El estudio y abordaje de las comunidades que viven en condiciones de aislamiento y vulnerabilidad representa un desafío significativo para las políticas públicas y la investigación social. Estas poblaciones, a menudo marginadas, enfrentan una serie de dificultades que restringen su acceso a servicios básicos, oportunidades de desarrollo y plena integración en la sociedad. En Chile, los datos sobre indicadores de vulnerabilidad provienen, en su mayoría, desde bases administrativas como el censo de población del 2017 y la encuesta CASEN.
Una de las conclusiones que queda tras revisar los datos por comuna es precisamente la vulnerabilidad de los grupos con menores ingresos. Las ONG del área han usado plataformas para exigir mayor apoyo a sus comunidades, utilizando los datos como evidencia, demostrando desigualdades sociales, raciales y ambientales. La necesidad de identificar áreas donde se puedan priorizar actividades de salud, como las vinculadas a la COVID-19, o donde fortalecer programas sociales, se vuelve crucial, especialmente ante la existencia de grupos de personas más susceptibles o que necesitan más soporte ante epidemias.
Marco Conceptual y Definiciones
Para comprender la complejidad de las comunidades en contextos de aislamiento y vulnerabilidad, es esencial establecer un marco conceptual claro. El presente estudio considera diversas definiciones clave propuestas por instituciones y autores.
Asentamiento Humano
Este concepto se entiende como "el establecimiento de una persona o una comunidad sobre un territorio determinado". Estos pueden ser clasificados de diferentes formas: por su tamaño, su tipo de actividad o condición. La Oficina Nacional de Estadísticas de Cuba (ONE) lo aborda como toda manifestación o presencia de personas con residencia fija en un lugar determinado, a partir del cual desarrollan sus actividades vitales. Constituye la expresión física del poblamiento y puede ser, según el nivel de concentración de las viviendas, de dos tipos: concentrado y disperso.
Entidad Rural
Debido a que el estudio se enmarca en la política de la Región Metropolitana de Santiago (RMS), se consideran los conceptos oficiales de la institucionalidad chilena desarrollados por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE). En este sentido, los dos tipos de asentamientos humanos (entidades rurales) más representativos son:
- Aldea (Al): Asentamiento humano concentrado con una población que fluctúa entre 301 y 1.000 habitantes. Excepcionalmente, se asimilan a aldeas los centros de turismo y recreación entre 75 y 250 viviendas concentradas, que no alcanzan el requisito para ser considerados como pueblo.
- Caserío (Cs): Asentamiento humano con nombre propio que posee 3 viviendas o más cercanas entre sí, con menos de 301 habitantes y que no forma parte de otra entidad.
Aislamiento
Antes de conceptualizar el aislamiento territorial, es necesario conocer la noción de 'aislamiento' en un sentido más general. Espasa lo define como "Separación de una persona, una población o una cosa, dejándolas solas o incomunicadas. Falta de comunicación, soledad."
Aislamiento Territorial
Para este concepto, se considera la definición propuesta por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE): "Se refiere a un lugar (espacio físico) que se encuentra: lejos, apartado, desconectado, con difícil acceso, incomunicado, o en situación de isla. En general, se percibe como una condición 'negativa'. El aislamiento es determinado por factores físicos, de localización y demográficos y puede ser medido de forma que indique el grado o 'nivel' de aislamiento."
Otra definición a tener en cuenta es la establecida por el Banco Mundial (2002), que considera al aislamiento como "una restricción al desarrollo económico y social ya que muchos factores para una vida satisfactoria como la alimentación, educación, salud, comercio y empleo están disponibles únicamente si existen infraestructura y medios adecuados para movilizar personas, está ligado con su habilidad para trasladarse de un lugar a otro y definir sus derechos a ingresos, oportunidades de empleo, educación y salud."
Localidad Aislada
Según el Decreto n.° 608 de la SUBDERE, las localidades aisladas son: "aquellas que se encuentren geográficamente en dicha condición, tengan dificultades de accesibilidad y conectividad física, dispongan de muy baja densidad poblacional, presenten dispersión en la distribución territorial de sus habitantes, y que muestren baja presencia y cobertura de servicios básicos y públicos."
Entidad Aislada
Considerando los conceptos descritos, para el presente estudio se propone la siguiente definición de 'entidad aislada': "asentamiento humano de característica rural que presenta condiciones o tendencias hacia el aislamiento, lo que implica una ausencia o dificultad con respecto a la conectividad y a la accesibilidad de las personas que allí habitan. Dicha situación puede estar condicionada por factores como: la distancia, el clima, el relieve, el agua, las actividades económicas y la localización de la población."
Diagnóstico de Aislamiento y Vulnerabilidad en Chile
Estudios en la Región Metropolitana de Santiago (RMS)
En la Región Metropolitana de Santiago se encuentran pequeños asentamientos humanos rurales, entre los cuales existen entidades rurales en condiciones de mayor aislamiento físico, debido a una serie de factores geográficos. Estos generalmente se encuentran al margen de la mayoría de las políticas públicas e inversión privada.
Desde el punto de vista de la formulación del problema de investigación, se planteó que en la RMS no existe un conocimiento integrado de cuáles son sus entidades rurales con mayor grado de aislamiento, y que, por lo tanto, tampoco se ha hecho un trabajo sistemático que considere sus problemas y vulnerabilidades de manera que pueda ser objeto de una intervención de política pública. Las preguntas guía para una investigación en esta área son:
- ¿Cuáles son las entidades rurales que tienen una condición de mayor aislamiento en la RMS?
- ¿Cuáles son los principales problemas de estas entidades en función de su localización?
- ¿Cómo se distribuyen territorialmente estos problemas?
Para resolver estas preguntas, se plantean los siguientes objetivos de investigación:
- Determinar y localizar las entidades rurales con mayor grado de aislamiento en la RMS.
- Identificar la vulnerabilidad de las entidades rurales con mayor grado de aislamiento, en relación con problemas de carácter estructural y de tipo secundario.
- Realizar una propuesta inicial de objetivos que tiendan al desarrollo territorial de los asentamientos humanos con mayor grado de aislamiento.
Para el primer objetivo se propuso desarrollar un índice de aislamiento físico-geográfico (IAFG), utilizando un modelo basado en dos componentes, con sus respectivos factores y subfactores. El IAFG busca determinar el grado de aislamiento, mas no la vulnerabilidad de los asentamientos humanos.
El componente 1 (Condición estructural) está relacionado con todos aquellos factores asociados a las características físicas del territorio (sean naturales o antrópicas) junto con la población. Respecto a cada subfactor, puede indicarse que el dominio morfoclimático tiene relación con las grandes estructuras que configuran el paisaje del relieve y el clima de la región; sus categorías de análisis son: alta montaña, serranías y valle. Después aparece conectividad 1, en la que se considera la carpeta y las vías de acceso principal al asentamiento; su categorización es: una vía de tierra, un ripio, un pavimentado, dos vías de pavimento y una autopista. Posteriormente, está el subfactor conectividad 2, que se refiere a la distancia que debe recorrerse desde el asentamiento a una autopista, siguiendo la ruta de menor desplazamiento. El cuarto subfactor corresponde a la población.
Panorama Nacional y Datos Recientes
Según un estudio, existen 25.256 localidades en Chile, de las cuales 3.896 se encuentran en condición de aislamiento, es decir, un 13%. Lo anterior, considerando que la relación entre los componentes de Aislamiento Estructural (variables morfológicas, clima, división política) y el Grado de Integración (acceso a servicios sociales, económicos, políticos y cívicos), las deja en una situación desventajosa. Del estudio también se desprende que el 0,8% de la población chilena vive en condiciones de aislamiento, lo que se traduce en 147.111 habitantes.
Asimismo, se revela que Magallanes (562), Los Lagos (497) y Coquimbo (497) son las regiones con más localidades en esta condición, concentrando el 40% de estos territorios a nivel nacional. A nivel comunal, el estudio informa la existencia de 11 comunas en las que más del 80% de la población vive en localidades en condición de aislamiento, fenómeno que se concentra principalmente en las regiones de los extremos norte y sur del país.
Desde el 2011 a la fecha, los campamentos han aumentado de manera sostenida en Chile. Parte importante de esta población se encuentra bajo condiciones de riesgos ante desastres socio-naturales, como tsunamis, remociones en masa, inundaciones, incendios, entre otros. El aumento de campamentos en los últimos años, muchos emplazados en zonas de riesgo, nos obliga a generar planes de acción de desastres que contemplen las múltiples realidades territoriales y diversidad de las comunidades que viven en estos asentamientos, así como también a trabajar en el tema de fondo.
La Vulnerabilidad Social y su Medición
La definición de vulnerabilidad cambia dependiendo de la disciplina en la que se estudia. En relación con el estudio de los desastres socio-naturales, la vulnerabilidad puede entenderse como la susceptibilidad que tiene una comunidad de ser impactada por un desastre. Investigadores de la línea 5 "Evaluación socioeconómica para la mitigación del riesgo de infraestructura crítica" de CIGIDEN, elaboraron un trabajo que permite conocer cómo ha sido la evolución temporal de la vulnerabilidad social en el país.
"En CIGIDEN estudiamos desde hace varios años la vulnerabilidad social en Chile, ya que conocer los factores que la impulsan, nos permite entender que el riesgo no solo es dado por la amenaza natural, también los desastres van a depender del componente social", señalan los investigadores. En 1992, por ejemplo, cerca del 57% de la población se encontraba en niveles bajos y muy bajos de vulnerabilidad social frente a desastres naturales, el 35% en nivel medio y 8% en nivel alto.
Considerando que el estudio se realizó a una escala distrital, se determinó que actualmente los distritos ubicados en la macrozona del Norte Grande son los que presentan los mayores niveles de vulnerabilidad. La investigación también señala que en general es la macro-zona centro, la que tiene la menor cantidad de población con altos niveles de vulnerabilidad, evidenciando la importancia del centralismo de los servicios y desarrollo del país. Según los expertos, los altos niveles de vulnerabilidad frente al riesgo de desastres se encuentran asociados al estatus socioeconómico, al aumento de población en condición de discapacidad y al aumento de población adulta mayor.
Pamela Cisternas, ingeniera civil UC, destaca que a partir de los resultados observados, "fue posible advertir cómo el estatus socioeconómico ha jugado un rol clave en la composición de la vulnerabilidad desde 1992". A partir de los análisis realizados por los expertos de CIGIDEN, fue posible determinar que la vulnerabilidad no es un fenómeno aleatorio en el espacio, sino que se encuentra asociado a las características del lugar y determinado por ciertas variables como los cambios del contexto socioeconómico, político y cultural.
Políticas Públicas y Estrategias de Intervención
Marco Normativo y Evolución
En Chile, el análisis e investigación sobre la localización de asentamientos humanos aislados y su vulnerabilidad han sido escasos y recientes, en relación con estudios que se enfocan en otros tipos de problemáticas territoriales. Los estudios relacionados con la temática del aislamiento territorial generalmente se concentran en determinar territorios a nivel de división política administrativa subregional (comuna), mas no en los asentamientos humanos, lo cual resulta insuficiente, desde el punto de vista geográfico, para implementar una política pública en esta materia. Una excepción es la realizada por el Gobierno Regional (GORE) de Los Lagos (2008), el cual, además de la identificación a nivel comunal, aplica un análisis a nivel de localidades, a partir de los conceptos de aislamiento, lejanía y costo.
Desde el punto de vista de la institucionalidad chilena, a través de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), y coordinada por el Comité Interministerial de Zonas Extremas (CIDEZE), se desarrolló una política pública para territorios especiales aislados; la cual tiene por objetivo: "Materializar el deber del Estado chileno para promover la integración armónica de todos los sectores de la nación y asegurar el derecho de todos sus habitantes a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional, independiente de su lugar de residencia."
Posteriormente, "nuevos estudios dieron cuenta que la condición de aislamiento, no necesariamente afectaba a estas zonas lejanas al núcleo central". Por ende, existe un cambio de enfoque en el que solo se contemplan las zonas extremas para integrarlas como política de las "localidades" aisladas. Estos esfuerzos de cambio de enfoque pueden verse plasmados, por una parte, a través del Decreto 608/2010 de la República de Chile, que establece la Política Nacional de Desarrollo de Localidades Aisladas (a nivel central). En el marco de la implementación de dicha política nacional, la SUBDERE comenzó a gestionar el tema mediante la Circular n.° 112 del Ministerio del Interior (julio del 2011), en la que indica que los diversos GORE del país deben comenzar a generar sus propias políticas públicas regionales en relación con esta temática. Por otra parte, las regiones cuentan con un Sistema Regional de Planificación (SRP), a través del cual puede darse curso a la implementación de dicha política.
Programas Específicos
PEDZE nació al alero del Estudio e Identificación de Localidades Aisladas de 2012 y se comenzó a poner en marcha en 2014. Consiste en crear una cartera de proyectos multisectorial, mediante procesos de participación ciudadana, que busquen superar desigualdades territoriales e impulsar el crecimiento económico de los lugares.
En tanto, la Política de Zonas Rezagadas implica obras aún más focalizadas. Funciona así: SUBDERE elabora un informe cada año con las comunas susceptibles de ser calificadas como zonas rezagadas, porque tienen mayores niveles de aislamiento y brechas sociales en relación con la media regional y nacional. Esto lo conoce el Gobierno Regional y propone a SUBDERE y DIPRES una cartera de proyectos a ocho años máximo, para disminuir esa desigualdad intrarregional. Una vez aprobado el plan, se financia con recursos frescos a través de la provisión de Zonas Rezagadas (SUBDERE, que es adicional al del Fondo Nacional de Desarrollo Regional), y fondos sectoriales de cada ministerio involucrado.
Desafíos en el Ámbito Urbano y Habitacional
La segregación territorial en las ciudades y la falta de viviendas son un problema que diversas fundaciones, ONG’s y autoridades vienen alertando hace décadas, pero que ha tomado especial relevancia durante la pandemia. Otro espacio que ha sido fuertemente cuestionado durante las últimas semanas son los llamados “cités”, que muchas veces no son estrictamente eso, sino que construcciones informales donde se subarrienda a población vulnerable. El alcalde de Estación Central, Rodrigo Delgado, expuso sobre esta situación en la comisión de Vivienda de la Cámara de Diputados. “Proponemos que se cree una figura legal entre (lo considerado como) hotel y cité”, planteó el edil, considerando que así se podría fiscalizar a quienes, a modo de emprendimiento, subarriendan en sus propiedades.
Grupos en Situación de Vulnerabilidad y el Impacto de la Pandemia
La desigualdad y la discriminación son elementos que permean en gran medida los desafíos de la Agenda 2030 y el desarrollo social inclusivo. La inclusión social y laboral efectiva de todas las personas, reflejadas en su empoderamiento, participación, vida digna y bienestar progresivo, deben ser garantizados para la población en su totalidad. Para ello, es necesario que el quehacer político responda de manera oportuna a los grupos en situación de vulnerabilidad.
Los grupos en situación de vulnerabilidad abordados por la ARDSI son:
- Niños, niñas y adolescentes.
- Personas jóvenes.
- Personas mayores.
- Mujeres.
- Pueblos indígenas.
- Población afrodescendiente.
- Personas con discapacidad.
- Personas que habitan en zonas rezagadas.
- Personas lesbianas, gais, bisexuales, trans e intersexuales (LGBTI).
- Migrantes y aquellos desplazados por conflictos.
- Poblaciones afectadas por los desastres y el cambio climático.
La pandemia actual ha planteado importantes interrogantes: ¿Cómo ha afectado a los grupos en situación de vulnerabilidad? ¿Ha profundizado la discriminación o exclusión de estos? ¿Cuáles podrían considerarse como las prioridades a abordar desde las políticas sociales y laborales para reducir la desigualdad que afecta a estos grupos y alcanzar un desarrollo social inclusivo?
Iniciativas de Apoyo y Acompañamiento
Diversas organizaciones y programas buscan mitigar la vulnerabilidad en sus distintas manifestaciones. Por ejemplo, algunas iniciativas brindan acompañamiento psicosocial a las personas en situación de calle. Esto se realiza en las dependencias propias o directamente en la calle. Buscan favorecer la inclusión social de las personas mayores de 50 años en situación de calle, a través de acompañamiento psicosocial. Ofrecen servicios de hospedaje nocturno, alimentación y apoyo básico a personas en situación de calle en todas las sedes del país.
Un programa revolucionario financiado por los ministerios de Desarrollo Social y de Vivienda, vigente desde 2019, es "Vivienda Primero". Este ofrece una vivienda sin condiciones a personas con larga experiencia de vida en calle y mayores de 50 años. Basado en el modelo Housing First, creado en Estados Unidos en los años 90, cree que el primer paso para dejar esta situación es contar con un lugar seguro y digno para, desde allí y con apoyo psicosocial regular, lograr la integración social, familiar y laboral. Hogar de Cristo tiene a su cargo 118 personas de las 540 beneficiadas con "Vivienda Primero".