo tanto, pareciera ser un buen punto de inflexión de cara al futuro. Sin embargo, cuesta creer que se pueda restablecer la legitimidad del sistema de pensiones por la vía de acordar un nuevo contrato social del cual participen las AFP. Aquí no son suficientes las llamadas “reformas estructurales”, como argumentan los comisionados que adhieren a la Propuesta Global B. En este sentido, podríamos considerar insuficiente el mero establecimiento de un seguro social que contempla un umbral de ingresos de $350 mil, bajo la lógica del reparto, para reducir la excesiva transferencia de riesgos y garantizar buenas pensiones, como pretende esta propuesta. Esto, porque aquellos que perciben salarios por sobre este monto seguirán expuestos a los efectos negativos de la capitalización individual. Solo basta con dar un vistazo al comportamiento de los mercados de capitales internacionales durante los últimos meses y su impacto en los fondos de pensiones para comprender que no es posible la coexistencia de un modelo donde priman las ganancias, con uno en que lo importante es asegurar la dignidad de las personas.
Consecuentemente, los aportes efectuados por los trabajadores serán utilizados para pagar las pensiones de aquellos en etapa pasiva, sin la necesidad de utilizar subsidios estatales. Por lo tanto, la propuesta es responsable fiscalmente, algo que preocupa a los tecnócratas neoliberales de Hacienda. En lo que concierne a la edad de jubilación, esta contempla una disminución de la edad de retiro de facto (70 años) a sus límites legales (65/60) y se mantiene así hasta 2030, donde se analizaría un aumento gradual por dos años.
Otro antecedente que justifica la implementación de un sistema de reparto puro es la llamada “jubilación a la antigua”, según lo establece la Ley N° 18.225, que permite a aquellos que se cambiaron a las AFP en los años 80 volver al antiguo sistema de reparto/cajas, siempre y cuando cumplan ciertos requisitos. No obstante los beneficios de esta propuesta, los eximios conocedores de la realidad que participaron de esta comisión se manifestaron aversos a la utópica idea del sistema de reparto, por ser contraria al ahorro y la inversión. Sin embargo, aún no se encuentra asidero en este argumento, ya que el ahorro de las personas se ha visto altamente perjudicado por las características que presenta el actual sistema y, en cuanto a la inversión, se imagina que será la de los dueños de Chile, porque la de los afiliados no rentabiliza. Además, se mostraron escépticos a los supuestos optimistas sobre los cuales se fundamenta la Propuesta Global C, pero nace la misma interrogante hacia aquellos que prometieron tasas de reemplazo del 75% en los albores del sistema, promesa que contrasta con las proyecciones futuras que indican que las tasas de reemplazo no superarán el 25% en 2025.
Desafíos Pendientes y Necesidad de Reformas
Las limitaciones del sistema de pensiones chileno han sido ampliamente diagnosticadas. Para ello se introducen nuevos aportes en cotizaciones al sistema previsional por parte de los empleadores, dentro del pilar contributivo, que combinan mecanismos de financiamiento permanentes y transitorios, junto con un aporte fiscal. La configuración del Fondo Autónomo de Protección Social (FAPP) y su diseño institucional cumplen los estándares internacionales para que este tenga un carácter autónomo, que no será parte del Gobierno Central, de manera que sus activos y pasivos no consolidarán con la Posición Financiera Neta del Gobierno Central. De igual manera, la garantía estatal de los bonos que emitirá el FAPP para la integración de la Cotización con Rentabilidad Protegida serán registrados e informados como pasivos contingentes, de manera rigurosa y transparente. Aunque potenciales incrementos de tasas de bonos para el mecanismo de CRP, mayor costo del SIS, aumentos de la compensación por diferencias de expectativas de vida y disminución de la rentabilidad del fondo pueden reducir el saldo del Fondo en el tiempo, los análisis de sensibilidad concluyen que este sigue siendo sostenible ante estos riesgos.
Unos de los desafíos pendientes es que la cobertura del sistema se amplíe a los trabajadores independientes ya que estos se afilian y cotizan en forma facultativa. Si se quiere dar una completa aplicación al principio de universalidad, particularmente en su dimensión subjetiva, se requiere que el Estado desarrolle políticas para alcanzar dicho fin, incentivando algún mecanismo que posibilite la afiliación de los trabajadores que no están sujetos a vínculos de subordinación y dependencia.
Muy relacionado con este tema, y que también es una labor pendiente, es la que dice relación con la información que los imponentes deben manejar acerca del sistema previsional. El Estado debe impulsar la educación previsional para los cotizantes y la población en general. Si el afiliado tiene conocimiento de la forma en que se calcula el monto de las pensiones, si se sabe masivamente que existen instrumentos previsionales distintos a las cotizaciones obligatorias que incrementan el ahorro y que posibilitan jubilar anticipadamente u obtener mayores pensiones, ello traerá como lógica consecuencia que los trabajadores maximicen su bienestar en las épocas en que no podrán trabajar.
En tanto, el presidente de la Comisión de Usuarios, académico Rafael Pizarro, sostuvo que “con estos resultados, esperamos contribuir al debate sobre la reforma previsional que está en curso”, señalando “la urgencia de generar un sistema más equitativo y solidario”. El estudio evidencia consenso en que el problema central son las bajas pensiones, lo que incide en una percepción de baja legitimidad del sistema y desconfianza en las AFP. Además, se reconoce un desconocimiento de la ciudadanía sobre cómo funciona el sistema de pensiones. También se propone una revisión de las tablas de esperanza de vida para que reflejen de mejor manera las realidades socioeconómicas de la población chilena. En cuanto a la educación previsional, el informe subraya la necesidad de desarrollar estrategias de comunicación para informar mejor a la ciudadanía y evitar la desconfianza hacia las instituciones previsionales, en las que la Superintendencia de Pensiones tiene un rol crucial.
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